II SA/Ke 99/07

II SA/Ke 99/07 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z.O. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak:[...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. nałożył na Z.O. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu "budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi" zlokalizowanego w W. przy ul. K., na działce o nr ewid. 3730i 3732, bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Z.O. jest inwestorem wymienionego wyżej obiektu, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 czerwca 2002 r., wydanej przez Starostę. Warunkiem przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku było uzyskanie uprzednio decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kontrola przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego w dniu 28 października 2005 r. wykazała, że inwestor przystąpił do użytkowania prowadząc działalność gospodarczą, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Organ powołał treść art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane, stosownie do którego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z art. 59 f ust 1, 2 i 3 w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Biorąc pod uwagę, że dla przedmiotowego obiektu współczynnik kategorii równa się "15", współczynnik wielkości obiektu przy kubaturze 2376.0 m-, co daje "1", stawka opłaty wynosi 500 zł ×10= 5.000 zł, a więc wysokość naliczonej kary wynosi 5000 zł × 1×15=75.000zł.
Rozpatrując zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez Z.O., Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał je w mocy.
Organ odwoławczy podał, że w dniu 6 stycznia 2006 r. przeprowadził kontrolę użytkowania budynku przy ul. K. w W., podczas której ustalono, że jest on budynkiem dwukondygnacyjnym z poddaszem. Pomieszczenie znajdujące się na parterze, położone jako pierwsze od strony wschodniej jest użytkowane jako biuro zakładu pogrzebowego. Ponadto w części wschodniej parteru budynku znajduje się pomieszczenie socjalne oraz pomieszczenie, w którym znajdowały się ubrania na wieszakach, wieńce i kserokopiarka.
W części zachodniej parteru budynku urządzony jest natomiast sklep, opisany na szyldzie jako salon płytek ceramicznych, w dniu kontroli sklep był jednak nieczynny, a kartka na drzwiach informowała o remanencie.
W trakcie kontroli ustalono również, że na piętrze budynku znajdują się cztery pomieszczenia, które nie są wewnątrz wykończone, brakuje tynków na sufitach oraz wykończonych podłóg. Na poddaszu natomiast znajdują się trzy pomieszczenia, które również nie są wykończone i nie są użytkowane.
Organ podał, że stosownie do treści art. 54 ustawy Prawo budowlane,w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 czerwca 2002 r. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w pozwoleniu na budowę. Ust. 2 pkt 2 cyt. przepisu stanowił natomiast, że uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w art. 55 ust. 1 jest wymagane także, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 54 ustawy prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy , jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Przepis art. 55 ustawy prawo budowlane w obecnym brzmieniu stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli
1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o którym mowa w załączniku do ustawy,
2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Przedmiotowy budynek handlowo - usługowy należy do kategorii XVII według załącznika do ustawy Prawo budowlane. W decyzji udzielającej pozwolenia na budowę niniejszego budynku nałożono na Z.O. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca przystąpiła natomiast do użytkowanie części obiektu budowlanego bez wykonania wszystkich robót budowlanych, tym samym naruszając przepis art. 55 ustawy Prawo budowlane.
Skoro zatem ustalono, że inwestorka przystąpiła do użytkowania pomieszczeń w budynku z naruszeniem przepisu art. 55 cyt. ustawy, to organ I instancji zasadnie wydał postanowienie podjęte w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy przywołując treść art. 59 f ust. 1 w/w ustawy podkreślił, że faktycznie stwierdzony sposób użytkowania przedmiotowego budynku odpowiada kategorii XVII według załącznika do ustawy Prawo budowlane, która to kategoria obejmuje: "budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe".
Mając na uwadze powyższe, Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji prawidłowo wyliczył wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z.O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz 32 w zw. z art. 8 Konstytucji.
Z.O. podała, że na skutek pożaru budynku położonego w W. przy ul. K. w którym prowadziła działalność gospodarczą poniosła wielką stratę. W wyniku pożaru spłonął cały budynek wraz z wyposażeniem, towarami i materiałami. Zdarzenie to doprowadziło do głębokiego naruszenia warunków egzystencji rodziny skarżącej oraz "postawiło prowadzony zakład do granicy upadłości".
