II SA/Kr 1000/14

II SA/Kr 1000/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-10-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2014-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Paweł Darmoń
Renata Czeluśniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
II GSK 1150/16 - Postanowienie NSA z 2016-05-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
art. 6, art. 20, art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
w zw. z par. 2, par. 4, par. 13 ust. 2-7
Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Nr XXVIII/425/2013 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie: zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin: Olkusz, Bukowno, Klucze, Bolesław na okres od dnia 1.01.2014 r. do 31.12.2014 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: w punkcie 5 podpunkt 2 w zakresie słów: "lub norm zużycia wody"; w punkcie 5 podpunkt 3; w punkcie 5 podpunkt 4; w punkcie 6 podpunkt 6 zdanie drugie; w punkcie 6 podpunkt 8; w punkcie 6 podpunkt 9 w zakresie słów "a ilość ścieków w takim przypadku jako równą ilości wody wynikającej z norm"; w punkcie 6 podpunkt 10; w punkcie 6 podpunkt 11; w punkcie 6 podpunkt 12; w punkcie 7 podpunkt 2.3; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w K. na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) złożył skargę na uchwałę nr XXVIII/425/2013 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin: Olkusz, Bukowno, Klucze, Bolesław na okres od 01.01.2014 r. do 31.12.2014 r., której zarzucił naruszenie przepisów:
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r.poz. 594) i art. 20, art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 11, § 4 ust. 1 - 2, § 13 ust. 2-7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 127 poz. 886) - w punkcie 5 podpunkt 1 i podpunkt 2 załącznika, polegające na zróżnicowaniu stawek opłat abonamentowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców oraz przez wprowadzenie w załączniku do uchwały w punkcie 6 podpunkt 5 załącznika zapisu - "Opłaty abonamentowe dotyczą wszystkich odbiorców usług, bez względu na wyposażenie w przyrządy pomiarowe. Ich wysokość jest różna w zależności od sposobu rozliczenia i okresu rozliczeniowego",
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na uznaniu, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - pkt 5 podpunkt 3 i pkt 5 podpunkt 4 załącznika do uchwały,
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 20, art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z § 2 ust. 11, § 4, § 13 ust. 2-7 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - w punkcie 5 podpunkt 3 załącznika, polegające na zróżnicowaniu stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców, oraz w punkcie 5 podpunkt 4 załącznika, polegające na zróżnicowaniu stawek opłat za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców w uzależnieniu od lokalizacji przyłącza,
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 24, art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1, 5 i 6 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 2 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na:
- jednostronnym ustaleniu sposobu rozliczania za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, który to sposób powinien zostać ustalony na podstawie umowy cywilno-prawnej przez wprowadzenie w załączniku do uchwały w części "Warunki rozliczenia z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe" - w punkcie 6 podpunkt 9 zapisu: "W przypadku braku wodomierza głównego, ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, określone odrębnym przepisem prawa, a ilość ścieków w takim przypadku jako równą ilości wody wynikającej z norm",
- jednostronnym ustaleniu sposobu rozliczania za odprowadzanie ścieków, który to sposób powinien zostać ustalony na podstawie umowy cywilnoprawnej - przez wprowadzenie w załączniku do uchwały w części "Warunki rozliczenia z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe" w punkcie 6 podpunkt 10 zapisu: "Jeżeli przedsiębiorstwo świadczy wyłącznie usługę odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz brak jest urządzenia pomiarowego, ilość ścieków ustala się zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciętnych norm zużycia wody, a w przypadku braku odniesienia w tych normach - jako równą ilości ścieków określonej w umowie."
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie wniosek o stwierdzenie nieważności ograniczono do części zapisów uchwały zakwestionowanych w skardze.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałę należy uznać za akt prawa miejscowego oraz podano, jakie regulacje w załączniku do uchwały zostały przyjęte z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę nr XXVIII/425/2013 Rada Miejska w Olkuszu wniosła o:
1. odrzucenie skargi jako złożonej po upływie sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 53 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w sytuacji nieuznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego;
ewentualnie z ostrożności procesowej
2. oddalenie skargi w całości jako niezasadnej.
W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała nie ma waloru aktu prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator mógł wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, czyli do dnia 26 maja 2014 r., gdy tymczasem skarga wpłynęła do Rady Miejskiej w Olkuszu w dniu 9 czerwca 2014 r., a nadano ją w urzędzie pocztowym w dniu 5 czerwca 2013 r.,tj. 10 dni po upływie ww. ustawowego terminu. Konsekwencją wniesienia skargi po upływie terminu jest jej odrzucenie, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono, podobnie jak w skardze, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zaprezentowano dwa rozbieżne poglądy w zakresie charakteru uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków:
1. Wg pierwszego poglądu: Przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, z przyczyn opisanych przez Prokuratora Okręgowego na str. 5-6 skargi wraz z przytoczonym tam orzecznictwem.
