II SA/Kr 100/04

II SA/Kr 100/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Izabela Dobosz
Mariusz Kotulski
Piotr Głowacki
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki NSA Izabela Dobosz Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego skargę oddala
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 grudnia 2003 r, znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 718) po rozpatrzeniu odwołania M. O. działającej przez pełnomocnika adwokata A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2002 r., znak: PINB [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zrealizowanego na działce nr [...] w Z. budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa sprawa dotyczy budynku jednokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym wzniesionego przez B. G. na działce nr [...] w Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie na wniosek J. B. - właściciela sąsiedniej działki.
Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dowodu z oględzin z dnia [...] listopada 1999 r., organ pierwszej instancji wydał decyzje z dnia [...] stycznia 2000 r., znak: [...],[...], którą nakazał B. G. zam. Z. [...] jako współwłaścicielce działki nr [...] w Z. - inwestorowi wykonanego budynku. rozbiórkę budynku jednokondygnacyjnego z poddaszem wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr [...] w Z.
Od powyższej decyzji odwołała się B. G. Organ drugiej instancji decyzja z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.
W dniu [...] kwietnia 2002 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek M. O. reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata A. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. sygn. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zrealizowanego na działce nr [...] w Z. budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. M. O., działająca przez pełnomocnika A. K.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] w sprawie zrealizowanego na działce nr [...] w Z. budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzje w pierwszej instancji. Jeżeli żądanie wznowienia postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie ma kompetencji do orzekania, bowiem właściwym jest zgodnie z art. 150 k.p.a. organ, który wydał w sprawie decyzje w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w przypadku, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał decyzję ostateczną. W tej sytuacji właściwość organu wyższego stopnia jest tylko ograniczona do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania: wydania postanowienia o wszczęciu postępowania lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania.
Organ drugiej instancji podniósł, że analiza akt sprawy wykazała, iż organem orzekającym w przedmiotowej sprawie w ostatniej instancji był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był zatem uprawniony do badania wniosku o wznowienie i wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z zasadą dewolucji kompetencji organ pierwszej instancji powinien przekazać wniosek o wznowienie postępowania organowi wyższego stopnia, którym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdyż w jego gestii leży bowiem zajęcie stanowiska odnośnie wniosku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył zatem przepisy o właściwości, co obarczone jest sankcją z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym stwierdzenie tego rodzaju naruszenia powoduje konieczność uchylenia decyzji i umorzenia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., SA 472/81 publ.: ONSA z 1981 r, Nr 1, poz. 21.
Jednocześnie podkreślono, że wydana decyzja nie zamyka stronom możliwości wznowienia postępowania na podstawie złożonego wniosku, eliminuje jedynie z obrotu prawnego decyzję wydaną z naruszeniem przepisu art. 150 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2003 r., znak: [...], złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. O. reprezentowana przez adwokata A. K. podnosząc, że zaskarża decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie przepisów postępowania - art. 105 k.p.a. - poprzez umorzenie postępowania, które nie stało się bezprzedmiotowe oraz naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, wyrażonych w art. 7 k.p.a. zasad prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażonych w art. 8 k.p.a. zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym zakresie i nakazanie temu organowi wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na rzecz skarżącego, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydał w dniu 2 grudnia 2003 r. na skutek odwołania, wniesionego przez skarżącą od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak. [...], decyzję do sygn. [...]. W decyzji tej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie prowadzone przez organ l instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając we własnym zakresie, złożony przez skarżącą, wniosek o wznowienie postępowania, naruszył tym samym przepis art. 150 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był właściwy do rozstrzygania w przedmiocie wniosku, gdyż postępowanie, którego dotyczył wniosek o wznowienie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i to właśnie ten organ był kompetentny do wydania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był tylko i wyłącznie do przekazania akt sprawy do organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu l instancji a postępowanie prowadzone przez ten organ umorzył.
Zdaniem strony skarżącej umorzenie postępowania przez organ drugiej instancji było bezpodstawne.
Decyzja odwoławcza o takiej treści (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zachodzą przesłanki z art. 105 k.p.a., w którym określono generalnie podstawy umorzenia postępowania. Dzieje się tak wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, tzn. gdy nie zachodzi już potrzeba jego przeprowadzenia i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie tak nie było. Wniosek strony o wznowienie postępowania pozostał bowiem w pełni aktualny i konieczne jest jego merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji winien był zatem, stwierdzając nieważność postanowienia, przekazać sprawę organowi właściwemu, czyli samemu sobie i przejmując sprawę do rozpoznania zobowiązany był wydać odrębne postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania jako organ właściwy do orzekania w sprawie o wznowienie (art. 105 § 1 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację prezentowaną na jego poparcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje kodeksu postępowania administracyjnego.
Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja o charakterze procesowym, tj. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2003 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] i umorzenia postępowanie prowadzonego przez organ pierwszej instancji.
Skarga - złożona w ustawowym terminie - nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)).
Zgodnie z treścią art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Z kolei według art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania - zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a. - jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2.
Postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki, którego wznowienia domaga się skarżąca zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...]. Decyzja ta stała się materialnie prawomocna w związku z wyrokiem NSA z dnia 11 marca 2002 r., sygn. akt: II SA/Kr 1072/01 oddalającym skargę na powyższą decyzję.
W związku z powyższym organem właściwym w postępowaniu wszczętym na wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 23 lutego 2001 r., znak: [...] był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego oznacza, że decyzja w postępowaniu wszczętym na wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...] została wydana przez niewłaściwy organ.
Zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i ugruntowaną linią orzecznictwa sądowego, naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r.. II SA 1119/82, publ. ONSA z 1982 r., nr 2, póz. 95). Jednakże ze względu na rozwiązanie przyjęte w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji, mimo zaistnienia ku temu podstaw, gdyż w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalne orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1982 r., II SA 91 S/81, publ. ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 5, wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r.. IV SA 39/99, publ.: LEX nr 47872) rozpatrując odwołanie strony, organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu l instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie l instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niedopuszczalne natomiast jest w postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa niejako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego.
W zaistniałej sytuacji, ze względu na kwalifikowana wadę postępowania, organ drugiej instancji zobligowany był wyeliminować z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe jest zatem postępowanie prowadzone przez organ, który nie jest właściwy w sprawie. W wyroku z dnia 14 maja 1998 r. (l SA/Kr 1141/97 niepublikowane) NSA zaznaczył, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Tym bardziej należy wiec tak postąpić, gdy postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe. Sytuacją uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji jest m.in. sytuacja naruszenie przepisów o właściwości (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r.. IV SA 1167/97, publ.: Lexnr47913).
Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie w sprawie nie zwalniała oczywiście tego organu od rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzja z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...].
W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2003 r., znak: [...] mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.