II SA/KE 981/19

II SA/Ke 981/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 181/21 - Wyrok NSA z 2024-03-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 703
art. 8 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1276
art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 8a-8o
Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J.S, D.S i L.S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 11 października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 października 2019 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania J. S. oraz D. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Sandomierskiego z dnia 7 maja 2019 r., znak: [...], umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości położonej w mieście Z. w obrębie ewidencyjnym 1 Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] oraz ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.
Wnioskiem z dnia 19 lutego 2016 r. J. S. i D. S. wystąpili, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 703) zwanej dalej "ustawą", o stwierdzenie, że działki [...] położone na terenie Miasta i Gminy Z., stanowią własność wspólnoty gruntowej w rozumieniu przepisów w/w ustawy oraz w oparciu o art. 6a w zw. z art. 8 ustawy o stwierdzenie, że są uprawnieni do wspólnoty gruntowej składającej się z ww. działek.
Postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem prowadzone było przez Starostę Sandomierskiego w trybie art. 8a ust. 1 i ust. 4 ustawy, a więc przedmiotem postępowania wyjaśniającego była weryfikacja okoliczności, czy wnioskodawcy, lub ich poprzednicy prawni, spełniali przesłanki art. 6 ust. 1 ustawy, tj. czy posiadali gospodarstwa rolne, oraz w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystali ze wspólnoty gruntowej. Z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji prowadził postępowanie administracyjne w oparciu o art. 6a ust. 1 ustawy.
Decyzją z dnia 9 maja 2016 r., znak: [...] na podstawie rejestru szacunku porównawczego gruntów Wspólnoty miasta Z. i Wspólnoty Osad Tabelowych ze scalenia gruntów, które było przeprowadzone w latach 1978-1981, zatwierdzonego decyzją Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia 31 sierpnia 1981 r., znak: WBG.Sc-472/233/81 oraz wyciąg z Tabeli Likwidacyjnej Gminy Z., Starosta Sandomierski uznał za wspólnotę gruntową nieruchomość położoną na terenie miasta Z.(obr, 1), o łącznej powierzchni 136,9822 ha, składającą się z działek ewidencyjnych nr nr: [...] o pow. 56,1156 ha, [...] o pow. 13,8796 ha, [...] o pow. 14,0381 ha, [...] o pow. 1,8727 ha, [...]o pow. 40,5390 ha, [...] o pow. 0,8618 ha, [...] o pow. 9,5854 ha i [...] o pow. 0,0901 ha. Organ ten ustalił, że oprócz działek objętych wnioskiem skarżących w skład ww. wspólnoty gruntowej wchodzą również nieruchomości oznaczone, jako działki ewidencyjne nr: [...].
Wojewoda, w wyniku rozpoznania odwołania skarżących, decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r. znak: [...] uchylił w całości powyższą decyzję.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., znak: GN.III.70200/4/2016, odmówił uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości objętych wnioskiem skarżących wskazując, że postępowanie dowodowe nie potwierdziło faktu, iż poprzednicy prawni skarżących posiadali gospodarstwa rolne, w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. 5 lipca 1963 r. Organ pierwszej instancji stwierdził brak dowodów pozwalających na jednoznaczne ustalenie, że skarżący lub ich poprzednicy prawni faktycznie korzystali z gruntów wspólnoty w dacie 5 lipca 1963 r., uprawiając te grunty oraz pobierając z nich pożytki w postaci plonów. Nadto, organ ten udokumentował okresy wydzierżawiania poszczególnych działek ewidencyjnych, pochodzących z przedmiotowej wspólnoty, przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. na rzecz skarżących i ich poprzednika prawnego.
Wojewoda po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., znak: SPN.IV.7511.1.17.2017, uchylił w całości powyższą decyzję Starosty i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazał na braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym oraz błędy formalne.
Po ponownie prowadzonym postępowaniu dowodowym Starosta decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r., znak: GN.111.70200/4/2016 umorzył postępowanie w sprawie uznania za wspólnotę gruntową ww. nieruchomości położonej w mieście Z.
Wojewoda decyzją z dnia 27 czerwca 2018r., znak: SPN.IV.7511.1.1.2018, w wyniku rozpoznania odwołania skarżących, uchylił w całości powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Powodem uchylenia decyzji było nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków i niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Nie sprecyzowano również, na czym polega interes prawny Gminy Z. w prowadzonym postępowaniu.
