II SA/KE 983/20

II SA/Ke 983/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1249/21 - Wyrok NSA z 2024-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 256
art. 157 par. 2, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 71
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpoznaniu wniosku R.R. o ponowne rozpoznanie sprawy - zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] 2020 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r. znak: [...], którą ustalono na rzecz R.R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego składu materiałów budowlanych na skład i sprzedaż węgla oraz materiałów opałowych na działce nr [...] w miejscowości gminnej N. - utrzymało w mocy ww. decyzję tego organu.
Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Kolegium powołało się na treść art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. i wskazało, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie podważa zasadności podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia, lecz zarzuca, że podmioty, na wniosek których wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznej nie posiadają przymiotu strony.
Kolegium wyjaśniło, że stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie, bez względu na granice żądania strony domagającej się wszczęcia postępowania nieważnościowego organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza związana jest nierozerwalnie z inwestycją polegającą na urządzeniu składu i dystrybucji węgla oraz materiałów opałowych na terenie obejmującym także działkę nr [...] położoną w N., objętą kontrolowaną decyzją o warunkach zabudowy wydaną bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Biorąc pod uwagę charakter i rozmiar prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej Kolegium uznało więc, że właściciele działek nr ewid. [...] i [...] narażeni są na immisje związane z prowadzoną działalnością, jak choćby duże zapylenie i hałas związany z transportem węgla.
W ocenie Kolegium, autorzy wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznej, nieuznani za strony postępowania instancyjnego i nie biorący udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, uprawdopodobnili posiadanie interesu prawnego w sprawie, ponieważ w trakcie postępowania udokumentowali, że posiadają prawo własności do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji oraz uprawdopodobnili oddziaływanie przedsięwzięcia na ich działki.
E. T.-P. i R.P. są właścicielami działki nr ewid. [...] przy ul. S. 21 w N., z kolei L.T. jest właścicielem działki nr ewid. [...] przy ul. S. 20 w N. Nadto osoby te były inicjatorami postępowania Burmistrza Miasta i Gminy N. zakończonego decyzją z dnia [...] 2019 r. znak: [...] nakazującą R. R. wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości nr ewid. [...]/1 i nr [...] w N. oraz zobowiązującej go do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.
Decyzją z dnia [...] 2019 r. znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza, a wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 331/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R.R. na ww. decyzję Kolegium, wskazując, że zmiana sposobu użytkowania ww. działek spowodowała zintensyfikowanie działalności i wprowadzenie nowej jej formy - nieobjętej dotychczasową decyzją. Zdaniem Sądu, zmiana sposobu zagospodarowania terenu może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze niebezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody.
Argumenty przedstawione w niniejszej sprawie przez E. T.-P., R.P. i L.T. w aspekcie jej stanu faktycznego, przekonały Kolegium o istnieniu interesu prawnego tych osób, z uwagi na niekorzystne skutki prowadzonej przez skarżącego działalności dla nieruchomości stanowiących własność ww. osób.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, wbrew stanowisku R.R., że brak jest podstaw do uznania za prawidłowe twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż właścicielom nieruchomości położonych w pobliżu terenu inwestycji nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] 2019 r., a tym samym nie byli uprawnieni do złożenia żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Kolegium uznało, że zasadnie przeprowadzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej, wydanej w następstwie uprzedniego rozstrzygnięcia Wójta Gminy N. z dnia [...] 2018 r. znak: [...], nakazującego skarżącemu wstrzymanie użytkowania ww. działek oraz zobowiązującego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna.
Kolegium podtrzymało ocenę, że na mocy obowiązującego § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 1839), zwanego dalej "rozporządzeniem", do przedsięwzięć, w przypadku, których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedsięwzięcie, jakim jest skład węgla oraz materiałów opałowych służy do prowadzenia działalności polegającej na magazynowaniu i dystrybucji stałego surowca energetycznego (węgla oraz materiałów opałowych). Zatem tego rodzaju inwestycja zaliczana jest do instalacji wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z ww. przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych. Kolegium powołało nadto treść aktualnie obowiązującego § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że zaliczenie wnioskowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rodzi obowiązek uruchomienia postępowania w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 71 ust. 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.