Z.O. podniosła, że w połowie 2002r., dzięki kredytowi inwestycyjnemu otrzymanemu z Banku Spółdzielczego rozpoczęła odbudowę zakładu. Nowy budynek powstał w miejscu budynku spalonego. Od kilku lat przedsiębiorstwo skarżącej posiada obniżoną zdolność płatniczą i z trudem reguluje zobowiązania, zapłata wymierzonej kary jest obecnie niemożliwa, a jej egzekwowanie doprowadzi do zaprzestania spłaty wszystkich zobowiązań, w szczególności zobowiązań z tytułu kredytu, a w następstwie do przejęcia budynku przez bank oraz likwidacji działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu skargi Z.O. wskazała, że za użytkowanie dwóch pomieszczeń o powierzchni niewiele przekraczającej 200 m - wymierzono jej karę pieniężną w wysokości 75.000 zł, zgodnie zaś z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane taką samą karę zapłaci również właściciel sklepu o powierzchni 2499 m-, czyli o powierzchni dziesięć razy większej. Właściciel obiektu o powierzchni 9999 m-, czyli o powierzchni pięćdziesiąt razy większej zapłaci natomiast karę w wysokości 150.000 zł. Ta ogromna różnica, zdaniem skarżącej, świadczy o wyraźnej dyskryminacji właścicieli małych obiektów wobec właścicieli sklepów lub obiektów wielkopowierzchniowych.
Skarżąca podniosła także, że zakwalifikowanie jej obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę jako budynku handlowo-usługowego, powinno być przez organ II instancji, stosownie do załącznika do ustawy Prawo budowlane, częściowo zakwalifikowane do kategorii XVII oraz w części do kategorii XVI. Wskazała, że kary o tej samej wysokości muszą zostać wymierzone do obiektów do 2500 m- powierzchni. To zdaniem skarżącej narusza zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dyskryminujące określenie algorytmu kar administracyjnych za użytkowanie obiektu bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym naruszona została zasada proporcjonalności poprzez nadmierną sankcję dla właścicieli małych lokali. Cel, który przyświecał ustawodawcy może w przekonaniu skarżącej zostać zrealizowany poprzez zastosowanie środków mniej restrykcyjnych, np. poprzez wprowadzenie odpowiednio wysokiej kary ustalanej w stosunku procentowym do wartości lub powierzchni użytkowanego obiektu.
Z.O. przytoczyła treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie P 7/98, w którym poruszono kwestię wzajemnych relacji administracyjnych sankcji pieniężnych a konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Skarżąca podała, że Trybunał Konstytucyjny w przeszłości także odwoływał się do konstytucyjnej zasady proporcjonalności, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć (skarżąca wskazała na orzeczenie z dnia 26 kwietnia 1995 r. w sprawie o sygn. K 11 /94, orzeczenie z dnia 17 października 1995 r. sygn. K 10/95, z 31 stycznia 1996 r. sygn. K 9/950).
Z.O. przytoczyła także pogląd komentatora ustawy Prawo budowlane Edwarda Radziszewskiego, podając, że art. 59 g w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. może budzić wątpliwości, gdyż samo stwierdzenie, że karę wymierza organ właściwy w drodze postanowienia, nie daje wskazówek w trybie jakich przepisów wydaje się to postanowienie (...)., co w jej przekonaniu narusza zasadę "przyzwoitego ustawodawstwa". Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie reprezentował stanowisko, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasadzie państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji, co między innymi oznacza wymóg jasnego i precyzyjnego formułowania przepisów prawnych. Skarżąca na potwierdzenie powyższych twierdzeń powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. K 33/2000. Wskazała także na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 14 lutego 2002 r. w sprawie o sygn. I SA/Po 461/2001, wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r. sygn. V SA 613/2000 oraz wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r. sygn. II SA1246/98.
Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygająco zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany przez skarżącą i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy, Z.O. użytkowała przedmiotowy budynek i prowadziła w nim działalność gospodarczą tj. sklep i zakład pogrzebowy. Wskazują na to jednoznacznie oględziny przeprowadzone przez organ I-szej, a potem II-giej instancji.
W prawidłowo ustalonym przez organy stanie faktycznym, nie budzi także zastrzeżeń wymierzenie skarżącej kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U.03.207.2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, którego treść przytoczona została w jej uzasadnieniu, podobnie jak i innych przepisów prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawie.
Stosownie do dyspozycji art. 57 ust.7, wymierzenie kary następuje w razie stwierdzenia przez organ, że obiekt budowlany bądź jego część użytkowana jest z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, nakładających na inwestora obowiązek:
1. zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę ( art. 54), chyba, że jest on zaliczony do kategorii V,IX-XVIII,XX,XXII,XXIV,XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W takim przypadku inwestor musi uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie ( art. 55 pkt 1);
2. uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust.5 albo 51 ust.4 prawa budowlanego, bądź przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych ( art. 55 pkt 2 i 3).
We wszystkich opisanych sytuacjach, do użytkowania obiektu można przystąpić dopiero po dokonaniu powyższych czynności, a więc: w razie zgłoszenia - jeżeli organ nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, a w razie konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdy stanie się ona ostateczna.
Wprawdzie przepis art. 55 w brzmieniu wskazanym wyżej zaczął obowiązywać od dnia 26 września 2005 r., a więc już po uzyskaniu przez skarżącą pozwolenia na budowę, jednak ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. ( Dz.U. nr 163, poz. 1364), która go znowelizowała nie przewidywała żadnych przepisów przejściowych nakazujących stosować przepisy dotychczasowe w zakresie określenia warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego przepis ten ma pełne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, przy tym nie ulega wątpliwości, że mamy tu do czynienia z sytuacją określoną w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Na wzniesienie przedmiotowego obiektu wymagane było bowiem pozwolenie na budowę, a nadto zaliczony on jest do kategorii XVII według załącznika do ustawy ( są to budynki handlu, gastronomii i usług, jak między innymi: sklepy, centra handlowe czy domy towarowe). Przed przystąpieniem do faktycznego użytkowania obiektu, na który Z.O. uzyskała pozwolenie na budowę w decyzji [...] Starosty Powiatowego w W. z dnia [...], skarżąca musiała zatem uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Skoro decyzją taką nie dysponuje, a niewątpliwym jest, że obiekt jest użytkowany, to wymierzenie kary w oparciu o art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nastąpiło zgodnie z prawem.
Ubocznie należy jedynie wspomnieć, że z ustaleń organu wynika, że Z.O. oprócz sklepu prowadzi w przedmiotowym budynku zakład pogrzebowy, a tego rodzaju usługi nie zostały objęte pozwoleniem na budowę (w decyzji z 25 czerwca 2002 r. przewidziano jedynie jako usługi prowadzenie biura podatkowego i porad prawnych). Jest to jednak w ocenie Sądu kwesta odrębna i związana ze zmianą sposobu użytkowania budynku. W niniejszej sprawie kategorię obiektu w przypadku zastosowania przepisów art. 57 ust.7 Prawa budowlanego, należy natomiast określać w oparciu o ustalenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Także wymierzona skarżącej kara obliczona została w sposób prawidłowy, odpowiadający dyspozycji art. 57 ust.7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust.1 prawa budowlanego.
Jeśli chodzi o zarzuty podniesione w skardze, to nie wpływają one na ocenę zaskarżonej decyzji.
Okoliczności dotyczące trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się Z.O. wskutek pożaru jaki miał miejsce w styczniu 2002 r. mają pozaprawny charakter, a wobec zakresu kontroli sądowej ograniczającej się do badania zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, że przedmiotowy budynek winien częściowo zostać zakwalifikowany do kategorii XVI wedle załącznika do ustawy ( budynki biurowe i konferencyjne). Wedle udzielonego pozwolenia na budowę obiekt miał być przeznaczony na cele handlowo-usługowe, a tego rodzaju działalność (także w zakresie rodzaju usług wymienionych w pozwoleniu na budowę), wyczerpuje kategoria XVIII, prawidłowo przyjęta przez organy obu instancji.
