II SA/Kr 1000/22

II SA/Kr 1000/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. - Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: SKO.PW/4171/34/2022 w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie skargę oddala.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy Miechów decyzją z dnia 31.01.2022 r. znak [...] orzekł o odmowie wydania na wniosek J. W. - Z. - właścicielki działek [...] zlokalizowanych w jednostce ewidencyjnej Miechów - miasto, obręb ewidencyjny 0001 Miechów, powiat miechowski, gmina Miechów, nakazu przywrócenia stanu wody na działkach:
— oznaczonych nr [...] oraz [...] stanowiących współwłasność R. oraz A. B.,
— oznaczoną nr [...] stanowiącą własność D. W.,
— oznaczoną nr [...] stanowiącą współwłasność Michała oraz A. B. B.
— oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy M.,
— oznaczoną nr [...] stanowiącą własność M. C. G..
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. W. -Z..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r., znak SKO.PW/4171/34/2022 na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku prawo wodne (Dz. U. 2021 r. poz. 624) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
W jej uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przytoczono treść art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku prawo wodne (Dz.U.2021 poz. 2233). Wskazano, że celem tego przepisu jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Przesłankami warunkującymi zastosowanie tego przepisu są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.
Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 234 ustawy prawo wodne nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy rzecz ujmując, postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie 234 ustawy prawo wodne ma wykazać zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, o których mowa w tym przepisie. Wskazano na rozbieżności wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych w interpretacji tego przepisu stwierdzając, że wobec jego niejednoznaczności należy uznać, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo z prawidłowym zastosowaniem przepisów postępowania.
Po pierwsze nie można zakwestionować zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wobec złożonego wniosku z dnia 17.12.2020 r. J. W. -Z.. Istotnie wniosek ten został złożony do Powiatowego Nadzoru Budowlanego, jednakże został przekazany zgodnie z właściwością do organu I instancji, czego Strona w trakcie prowadzonego postępowania nie kwestionowała. W toku rozpatrywania sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe mającego na celu po pierwsze ustalenie, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych, a w dalszej kolejności ustalenie, czy to naruszenie stosunków wodnych powoduje szkodę na gruncie sąsiednim, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych.
Ustalając okoliczność naruszenia stosunków wodnych organ I instancji posłużył się prawidłowo w prowadzonym postępowaniu dowodami wskazanymi w k.p.a. - przeprowadził oględziny - wizję lokalną w dniu 16.03.2021r., następnie w dniu 10.06.2021 r. z udziałem biegłego, skorzystał z opinii biegłego i dokonał stosownej oceny dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. W wyniku powyższego organ podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Organ stwierdził bowiem na podstawie dokonanych ustaleń, że o ile można mówić o zmianach na gruncie, to nie doszło do naruszenia stosunków wodnych pomiędzy działkami na analizowanym obszarze wykazaniem szkody dla gruntów Wnioskodawczyni.
Zdaniem Kolegium, rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji podjął wszystkie możliwe do wykonania czynności dowodowe niezbędne dla prawidłowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy. Został spełniony wymóg rzetelnego i kompletnego ustalenia przesłanek art. 234 ust. 3 prawa wodnego, w szczególności brak szkodliwości zmian stanu wody na gruncie spowodowanych przez właściciela tego gruntu, dla gruntów sąsiednich i wykazania szkody bądź realności wystąpienia tej szkody.
Konsekwencją powyższego jest uznanie przez Kolegium, że wydanie zaskarżonej decyzji nie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Treść rozstrzygnięcia oparta została na braku wystąpienia dwóch koniecznych przesłanek wydania określonych nakazów - tj. braku zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpłynęła na grunty Odwołującej się.
Organ I instancji zlecił wykonanie opinii uprawnionemu biegłemu, posiadającemu uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej bez ograniczeń dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie w obszarze działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb Miechów ze szkodą dla działek nr [...] zlokalizowanych w jednostce ewidencyjnej Miechów. Biegły dokonał oględzin terenu, zapoznał się z jego konfiguracją. Dokonał analizy numerycznego modelu terenu, analizy map tematycznych dokonał szeregu obliczeń hydrologicznych i analizy spływu powierzchniowego.
Opinia biegłego w sposób szczegółowy odniosła się do określenia przyczyn i skutków zmiany stanu wody na gruncie stwierdzając, że stosunki wodne na terenach badanych działek w związku ze zmianą ich ukształtowania uległy zmianie, jednakże nie można potwierdzić, iż zmiany te wywołały szkody na gruntach sąsiednich. Przyczyną zmian istotnie było podniesienie terenu analizowanych działek w wyniku działań inwestycyjnych na poszczególnych działkach, jednak pozostało to bez realnej szkody na działki nr [...] w M..