Zdaniem Kolegium, zasadnie zatem w decyzji z dnia [...] 2020 r. uznano, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy). Wskazało nadto, że organ nie określił środowiskowych uwarunkowań w decyzji o warunkach zabudowy, postępując wbrew obowiązującemu prawu (art. 54 pkt 2 lit. b. w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy i § 2 pkt 4 rozporządzenia). W konsekwencji Kolegium zasadnie stwierdziło w decyzji z dnia [...] 2020 r., że Burmistrz Miasta i Gminy N. wydał decyzję ostateczną z dnia [...] 2019 r. z kwalifikowanym naruszeniem obowiązującego prawa z daty wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy, art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie oczywistość rażącego naruszenia przepisu (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości., co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zawarte w j decyzji o warunkach zabudowy stwierdzenie organu, że planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w aspekcie przepisów rozporządzenia i w związku z tym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi zaprzeczenie stanu prawnego i wadę kwalifikowaną rozstrzygnięcia administracyjnego.
R.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając ww. decyzji Kolegium naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przysługuje szerszemu kręgowi podmiotów niż krąg stron postępowania głównego.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa, wydając decyzję na skutek wniosku podmiotów, którym status strony nie przysługiwał, bowiem L.T. jest właścicielką działki nr ewid. [...] przy ul. S. 20 w N., zaś E. T.-P. i R.P. są właścicielami działki nr ewid. [...] przy ul. S. 21 w N., a żadna z tych działek nie sąsiaduje z działką skarżącego, której dotyczy decyzja lokalizacyjna. Rozszerzająca interpretacja pojęcia "interesu prawnego" przyjęta przez Kolegium na potrzeby niniejszego postępowania nie ma uzasadnienia prawnego i faktycznego. Zdaniem skarżącego, nie ma żadnych racjonalnych podstaw do uznania, że działki znajdujące się poza bezpośrednim sąsiedztwem z działką skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, tym bardziej, że cały jej teren jest szczelnie ogrodzony ogrodzeniem z płyt betonowych wysokości 2,5 m, wzdłuż którego urządzony jest pas piętrowej zieleni izolacyjnej.
Skarżący podniósł nadto, że właściciel działki nr [...]/2 bezpośrednio przylegającej do działki nr ewid. [...] – H.C. nie kwestionowała zmiany sposobu użytkowania spornej nieruchomości, nie zgłaszała i nie zgłasza żadnych zastrzeżeń do jego zamierzeń inwestycyjnych, co zdaniem skarżącego świadczy o tym, że działki oddalone kilkadziesiąt metrów są poza obszarem oddziaływania działki nr ewid. [...], a planowany sposób użytkowania tej nieruchomości nie wpływa nawet pośrednio na zakres korzystania z własności ww. osób.
O dowolności ustaleń Kolegium w zakresie przyznania statusu strony w niniejszym postępowaniu świadczy odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu A.S. Skarżący podkreślił, że nie wiadomo, na jakiej podstawie Kolegium uznało, iż działki nr [...] i nr [...] są w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż właściciele tych nieruchomości nie przedstawili na tę okoliczność żadnych dowodów. Kolegium wbrew wszelkim zasadom procesowym, z naruszeniem zasad postępowania określonych w k.p.a. przyjęto, że osoby te są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, kierując się powyższymi przepisami prawa, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność wydanej na rzecz R.R. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego składu materiałów budowlanych na skład i sprzedaż węgla oraz materiałów opałowych na działce nr ewid. [...] w miejscowości gminnej N.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."), każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; koreluje z tym prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2).
W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznaczała dla skarżącego konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Ponadto obowiązek wystąpienia przez skarżącego do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynikał z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] 2019 r. znak: [...], co do której z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R.R. wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie II SA/Ke 331/19.
Kolegium oceniło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2019 r. znak: [...], którą ustalono na rzecz R.R. warunki zabudowy dla ww. inwestycji rażąco narusza prawo.
Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony bądź z urzędu. Zatem żądanie, które może skutecznie zainicjować postępowanie nieważnościowe, musi pochodzić od strony. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest - co do zasady - osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Zdarzyć się może, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Kwestię tę należy zatem badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu - prawnego czy faktycznego - mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011r., II GSK 585/10, Lex nr 1081597).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/17, lex nr 2643028 i tam powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 maja 2015 r., sygn. II OSK 2413/13; z 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 172/11, z 12 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1880/08, z 19 maja 2010 r., sygn. II OSK 917/09, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. II OSK 2413/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie. Inaczej rzecz ujmując stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest m.in. w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w tej sprawie podziela powołane wyżej poglądy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skontrolowanym przez Kolegium w trybie nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy nie brali udziału właściciele działek nr ewid. [...] - E. T.-P. i R.P. oraz nr ewid. [...] – L.T. Działki te mieszczą się przy ul. S. w Nowej Słupi. Nie są to nieruchomości bezpośrednio graniczące z nieruchomością, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Niemniej rodzaj przedsięwzięcia, dla którego skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy jest tego rodzaju, że także właściciele nieruchomości sąsiadujących pośrednio z terenem inwestycji powinni być stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tego przedsięwzięcia. Inwestycja ta polegać ma na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego składu materiałów budowlanych na skład i sprzedaż węgla oraz materiałów opałowych. Wnioskowane przedsięwzięcie może powodować emisję (zwłaszcza do powietrza) substancji: pyłu i energii: hałasu (art. 3 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019r. poz. 1396 ze zm.). Inwestycja ta z pewnością będzie oddziaływać na środowisko, a więc i na zdrowie ludzi (art. 4 pkt 11 P.o.ś.). Kwestia stopnia uciążliwości nie ma znaczenia dla oceny, że właściciele nieruchomości nr ewid. [...] i [...] - pośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji - powinni być także stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, którego dotyczy zaskarżona decyzja Kolegium. Z uwagi na położenie tych nieruchomości względem działki skarżącego, na którym ma być prowadzony skład opału, rację ma organ, że inwestycja może oddziaływać na ww. nieruchomości sąsiednie.
