II SA/Ke 99/23

II SA/Ke 99/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2490
art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1-2, art. 17 ust.. 1-2, art.51 ust. 1-2 i 9
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 225
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach z dnia 9 grudnia 2022 r. nr 284/2022 w przedmiocie świadczenia ratowniczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. nakazuje zwrócenie S. D. na jego koszt kwoty 200 (dwieście) złotych uiszczonej jako wpis od skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z 9 grudnia 2022 r., nr 284/2022, Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w Kielcach utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP w Sandomierzu z 7 listopada 2022 r., nr 405/2022/13/10, o przyznaniu S. D. od 1 października 2022 r. świadczenia ratowniczego w wysokości 200 zł.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wniosek S. D. o przyznanie świadczenia ratowniczego, opatrzony datą 22 marca 2022 r., został złożony do Komendy Powiatowej PSP w Sandomierzu 11 października 2022 r. i wtedy zarejestrowany. Na skutek jego rozpatrzenia, działając na podstawie prawnej art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, 4, 5 i 7 oraz art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. 2021 r., poz. 2490) zwanej dalej "uosp", organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 7 listopada 2022 r.
S. D. odebrał decyzję osobiście 7 listopada 2022 r. i jednocześnie złożył na decyzji, pod pouczeniem, pisemne oświadczenie, że zrzeka się odwołania. Mimo to 8 listopada 2022 r. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego złożył na początku kwietnia 2022 r. w Urzędzie Gminy O . Nie otrzymał żadnych wezwań o uzupełnienie wniosku. Pod koniec września został poinformowany przez pracownika Urzędu Gminy, że wnioski zostały odesłane z Komendy PSP w Sandomierzu, aby uzupełnić osobisty podpis, co zostało natychmiast dokonane. Decyzję z 7 listopada 2022 r. pokwitował w zdenerwowaniu i bez okularów.
Zdaniem Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Kielcach, złożenie podpisu pod odciśniętą pieczęcią o treści: "Zrzekam się prawa do wniesienia odwołania od niniejszej decyzji", nie jest wystarczającym dowodem, że strona została wyczerpująco poinformowana o skutkach tego oświadczenia. Z tych względów organ II instancji rozpatrzył odwołanie na zasadach ogólnych wskazując, że w przeciwnym razie strona zostałaby pozbawiona kluczowego uprawnienia, co stanowiłoby naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że organem przyznającym świadczenie ratownicze zgodnie z art. 17 ust. 1 uosp jest komendant powiatowy (miejski) PSP właściwy dla siedziby ochotniczej straży pożarnej strażaka ratownika OSP. Strażacy ratownicy OSP ubiegający się o świadczenia ratownicze muszą uzyskać potwierdzenie właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wnioski składają do właściwego urzędu gminy, starostwa, urzędu miasta. Komendant Powiatowy PSP rozpatruje jedynie kompletne wnioski. Przepis art. 51 uosp dawał możliwość przyznania świadczenia ratowniczego od miesiąca wejścia w życie ustawy, o ile w miesiącu wejścia w życie ustawy osoba, która złoży wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, spełnia wszystkie niezbędne warunki do nabycia prawa do świadczenia ratowniczego.
W ocenie organu II instancji, złożenie przez S. D. wniosku 11 października 2022 r. nie dawało podstaw do naliczenia świadczenia ratowniczego od 1 stycznia 2022 r.
W skardze do tut. Sądu na powyższe rozstrzygnięcie S. D. zakwestionował przyznanie mu świadczenia ratowniczego dopiero od 1 października 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
I. przepisów postepowania, tj.:
1. art. 35 § 1 i 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji 7 listopada 2022 r., w sytuacji gdy wniosek wpłynął do organu I instancji przed końcem czerwca 2022 r.;
2. art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o przyczynach zwłoki, niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, brak pouczenia o prawie wniesienia ponaglenia;
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niesprawdzenie i niedokonanie ustaleń, czy data 11 października 2022 r. przyjęta jako "termin do realizacji wniosku" jest równoznaczny z terminem wpływu wniosku do organu I instancji;