Organ prowadzący postępowanie odnosząc się do zarzutów pełnomocnika Wnioskodawczyni zgłoszonych do opinii wskazał, iż w trakcie wizji w terenie w dniu 10.06.2021 r. na terenie działki [...] stwierdzono niewielką ilość naniesionego materiału gruntowego z działki sąsiedniej tj. nr [...], co zostało przedstawione także na dokumentacji fotograficznej. Jednocześnie podczas wizji w terenie w dniu 01.07.2021 r. zaobserwowano "Widoczne od strony ścieżki rowerowej - wzdłuż ogrodzenia fragmentaryczne przesunięcie igliwia oraz drobnego kruszywa, co może świadczyć o przepływanie wody przez działkę. Od strony działki Państwa W. oraz Państwa B. , w czterech miejscach widoczny zalegający muł oraz kruszywo. Zalanie nastąpiło w wyniku burzy i intensywnych opadów deszczu, które nastąpiły w nocy z dnia 24.06.2021 na 25.06.2021 r." Organ uznał, że niewielkie naniesienie luźnego materiału gruntowego, naniesienie mułu, w chwili gdy na sąsiedniej działce ([...]) grunt jest wzruszony w wyniku budowy sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej wzdłuż całej działki nie świadczy jednoznacznie i bez wątpliwości o powstaniu szkody na działkach 1281, 1282. Należy dodać, że w wyniku niedawnych prac budowlanych przy budowie sieci działka sąsiednia była tylko częściowo pokryta szatą roślinną, która przy spływie powierzchniowym pełni ogromną rolę w wyhamowaniu wody powstałej w wyniku intensywnych opadów deszczu, które miały miejsce w przedmiotowym okresie czasowym. Fragmentaryczne przesunięcie igliwia, które zostało opisane w protokole z wizji w terenie z dnia 01.07.2021 r. może wystąpić po każdorazowych intensywnych opadach deszczu, nawet jakby ten deszcz tylko i wyłącznie padał nad działkami [...] obręb Miechów. Organ podkreślił, iż ma świadomość, że działki [...], [...] są częścią obszaru zlewni i nie można ich wyłącznie rozpatrywać osobno nie biorąc pod uwagę ukształtowania terenu. Nie bez znaczenia jest podkreślenie Organu I instancji, że w przedmiotowym obszarze są prowadzone roboty budowlane przy budowie domów jednorodzinnych, więc ukształtowanie terenu a tym samym zagospodarowanie jest czasowe i w przeciągu najbliższego okresu zmieni się w sposób uporządkowany Sami właściciele działek oświadczyli co zostało wpisane do protokołu z wizji w terenie z udziałem biegłego w dniu 10.06.2021 r., że aktualne zagospodarowanie terenu jest czasowe i ulegnie zmianie. Wobec badania wystąpienia realnej szkody ma to zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie bowiem stwierdzony stan na gruncie może się zmieniać w pożądanym dla Wnioskodawczyni kierunku.
Mając na uwadze przedstawioną opinię biegłego organ I instancji zasadnie uznał, iż potwierdza ona wraz z innym dowodami w sprawie - wyjaśnieniami stron, protokołami z czynności dowodowej oględzin, iż nie doszło no naruszenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ustawy prawo wodne.
W ocenie Kolegium wykonana ekspertyza wodnoprawna do postępowania administracyjnego dot. oceny stanu wody na gruncie działek [...], [...],[...], [...], [...], [...] obręb M. ze szkodą dla działek nr [...] w M. wykonana odpowiada na wszystkie postawione pytania, wątpliwości jest dokładna i rzetelna. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie zobowiązuje organu do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne ma wykazać zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, o którym mowa w tym przepisie. Przy czym wskazać należy, że ani biegły ani organy administracyjne prowadząc postępowanie na podstawie art. 29 ustawy prawo wodne, nie są uprawnione do badania prawidłowości prowadzenia robót budowlanych, czy też zgodności już wykonanych robót z ustaleniami projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Organami właściwymi dla badania tych kwestii są organy nadzoru budowlanego, a kwestie podłoża geologicznego, stanu wód dostatecznie jasno wyjaśnił biegły w swojej opinii. Przede wszystkim należy jednakże podkreślić iż sama Odwołująca się nie wskazuje realnych istniejących szkód na gruncie, a odnosi się do stanów hipotetycznych.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W. - Z., zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 234 ustawy Prawo Wodne poprzez wadliwe utrzymanie w całości w mocy decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Miechów z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie określenia, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a tym samym potwierdzenie, iż w przedmiotowym przypadku nie doszło do naruszenia stosunków wodnych;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela;
3) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego poprzez zaniechania w zakresie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien w pierwszej kolejności doprowadzić do wydania decyzji o nakazaniu właścicielom wyżej wymienionych nieruchomości' przywrócenie stanu poprzedniego wody na działkach lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności; względnie o rozpatrzenie merytoryczne sprawy przez Sąd oraz wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz nakazanie przywrócenie stanu poprzedniego wody na działkach lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Żadna ze stron nie przedłożyła adresu na platformie ePUAP (adres wskazany przez pełnomocnika skarżącej nie jest adresem ePUAP), w związku z czym sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.).