Należy bowiem zauważyć, że instalacje do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko (zob. § 3 ust. 1 pkt 37 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – brzmienie wynikające z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.). Ta wynikająca z aktu prawa powszechnie obowiązującego kwalifikacja przedmiotowej inwestycji polegającej na naziemnym magazynowaniu opału w postaci węgla i innych materiałów opałowych, a więc wskazująca na wysokie prawdopodobieństwo negatywnego wpływu na środowisko i dlatego wymagająca dokonywania oceny jej oddziaływania na środowisko (zob. art. 71 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz. U. z 2018 poz. 2081, dalej jako "ustawa środowiskowa") tym bardziej uzasadniała udział właścicieli działek nr ewid. [...] i [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy N. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2019 r. Nie sposób przyjąć, że zakres oddziaływania tej inwestycji zamknie się w granicach działki nr ewid. [...], ewentualnie nie wykroczy poza granice działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr ewid. nr [...]. Brak sprzeciwu współwłaściciela działki nr [...]/2 H.C. wobec zaplanowanej na działce nr ewid. [...] zmiany sposobu użytkowania tej działki przez R.R. nie mógł zmienić powyższej oceny o nieprawidłowo ustalonym kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy, skoro ze znajdujących się w aktach administracyjnych materiałów (k. 134 akt adm.) wynika, że także na działce nr ewid. [...]/2 znajdują się pryzmy składowanych materiałów opałowych. Ponadto warto podkreślić, że na kierunki możliwego oddziaływania planowanej na działce nr ewid. [...] inwestycji wskazał także WSA w Kielcach we wskazanym wyżej wyroku w sprawie sygn. II SA/Ke 331/19, stwierdzając, że niewątpliwie składowanie opału zamiast materiałów budowlanych powoduje zmianę warunków zarówno bezpieczeństwa pożarowego, jak też zapewne warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska (podnoszone przez mieszkańców zapylenie).
Podsumowując, niezapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania stanowiło istotne uchybienie procesowe w zakończonym ww. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2019 r. postępowaniu administracyjnym.
Niemniej kluczową co do prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji jest ocena, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ gminy nie dysponował decyzją środowiskową dotyczącą tej inwestycji (ewentualnie stanowiskiem właściwego organu o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko).
W myśl art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia; uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej). Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b (art. 72 ust. 2 ustawy środowiskowej). Skoro sporna inwestycja stanowi jedno z przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o czym wyżej wyjaśniono i czego skutecznie nie podważył sam skarżący, to nie ulega wątpliwości, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ewentualnie okazanie się rozstrzygnięciem właściwego organu w sprawie wydania decyzji środowiskowej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełniał wymogów formalnych (nie zawierał bowiem załącznika w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), a organ w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji o złożenie takiej decyzji nie wzywał wnioskodawcy. W efekcie wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. narusza prawo (art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia) w stopniu na tyle oczywistym i rażącym, że jej pozostawanie w obrocie prawnym jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W sposób oczywisty stwierdzenie nieważności tej decyzji ma swoje znaczenie z punktu widzenia interesu społecznego, skoro decyzja pozwala na realizację inwestycji bez określenia szczególnych wymagań wynikających z decyzji środowiskowej, w jakich przedsięwzięcie powinno być realizowane, aby zapewnić warunki ograniczające negatywny wpływu inwestycji na środowisko, w tym na zdrowie ludzi.
Z tych wszystkich powodów Sąd podzielił ocenę Kolegium, że ww. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. narusza w sposób rażący prawo i dlatego zasadne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wobec tego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w wyroku.