II. prawa materialnego, tj. art. 51 uosp poprzez jego niezastosowanie.
Skarżący wniósł o 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zobowiązanie Wójta Gminy O. do przedłożenia informacji o terminie przekazania wniosku; 3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w marcu 2022 r. złożył w Urzędzie Gminy w O. wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego w celu potwierdzenia przez Wójta uczestnictwa w akcjach gaśniczych jako strażak ochotnik OSP Kleczanów, w wymiarze czasu przewidzianego w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych. Uzyskał od pracownika Urzędu J. B. informację, że przed końcem czerwca 2022 r. jego wniosek został przekazany do Komendanta Powiatowego OSP w Sandomierzu. Wniosek miał być prawidłowo wypełniony i potwierdzony przez Wójta Gminy O . Organ I instancji nie zawiadamiał go o jakichkolwiek przyczynach zwłoki i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie wniesienia ponaglenia, przez co naruszył art. 36 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wadliwość postępowania z jego wnioskiem spowodowała przyznanie skarżącemu świadczenia ratowniczego od 1 października 2022 r. zamiast od 1 stycznia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo wyjaśnił, że kompletny wniosek skarżącego wpłynął do Komendanta Powiatowego PSP w Sandomierzu 11 października 2022 r. Zdaniem organu, ustawa o ochotniczych strażach pożarnych odwołuje się wprost do sytuacji, w której przepisy K.p.a. mają zastosowanie, mianowicie do spraw odwołań (art. 17 ust. 9). W konsekwencji, organy nie mogły naruszyć wskazanych w skardze przepisów Kpa.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ odwoławczy w piśmie z 15 lutego 2023 r. wyjaśnił, że złożony w Urzędzie Gminy O. wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego jest tym samym wnioskiem, który został zarejestrowany w Komendzie Powiatowej PSP w Sandomierzu 11 października 2022 r. Wezwanie do usunięcia braków wniosku miało formę informacji ustnej (telefonicznej) pracownika Urzędu Gminy, co zostało przez skarżącego potwierdzone w odwołaniu. Organ I instancji nie informował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Wniosek jako niekompletny został zwrócony do Urzędu Gminy w celu jego uzupełnienia. Kompletny wniosek został przekazany do Komendy Powiatowej ponowie i 11 października 2022 r. zarejestrowany.
Świętokrzyski Komendant Wojewódzki PSP podkreślił, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie nakłada na organ obowiązku informowania wnioskującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. poz. 2490 ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, strażakowi ratownikowi OSP przysługuje świadczenie ratownicze z tytułu wysługi lat w ochotniczej straży pożarnej w wysokości 200 zł. Prawo do świadczenia ratowniczego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP, który czynnie uczestniczył w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych w przypadku mężczyzn - przez co najmniej 25 lat w przypadku kobiet - przez co najmniej 20 lat oraz (ust. 2 pkt 1 lit. a-b), osiągnął w przypadku mężczyzn - 65. rok życia, w przypadku kobiet - 60. rok życia (ust. 2 pkt 2 lit. a-b). Stosownie do art. 17 ust. 1 uosp komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla siedziby ochotniczej straży pożarnej strażaka ratownika OSP, zwany dalej "organem przyznającym", na wniosek tego strażaka ratownika OSP lub jego przedstawiciela ustawowego, pełnomocnika albo opiekuna prawnego przyznaje, w formie decyzji, świadczenie ratownicze i ustala jego wysokość po: 1) sprawdzeniu kompletności wniosku o przyznanie świadczenia ratowniczego; 2) spełnieniu przez wnioskodawcę wymogu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1, na podstawie potwierdzenia właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub dokumentacji prowadzonej przez Państwową Straż Pożarną o spełnieniu przez wnioskodawcę wymagań do przyznania świadczenia ratowniczego; 3) osiągnięciu przez wnioskodawcę wieku uprawniającego do przyznania świadczenia ratowniczego.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 uosp wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego zawiera dane wnioskodawcy, który ubiega się o świadczenie ratownicze (pkt 1); wskazanie sposobu wypłaty świadczenia ratowniczego wraz z podaniem danych niezbędnych do jego wypłaty (pkt 2); podpis wnioskodawcy lub jego przedstawiciela ustawowego, pełnomocnika albo opiekuna prawnego (pkt 3); potwierdzenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (pkt 4). Niekompletny wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego organ przyznający pozostawia bez rozpoznania (ust. 3). Prawo do świadczenia ratowniczego powstaje z dniem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 16 ust. 2 (ust. 4). Świadczenie ratownicze organ przyznający przyznaje od miesiąca złożenia wniosku (ust. 5). Od decyzji w sprawie przyznania świadczenia ratowniczego przysługuje wnioskodawcy odwołanie do właściwego komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w terminach i na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 9).
W art. 51 ust. 1 uosp ustawodawca przewidział, że osobie, która złoży wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, przyznaje się prawo do świadczenia ratowniczego od miesiąca wejścia w życie ustawy, o ile w miesiącu wejścia w życie ustawy spełnia wszystkie niezbędne warunki do nabycia prawa do świadczenia ratowniczego. Do przyznania świadczenia ratowniczego, o którym mowa w ust. 1, jego wypłaty i obsługi stosuje się art. 16-22 (ust. 2). Na tle tego właśnie przepisu zaistniał spór w niniejszej sprawie. Organ II instancji przyjął bowiem, że zgodnie ze stosowną adnotacją, wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego został złożony 11 października 2022 r. W konsekwencji nie było podstaw do naliczenia świadczenia ratowniczego od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy (art. 57 uosp).
Zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia od kiedy skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje świadczenie ratownicze jest więc ustalenie, w jakiej dacie skarżący złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia w rozumieniu art. 51 ust.1 uosp.
Z odpowiedzi na skargę Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP wynika, że wniosek skarżącego był przedstawiony do konsultacji w KP PSP w Sandomierzu przez pracownika Urzędu Gminy w O. J. B . Po przeprowadzonym rozpoznaniu przez wyznaczonego w Komendzie Powiatowej PSP w Sandomierzu koordynatora, wnioski spełniające wymagania, o których mowa w art. 17 ust. 2 uosp zostały złożone do KP PSP w Sandomierzu w celu dalszego procedowania, zaś wnioski niekompletne, a wśród nich wniosek skarżącego – odebrane przez J. B. ze wskazaniem ich merytorycznych braków i "poinformowano", o tym "że tylko kompletne wnioski zostaną przyjęte w KP PSP Sandomierz do dalszego procedowania, co wynika z zapisów ww. ustawy". Zdaniem organu odwoławczego, właściwy komendant powiatowy (miejski) PSP rozpatruje jedynie wnioski kompletne, zaś niekompletne pozostawia bez rozpoznania, przy czym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie jedynie do kwestii wnoszonych odwołań od decyzji.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
W art. 17 ust. 9 uosp ustawodawca zawarł wprawdzie sformułowanie, że od decyzji w sprawie przyznania świadczenia ratowniczego przysługuje wnioskodawcy odwołanie do właściwego komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w terminach i na zasadach określonych w K.p.a, nie ma jednak wątpliwości, że postępowanie w sprawie, w której organy Państwowej Straży Pożarnej rozstrzygają w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu określonego świadczenia stanowi sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Podstawą do wyodrębnienia sprawy indywidualnej są przepisy materialnego prawa administracyjnego, a w kontrolowanej sprawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. To one zawierają normę dającą podstawę do autorytatywnej konkretyzacji uprawnień ubiegającej się o nie strony. W niniejszej sprawie, w której organ rozstrzyga o konkretnych (finansowych) prawach jednostki, strona musi mieć zapewnione korzystanie z gwarancji jakie zapewniają reguły i zasady postępowania wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, umożliwiające skuteczne dochodzenie jej praw. W demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednostka nie może być narażona na arbitralne decyzje organów administracji publicznej.
W zakresie w jakim jest to niezbędne do rozpoznania odwołania nie można w tym przypadku wyłączyć stosowania odpowiednio przepisów K.p.a. Tym bardziej, że organ odwoławczy sam zastosował art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. uznając, że zrzeczenie się przez skarżącego prawa do wniesienia odwołania było nieskuteczne. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, z treści unormowania zawartego w art. 17 ust. 3 uosp które stanowi: "niekompletny wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego organ przyznający pozostawia się bez rozpoznania", nie można wywodzić, że organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku wzywania strony do uzupełnienia wniosku, zakreślając odpowiedni termin, skoro nieuzupełnienie wniosku wywołuje dla strony negatywne skutki.
Zgromadzony w aktach materiał dowodowy, nie świadczy jednoznacznie o tym, że przyjęty przez organy orzekające w niniejszej sprawie termin "do realizacji wniosku skarżącego" odpowiada terminowi wpływu wniosku do organu I instancji, co słusznie podnosi autor skargi. Organy pominęły bowiem okoliczności wskazujące, że wniosek skarżącego opatrzony datą 22.03.2022 r. wpłynął do organu I instancji przed 11 listopada 2022 r. i po uznaniu go za niekompletny został zwrócony, w sytuacji, gdy z wypowiedzi organu wynika, że zwrot tego wniosku nastąpił nie bezpośrednio do skarżącego, tylko do pracownika Urzędu Gminy w O . Nie wiadomo zatem kiedy nieuzupełniony wniosek trafił do skarżącego i w jakim trybie organ poinformował stronę o merytorycznych brakach tego wniosku. Nadto organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, że usunięcie braków wniosku nastąpiło pod koniec września 2022 r.
W świetle powyższego istnieją uzasadnione wątpliwości, kiedy skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego, a ta okoliczność ma wpływ na ustalenie, czy wniosek został złożony w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Niewyjaśnienie tej kwestii pozwala przyjąć, że organy nie zgromadziły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokonanie prawidłowych ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa.
Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. Przede wszystkim ustali, w jakiej dacie skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego. Dopiero wówczas w sposób nie budzący wątpliwości oceni, czy w aspekcie art. 51 uosp występują przesłanki do przyznania tego świadczenia od miesiąca wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.
O zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 225 Ppsa.