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przeprowadzona przez sąd wojewódzki w ramach tak nakreślonej kognicji kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021.2233 ze zm.) o treści:
1. "Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.
5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt".
Z powyższego wynika, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego jest stwierdzenie:
1) zmiany stanu wody na gruncie oraz
2) szkodliwego oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.
Zmiana stanu wody na gruncie, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, LEX nr 2197710, wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r. II SA/Lu 1134/16, LEX nr 2342075).
W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich.
Zwrócić również należy uwagę, że hipoteza przepisu art. 234 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego odnosi się do rzeczywistego szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a nie hipotetycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1002/20, publ. w cbois). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie cytowanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 437/10).
Sprawy z zakresu stosunków wodnych, co do zasady, wymagają dla stosowania art. 234 ust. 1 prawa wodnego wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy pozwalających na ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą, a szkodą (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1495/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 407/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 138/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 373/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne, tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organ sprostał w ocenie Sądu powyższym wymaganiom.
Organ I instancji przeprowadził między innymi dwukrotny dowód z oględzin spornych nieruchomości – pierwsze oględziny odbyły się w dniu 10 czerwca 2021 r., natomiast drugie w dniu 1 lipca 2021 r., po intensywnych opadach deszczu.
W protokole z oględzin z dnia 10 czerwca 2021 r., (k. 324 i 322 akt adm.) pełnomocnik skarżącej J. W., dwukrotnie zaprzeczyła, jakoby wystąpiły szkody na działkach jej córki (nr [...] i [...]). Z obu wypowiedzi wynika, że prowadzone postępowanie ma na celu -zdaniem skarżącej - uprzedzenie negatywnych skutków podnoszenia sąsiednich terenów, a możliwe szkody, które mogą wystąpić w przyszłości, w przypadku oberwania chmury czy gradu należy przewidzieć wcześniej. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła też jednoznacznie, że "nie ma szkód na działkach".
Kolejna wizja w terenie odbyła się w dniu 1 lipca 2021 r. – po intensywnych opadach, które nastąpił w nocy z 24/25 czerwca 2021 r., a skarżąca wskazywała szkody w postaci naniesionego materiału gruntowego na jej nieruchomość.
Następnie – już po wymienionych wyżej dwukrotnych oględzinach - organ przeprowadził dowód z opinii biegłego. Ekspertyza hydrologiczna, datowana na lipiec 2021 r., w sprawie ustalenia stanu wody na gruncie obejmująca działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], autorstwa mgr inż. M. G. znajduje się w aktach sprawy (k. 375 – 480).
W podsumowaniu opinii, na jej str. 54, autor wskazał, że: "Na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] uległy zmianie stosunki wodne. Przyczyną tych zmian jest podniesienie terenu wyżej wymienionych działek w wyniku działań inwestycyjnych ma poszczególnych działkach."
Z powyższego wynika, że jedynie na działce [...] nie uległy zmianie stosunki wodne.
Do opinii tej skarżąca wniosła uwagi, do których odniósł się biegły – autor ekspertyzy hydrologicznej, w piśmie z dnia 25 października 2021 r. (k. 61 akt adm.) Biegły wyjaśnił tam między innymi, że "podnoszona jest kwestia systematycznego zalewania działek [...] Mowa jest o naniesionym marglu na tereny działek [...], który został przedstawiony na fot. 11 w wyżej wymienionej ekspertyzie. Zgodnie z zapisami zawartymi w ekspertyzie hydrologicznej, tego typu zjawiska mogły również występować wcześniej i pozostać nie zauważone przez właściciela działki [...], natomiast nie można jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić czy jest związane bezpośrednio lub pośrednio z opisaną wyżej zmianą stosunków wodnych na działkach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Od strony gdzie został naniesiony materiał gruntowy (margiel) działka1281 graniczy z działka nr [...], dla której stwierdzono, iż stosunki wodne nie uległy zmianie. Naniesiony grunt jest związany z tym, iż na działce [...] nie ukorzeniła się jeszcze roślinność oraz nie porosła tej działki w pełni, powodując okresowe wymywanie przez spływające wody powierzchniowe cząstek materiału gruntowego jakie zjawisko występuje każdorazowo, jeśli dany obszar pozbawi się roślinności, która w sposób naturalny hamuje spływ powierzchniowy. Niezależnie od tego czy doszło do zmiany stosunków wodnych czy nie. Wobec czego nie jest to argument, który można jednoznacznie powiązać ze zmianą stosunków wodnych na dalszych działkach, ponieważ na działce sąsiedniej (tj. działce [...]) nie stwierdzono zmiany stosunków wodnych."