W wyniku ponownie prowadzonego postępowania i uzupełnienia materiału dowodowego Starosta decyzją z dnia 7 maja 2019 r. znak: GN.III.70200/2/2016 orzekł o umorzeniu w całości postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 8a pkt 1 i 4 ustawy, wskazując, że skarżący nie przedstawili jednoznacznych dowodów świadczących o spełnieniu warunków, określonych w z art. 6 ust. 1 ustawy. Również organ prowadzący postępowanie nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi, że poprzednicy prawni skarżących w ciągu roku przed dniem wejścia w życie ww. ustawy posiadali gospodarstwo rolne. Pomimo wezwania, w ogłoszeniu z dnia 10 listopada 2016 r., do złożenia oświadczeń przez wszystkie osoby mające stosowną wiedzę, nie odnaleziono żadnych świadków, którzy potwierdziliby fakt korzystania z gruntów objętych wnioskiem przez poprzedników prawnych wnioskodawców. Starosta ustalił zatem, że skarżący nie spełniają warunków określonych w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy, uprawniających do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 i ust. 2 w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Nadto, organ pierwszej instancji uznał za uzasadnione dopuszczenie Gminy Z. do postępowania jako strony, gdyż Skarb Państwa jako poprzednik prawny Gminy korzystał z gruntów Wspólnoty Osad Tabelowych poprzez ich wydzierżawianie i czerpanie pożytków w postaci rat czynszu dzierżawnego, nieprzerwanie od 1945 r. do 1990 r., zaś od tej daty grunty są w posiadaniu Gminy. Starosta stwierdził ponadto, że zebrane w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia, iż w dacie wejścia w życie ustawy przedmiotowa nieruchomość tworzyła wspólnotę gruntową.
Od powyższej decyzji Starosty skarżący złożyli odwołanie, w wyniku rozpoznania którego Wojewoda wydał rozstrzygnięcie zaskarżone w sprawie niniejszej.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ustalenia dotyczące sposobu użytkowania gruntów wspólnoty stanowią punkt wyjścia do weryfikacji, czy osoby korzystające ze wspólnoty, posiadały gospodarstwa rolne oraz ewentualnie jaka była powierzchnia tych gospodarstw.
Wojewoda wskazał, że ostatnim przedwojennym dokumentem potwierdzającym władanie m.in. rzeczowymi gruntami przez "Ogół posiadaczy gruntów tabelowych m. Z." stanowi wyrok Sądu Okręgowego w Radomiu z dnia 23 maja 1939 r. w sprawie Nr C/230/38. Z załączonego do akt tej sprawy sądowej "Wykazu właścicieli osad tabelowych, zapisanych w tabeli likwidacyjnej na część miasta Z., ich posiadaczy oraz uprawnionych do głosu" zatwierdzonego przez Magistrat Miasta Z. w 1903 r. wynika, iż osób tych było 219.
Z protokołów z posiedzeń Miejskiej Rady Narodowej w Z., Zarządu Miejskiego w Z. oraz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z lat 1946-1955 wynika, że władze miasta Z. wydzierżawiały grunty Wspólnoty Miasta Z. rolnikom indywidualnym.
W aktach sprawy znajdują się: protokół z narady koordynacyjnej odbytej w dniu 7 marca 1980 r. w Urzędzie Miasta i Gminy Z. oraz protokół z inwentaryzacji składników trwałych i zasiewów znajdujących się na działkach Wspólnoty Osad Tabelowych w rejonie B., spisany w dniu 15 marca 1980 r. Z dokumentów tych wynika, że grunty kompleksu "B." zawierały składniki roślinne będące własnością 16 rolników indywidualnych, w tym drzewa i krzewy owocowe w wieku do 10 lat. Rodzaj upraw, podejmowanych przez dzierżawców wskazuje, że grunty te były dzierżawione długoterminowo, co najmniej od 1970 r., a każdy z rolników użytkował określony grunt z wyłączeniem innych osób. Dokumenty te sporządzone zostały w postępowaniu przygotowawczym przed wydaniem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. Nr 1/80 z dnia 28 marca 1980 r., orzekającej o przekazaniu gruntów rolnych o pow. 105 ha w użytkowanie Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego w M. i o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania na rzecz osób fizycznych za składniki roślinne wchodzące w skład kompleksu. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej, stanowiącego integralną część decyzji wynika, że decyzja miała za przedmiot między innymi działki nr: [...] obrębu Z., z których pochodzą nieruchomości objęte wnioskiem.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 2 grudnia 1991 r., podpisane przez 10 mieszkańców miasta Z., skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Z., w którym potwierdzają oni, że do 1980 r. użytkowali grunty nadane na rzecz mieszkańców miasta Z. ukazem carskim z 1864 r., które w 1980 r. zostały przekazane w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego w M. - Gospodarstwo Rolne w C. W piśmie tym nadawcy wnoszą o podjęcie zdecydowanych kroków zmierzających do odzyskania tych gruntów jako własności gminy, by mogły dalej przynosić korzyści mieszkańcom miasta i gminy Z. Pismo to dodatkowo potwierdza, że sporne grunty uważane były przez mieszkańców Z. za własność gminy, a nie wspólnoty gruntowej, natomiast pożytki jakie przynosiła dzierżawa przeznaczane były na cele służące ogółowi mieszkańców miasta i gminy Z., a nie konkretnym osobom uprawnionym do udziału we wspólnocie.