2. Wg drugiego poglądu: Przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, bowiem dotyczy ona wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin, w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach (zob.: wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 256/07);
Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego również z tego względu, że nie podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a skoro tak, to tym samym fakt nieopublikowania zaskarżonej uchwały - nawet przy przyjęciu, że zawiera ona normy abstrakcyjne i generalne - nie potwierdza zakwalifikowania jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Powołano wyrok NSA z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12 , w którym stwierdzono, że w państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, oprócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów, wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu.
W uzasadnieniu odpowiedzi odniesiono się także do poszczególnych zarzutów skargi stwierdzając, że nie są one zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że czynności organów państwowych winny opierać się na przyznanej organom kompetencji. Zasadę legalności w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nieprzewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, ONSA 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 ONSA 1998, Nr 3, poz. 79). Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa i uwzględniając te przesłanki oraz wskazane wcześniej kryterium legalność stwierdził konieczność wyeliminowania zaskarżonych przez prokuratora zapisów załącznika do uchwały w zakresie wynikającym z treści punktu I sentencji wyroku, a w pozostałym (niżej omówionym) zakresie skargę oddalił.
Skarga złożona przez prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ppsa), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 ppsa). Wbrew bowiem stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, Sąd uznał, że o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań (rodzaj zamieszczonych w niej norm), a nie okoliczność, czy uchwała ta została w prawidłowy sposób opublikowana (tak też NSA w wyroku z dnia 9 września 2010 r. I OSK 988/1; wszystkie powołane w nin. uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi.
Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rada Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 listopada 2013 r. nr XXVIII/425/2013 w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin: Olkusz, Bukowno, Klucze, Bolesław na okres od 01.01.2014 r. do 31.12.2014 r. w zakresie zaskarżenia, tj. zarzutów co do postanowień dotyczących: opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, zróżnicowania stawek opłat abonamentowych oraz sposobu ustalania opłat za wodę i ścieki.
Rozważając charakter zaskarżonej uchwały, należy pamiętać, że do podstawowych cech aktów prawa miejscowego zalicza się:
1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;
2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być także stanowione dla mniejszych terenów;
3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie są aktami prawa miejscowego;
4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.
Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Pomimo, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaprezentowano także pogląd, że uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akty o charakterze generalnym, a dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej na podstawie o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach (zob. np. wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 256/07), to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi uchwała dotycząca zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest aktem prawa miejscowego (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2010 r., III SA/Kr 1096/09 oraz z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Kr 1567/11) właśnie ze względu na ww. cechy. Kontrolowana uchwała nie została opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem formalnie nie uzyskała waloru aktu prawa miejscowego, jednak jej treść, zdaniem Sądu, wskazuje na taki właśnie charakter. Zawiera bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości będą podłączone do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obarczone zostało obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zaskarżona uchwała zawiera w pkt. 5.3 i 5.4 załącznika stawki opłat za przyłączenie do urządzenia wodociągowego oraz przyłączenie do urządzenia kanalizacyjnego. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. W konsekwencji uchwała nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem uchwała posiada wskazane przez skarżącego cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Uchwała nakazuje im określone zachowanie tj.: obowiązek uiszczenia wskazanych w uchwale opłat powiększonych o podatek VAT. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, czy WSA w Krakowie z dnia 14 września 2010 r., III SA/Kr 1096/09 oraz z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1378/10).
Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 407/14, że jeżeli uchwała zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała musi być potraktowana jako akt prawa miejscowego.
Przystępując do kontroli przedmiotowej uchwały, w pierwszej kolejności Sąd uznał, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w pkt 5 podpunkt 3 i pkt 5 podpunkt 4 załącznika do uchwały. Rację ma zatem skarżący, że przepisy wskazane w zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna jej wydania, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci.
Żaden też inny przepis rangi ustawowej w obowiązującym porządku prawnym nie zawiera podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 z późn. zm.), który nie dawał podstaw do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony zatem w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa (...) określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf". Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 892/10). Oznacza to, że art. 24 cyt. ustawy stanowiący podstawę do wydania uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 tej ustawy, nie dawał podstawy prawnej ani do samodzielnego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty w drodze aktu prawa miejscowego.
Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Tak jak podniesiono w skardze jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania tych opłat regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza z jej art. 145 wynika, że nie rada gminy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów uchwalona w dniu 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.). Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż "w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Co więcej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem właśnie taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się możliwość wprowadzania opłat za korzystanie z nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95).
Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza w omawianej części poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ nie ma dla niej wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy) i nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy).
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji odnośnie pkt 5 podpunkt 3 i pkt 5 podpunkt 4, pkt 6 podpunkt 12 oraz pkt 7 podpunkt 2.3 załącznika do uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wobec stwierdzenia nieważności ww. części zaskarżonej uchwały jako podjętej bez podstawy prawnej, zbędne stają się rozważania o zróżnicowaniu stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców w uzależnieniu od lokalizacji przyłącza.
Odnośnie drugiej grupy zarzutów dotyczącej zróżnicowania stawek opłat abonamentowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców Sąd podzielił je jedynie częściowo, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w pkt 5 podpunkt 2 w zakresie słów "lub norm zużycia wody", a w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 20, art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z § 2 ustęp 11, § 4 ust. 1 - 2, § 13 ust. 2-7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - w punkcie 5 podpunkt 1 i podpunkt 2 załącznika, polegające na zróżnicowaniu stawek opłat abonamentowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców oraz przez wprowadzenie w załączniku do uchwały w punkcie 6 podpunkt 5 załącznika zapisu - "Opłaty abonamentowe dotyczą wszystkich odbiorców usług, bez względu na wyposażenie w przyrządy pomiarowe. Ich wysokość jest różna w zależności od sposobu rozliczenia i okresu rozliczeniowego".
Zgodnie z art. 20 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej, w skrócie: ustawa) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
W zaskarżonej uchwale przyjęto jedną taryfową grupę odbiorców w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę (gospodarstwa domowe, sfera produkcji materialnej, pozostali odbiorcy, gminy) i jedną taryfową grupę odbiorców w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków. Przyjęto jedną cenę za dostarczoną wodę i jedną cenę za odprowadzone ścieki, natomiast stawki opłat abonamentowych różnią się ze względu na okres rozliczeniowy (jednomiesięczny, dwumiesięczny i trzymiesięczny) oraz:
- w przypadku opłat za wodę – ze względu na sposoby rozliczenia przewidziane w art. 27 ust.1 ustawy tj. wg wodomierza głównego, wg norm zużycia wody, wg wodomierza głównego i dodatkowego oraz wg wodomierza lokalowego;
- w przypadku opłat za ścieki – ze względu na sposoby rozliczenia przewidziane w art. 27 ust. 4 – 6 ustawy tj. wg wodomierza głównego/urządzenia pomiarowego lub wg wodomierza głównego/urządzenia pomiarowego i wodomierza dodatkowego (i wg – o czym poniżej – niedopuszczalnego ustawą kryterium "wg norm zużycia wody") oraz dla odprowadzających ścieki z własnych ujęć wody.
Sąd uznał, że wprowadzenie różnic w wysokości opłaty abonamentowej w zależności od okresu rozliczeniowego i sposobu rozliczenia (o ile jest on zgodny z prawem) nie jest takim zróżnicowaniem stawek opłat abonamentowych, które w przedmiotowej sprawie winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej części zaskarżonej uchwały. W art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu mowa jest o taryfowych grupach odbiorców usług, dla których ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków podczas gdy w nin. uchwale przyjęto jednolite ceny usług, a wysokość opłaty abonamentowej jest zależna jedynie od sposobu przyjętego sposobu rozliczenia. Rada gminy uznała, że brak jest znaczących różnic w kosztach obsługi odbiorców, a tym samym do zróżnicowania taryfowych grup odbiorców. Dlatego zaakceptowała taryfę jednolitą wieloczłonową biorąc pod uwagę kryteria z § 13 ust. 1-7 rozporządzenia, w której stawki opłaty abonamentowej zostały skalkulowane na podstawie kosztów: utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza, rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Organ wyjaśnił, że koszty utrzymania w gotowości nie zostały uwzględnione w stawce opłaty abonamentowej kalkulowanej dla osób korzystających z lokali w budynku wielolokalowym, które rozliczane są zgodnie z umową zawartą z przedsiębiorstwem (czyli zgodnie z § 13 ust. 4). Z kolei w stawce opłaty abonamentowej kalkulowanej dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody nie są uwzględniane koszty odczytu (czyli zgodnie z § 13 ust. 4). Ponadto podano, że włączenie do stawki opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych pomniejszyło odpowiednio o tę część koszty eksploatacji i utrzymania tych urządzeń przy kalkulowaniu cen za wodę lub ścieki (czyli zgodnie z § 13 ust. 6). Dlatego organ przykładowo podał, że wszyscy odbiorcy posiadający wodomierz główny i rozliczający się w jednomiesięcznym okresie rozliczeniowym posiadają taką samą stawkę opłaty abonamentowej bez względu na to, czy jest to np. osoba fizyczna, sklep, czy szkoła .