Uzasadnienie skargi wskazuje zaś na to, że Z.O. kwestionuje zgodność z Konstytucją przepisu art. 57 ust.7 Prawa budowlanego, a zwłaszcza znajdujące się w nim odniesienie do art. 59f ust.1 określające podwyższone stawki kar wymierzanych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.
Część ze zgłoszonych przez skarżącą wątpliwości w tym zakresie została już rozstrzygnięta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał orzekł, że kwestionowany przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Trybunał opowiedział się za administracyjnym, a nie karnym charakterem kary określonej w art. 57 ust.7 podkreślając, że treść badanej normy wyraźnie wskazuje, że nie chodzi tu o przestępstwo, czyli o czyn, który w swej istocie jest zabroniony. Kara pieniężna wiąże się z niewypełnieniem wymogów formalnych, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Dlatego też właściwa jest formuła kary administracyjnej, a nie wykroczenia. Umocowanie organów administracji do wymierzania kary administracyjnej mieści się z kolei w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być postrzegane jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości, w czym upatruje naruszenia art. 10 Konstytucji zadający w sprawie pytanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Trybunał podkreślił także, iż w wypadku kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zezwolenia, rzeczywiście mamy do czynienia z pewnym automatyzmem. Jednakże z drugiej strony uniemożliwia to organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją.
W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny dużo uwagi poświęcił także wyjaśnieniu charakteru kary administracyjnej, która nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji. Ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn.K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz.89). Trybunał odwołał się do własnego wyroku z 12 stycznia 1999 r. (sygn. P. 2/98), w którym zwrócił uwagę, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku. Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego z zasadą państwa prawnego na czele, oraz praw i wolności jednostki. Ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości (zob. wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61) i zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych (zob. wyrok z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110).
Naruszenie tej właśnie zasady zarzuca ustawodawcy skarżąca i wprawdzie w omawianym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny nie oceniał kontrolowanej normy prawa budowlanego pod tym właśnie kątem, jednak zawarte w uzasadnieniu rozważania stanowią pośrednio odpowiedź na zarzuty stawiane w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2007 r.
W ocenie Sądu, kara administracyjna z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest wprawdzie surowa i automatyczna, jednak okoliczność ta sama w sobie nie może stanowić o jej niekonstytucyjności. Ustawodawca nie przekroczył bowiem granic swobody w rozumieniu przedstawionym wyżej. Wszystkie podmioty naruszające porządek prawny traktowane są jednakowo i podlegają karze, której wysokość jest zróżnicowana, ale nie narusza zasady proporcjonalności. Sposób eliminowania skutków samowoli i egzekwowania prawa określony w art. 57ust.7 ustawy, nie wkracza w sferę konstytucyjnie chronionego prawa własności. Karę za naruszenie prawa osoba dopuszczającą się samowoli uiszcza tylko jeden raz - w ramach zastosowania art. 57 ust.7 prawa budowlanego; z dniem 28 lipca 2005 r. uchylony został bowiem przepis art. 93 pkt 7 ustawy, statuujący odpowiedzialność karną za tego rodzaju czyn traktując go jak wykroczenie. Poza tym, kara wymierzona skarżącej mieści się w granicach przewidzianych dla grzywny w art. 24 kodeksu wykroczeń ( grzywnę za wykroczenie można wymierzyć w kwocie od 20.000 zł.- 1.000.000 zł.), co - w ocenie Sądu - przemawia za słusznością poglądu, że kara ta nie narusza zasady proporcjonalności ( por. podobne stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r.,VII SA/Wa 854/05, LEX nr 196409).
Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ponownego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem, jaki złożyła skarżąca w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2007 r.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.