Biegły odniósł się także do uwag skarżącej związanych z wizją terenową w dniu 1 lipca 2021 r.: "Pani W. opisuje, iż widoczny jest wyraźne powiększający się obszar zalany, na którym na skutek stania wody zanika roślinność. (...) Protokół z wizji terenowej z dnia 1.07.2021 zawiera kluczową informację, iż do zalania działki nastąpiło w wyniku burzy oraz intensywnych opadów deszczu, które wystąpiły w nocy z dnia 24.06.2021 na 25.06.2021. Przy obecnych uwarunkowaniach terenowych w przypadku wystąpienia intensywnych opadów deszczu nie można jednoznacznie określić czy zamulenie nastąpiło w wyniku zmiany stosunków wodnych, czy było naturalnym następstwem intensywnych opadów deszczu. W przypadku wystąpienia opadów deszczu o krótkim czasie trwania i dużym natężeniu deszczu, może dochodzić do nagłych spływów powierzchniowych nawet na terenach nie przekształconych oraz o dobrych warunkach infiltracyjnych, ponieważ deszcz pada na tyle intensywnie, iż nie jest w stanie infiltrować w grunt i dochodzi do nagłego spływu powierzchniowego. Wobec czego opisane skutki zjawiska z wizji terenowej mogą świadczyć jedynie o wystąpieniu nagłego spływu powierzchniowego, natomiast przyczyną tego nie zawsze jest zmiana stosunków wodnych, ale np. aktualna sytuacja meteorologiczna. Podniesiona jest kwestia coraz większego spływu wód z marglem w wyniku opadów deszczu, jednakże należy wziąć pod uwagę, iż obecny rok obfitował w wiele różnych zjawisk związanych z występowaniem intensywnych opadów deszczu. Aby można by mówić o negatywnych skutkach zmiany stosunków wodnych, takie zjawisko powinno występować każdorazowo przy większych opadach deszczu, natomiast zdaniem autora ekspertyzy brane są pod uwagę tylko opady mające charakter incydentalny."
Organ wziął również pod uwagę to, że w spornym terenie są prowadzone intensywne roboty budowlane przy budowie domów jednorodzinnych, zatem z natury rzeczy zagospodarowanie terenu i jego ukształtowanie jest czasowe.
W skardze podkreśla się, że art. 234 ustawy prawo wodne został przez organy błędnie zinterpretowany, w ten sposób, że organy nie akceptują możliwości jego zastosowania do możliwych szkód przyszłych. Jednak zdaniem Sądu zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że na działkach graniczących z działkami skarżącej (za wyjątkiem działki nr [...]) doszło do zmiany stosunków wodnych. Jednak nie spełniony został drugi z warunków zastosowania tego przepisu, tj. wystąpienie realnej - a nie hipotetycznej, przyszłej – szkody na gruncie skarżącej. Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że incydentalny spływ niezadarnionego gruntu na skutek intensywnych, ponadnormatywnych opadów nie stanowi jeszcze o szkodach wywołanych zmianą stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, zwłaszcza, że ten fragment nieruchomości, na którym skarżąca wskazała to zjawisko, graniczy z działką na której nie stwierdzono zmiany stosunków wodnych. Nadto, jak wskazuje biegły, spływ taki w warunkach nadzwyczajnych może nastąpić na każdej nieruchomości – niezależnie od tego, czy zmieniły się na niej stosunki wodne czy też nie.
Nie zmienia to faktu, że oczywiście nie jest wykluczone wystąpienie w przyszłości szkód na działkach skarżącej, związanych z niewątpliwą zmianą stosunków wodnych, wynikającą ze zmiany ukształtowania terenu – jego podniesienia na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącej. Niemniej konstrukcja przepisu art. 234 ustawy prawo wodne nie pozwala na jego wyprzedzające i prewencyjne zastosowanie. Zatem – niezależnie od tego czy skarżąca uważa takie rozwiązanie za rozsądne i logiczne czy też nie – dopiero wystąpienie realnej szkody na jej nieruchomościach umożliwi skuteczne domaganie się przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Skarżąca podnosi też, że wartość jej nieruchomości uległa obniżeniu. Ten jednak aspekt sprawy nie podlega badaniu organów w postępowaniu o zmianę stosunków wodnych. Orzekanie o roszczeniach odszkodowawczych z tytułu utraconych korzyści należy do kompetencji sadów powszechnych.
Na koniec Sąd wyjaśnia, że zawarty w skardze (in fine) wniosek o zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonego przez Starostę Miechowskiego (znak BA.6740.460.2021), całkowicie wykracza poza granice kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego.
Z wyżej wymienionych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 234 ustawy prawo wodne) oraz przepisów postępowania (art. 7 i 8) okazały się nieuzasadnione, a skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.