Z powyższego wynika, że rada gminy w zatwierdzonej taryfie nie dokonała podziału odbiorców usług na grupy taryfowe wg kryterium wyposażenia ich nieruchomości w urządzenia pomiarowe, mającego wpływ na sposób rozliczeń, który z kolei wpływa – jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę i powołanych w niej przepisów ustawy i rozporządzenia - na stawki opłat abonamentowych za zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy sposób rozliczeń za świadczone usługi jest jednym z trzech kryteriów wyodrębnienia odbiorców usług obok kryterium charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków oraz kryterium warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Pamiętając, że niedopuszczalne jest, w świetle art. 2 pkt 13 ustawy oraz przepisów rozporządzenia, szczególnie § 13 ust. 7, różnicowanie cen i stawek opłat w ramach tej samej grupy (gdyż takie różnicowanie zapewnia się przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe), Sąd uznał, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie odnośnie opłaty abonamentowej w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców polegające na ustaleniu różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy, przy braku innych różnic w kosztach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wynikających z kryterium charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków czy też kryterium warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie można uznać za "istotne" naruszenie prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (oprócz pkt 5.2 - w zakresie" norm zużycia wody"). Dlatego orzeczono o oddaleniu skargi w tej części (pkt 5.1 i 5.2 taryfy) na podstawie art. 151 ppsa .
Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 5 ustawy w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie.
Przepis art. 27 ust. 5 ww. ustawy wyraźnie zatem stanowi, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1.
Rozwiązania prawne co do rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie są jednolite. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ww. ustawy rozliczenia te są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1), natomiast ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4), a w razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5), a nie na podstawie norm zużycia wody. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6 ustawy).
Wprowadzenie zatem w zaskarżonej uchwale dla rozliczenia ilości odprowadzonych ścieków, w przypadku braku urządzeń pomiarowych, kryterium "normy zużycia wody" nie jest zgodne z ww. przepisem. Przyjmując to kryterium, do obliczenia opłaty abonamentowej za odprowadzanie ścieków (pkt 5.2) rada gminy przekroczyła swoje kompetencje wprowadzając zapis modyfikujący postanowienia art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada nie miała też podstawy prawnej do wprowadzenia zapisu, zgodnie z którym na podstawie wskazań wodomierza głównego ustala się, jako ilość równą dostarczonej wody, ilość odebranych ścieków z nieruchomości w przypadku braku urządzenia pomiarowych (pkt 6.6 załącznika do uchwały), jak również postanowienia, że w przypadku braku wodomierza głównego ilość ścieków ustala się jako równą ilości wody wynikających z norm (pkt 6.9 załącznika do uchwały), jak i pozostałych zapisów zawartych w pkt 6.8, 6.10 i 6.11. Kompetencje uchwałodawcze jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego nie tylko nie mogą wykraczać poza upoważnienie ustawowe, ale również nie mogą wkraczać w materię zastrzeżoną dla ustawy. Jeśli zatem ustawa reguluje jakieś zagadnienie, tak jak w omawianym przypadku, to oznacza to, wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazującego radzie kompetencje prawotwórcze w tym zakresie, że uregulowanie ustawowe jest kompletne, a rada gminy nie posiada uprawnienia do poprawiania lub uzupełniania obowiązujących regulacji. Na niedopuszczalność określenia w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (zamiast w umowie) sposobu ustalania ilości odprowadzanych ścieków w przypadku braku urządzeń pomiarowych wskazywano już w orzeczeniach sądów administracyjnych (vide: np. wyrok NSA z 4.12.2012 r. II OSK 2239/12).
Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (jej załącznika):
- w pkt 5 podpunkt 2 w zakresie słów " lub norm zużycia wody";
- w pkt 6 podpunkt 6 zdanie drugie o treści: "Także na podstawie wskazań wodomierza głównego ustala się, jako ilość równą dostarczonej wody, ilość odebranych ścieków z nieruchomości w przypadku braku urządzenia pomiarowego";
- w pkt 6 podpunkt 9 w zakresie słów: "a ilość ścieków w takim przypadku jako równą ilości wody wynikającej z norm";
- w pkt 6 podpunkt 8,10, 11
jako naruszających art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 27 ust. 5 i ust.6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.