Dalej Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie potwierdzających faktyczny sposób użytkowania spornych gruntów w latach 1955 - 1970 i stwierdził, że nic jednak nie wskazuje na to, aby w tym okresie czasu sytuacja prawna lub faktyczna tych gruntów była inna niż w latach 1946 - 1955 oraz 1970 - 1980. Podniósł, że z praktyki orzeczniczej wynika, że fakt wspólnego korzystania z gruntów wspólnoty przez konkretną grupę osób uprawnionych, znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach archiwalnych w postaci protokołów z zebrań członków, wniosków składanych w imieniu wspólnoty, dokumentów podatkowych, itp. W ocenie Wojewody, w sytuacji gdy brak jest w sprawie jakichkolwiek śladów użytkowania gruntów przez wspólnotę, zasady logiki i doświadczenia życiowego pozwalają na ustalenie, że grunty te przez cały okres powojenny, w tym również w latach 1962 - 1963, nie były wykorzystywane przez osoby uprawnione do wspólnoty w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy.
Ponadto Wojewoda wskazał, że do akt sprawy dołączone zostały dwa oświadczenia z dnia 17 stycznia 2017 r. złożone przez M. S. - matkę J. S. i D. S. oraz A. S., matkę L. S.. Oświadczenia te nie zawierają jednak informacji, że poprzednicy prawni skarżących faktycznie korzystali z gruntów wspólnoty miasta Z.w ustawowo wskazanym okresie czasu, tj. co najmniej od lipca 1962 r. do lipca 1963 r., więc nie są pomocne dla ustalenia, czy przesłanka określona w art. 6 ust. 1 ustawy została spełniona przez poprzedników prawnych skarżących.
Jak podał Wojewoda, w celu uzupełnienia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia uprawnień stron do wystąpienia z wnioskiem Starosta ogłoszeniem z dnia 10 września 2017 r., wniósł o zgłoszenie się w terminie do dnia 27 października 2017 r., osób, które posiadają informacje na temat faktycznego użytkowania gruntów objętych wnioskiem przez poprzedników prawnych skarżących w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r., celem złożenia stosowych oświadczeń i okazania dowodów potwierdzających tę okoliczność.
Wojewoda dodał, że niedopełnienie, wobec stron, przewidzianych w k.p.a. obowiązków informacyjnych, w szczególności nie przekazanie informacji o wycofaniu oświadczenia S. B., było zarzutem odwołania złożonego do uprzedniej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 grudnia 2017 r. i podniósł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu skarżący nie przedłożyli żadnego nowego dowodu potwierdzającego, że ich poprzednicy prawni korzystali z gruntów wspólnoty objętych niniejszym postępowaniem w ww. okresie.
Natomiast badając spełnienie przesłanki określonej w art. 6 ust. 1 ustawy, decydującej o uprawnieniach do udziału we wspólnocie, tj. przesłance posiadania gospodarstwa rolnego Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji oparł wydane w sprawie orzeczenie na dokumentach znajdujących się w prowadzonym przez ten organ państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z protokołu z dnia 23 października 1974 r., zapisanego w rejestrze ewidencji miasta Z., pod poz. rejestrową 272, wynika, że S. S. objął w posiadanie nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka Nr [...] o ogólnej powierzchni 1,6105 ha, w 1967 r., od stryja swej matki – A. J. Natomiast stał się właścicielem tej nieruchomości na mocy aktu własności ziemi Nr PBG.Uw- 451/5715/37/74 z dnia 23 października 1974 r., wydanego przez Urząd Powiatowy w Sandomierzu. Jak wskazał Wojewoda, organ nie dysponuje dokumentami, w świetle których mógłby uznać, że zarówno poprzednik prawny J. S., oraz poprzednicy prawni L.S. w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy posiadali gospodarstwo rolne.
Organ I instancji nie odniósł się do cytowanych oświadczeń A. S. i M. S., z których wynika, że poprzednicy prawni posiadali gospodarstwa rolne w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r., bowiem z uwagi na bliskie pokrewieństwo A. S. i M. S. w stosunku do skarżących, mają one ograniczone znaczenie dowodowe. Poświadczone przez te osoby okoliczności, dotyczące stanu posiadania nieruchomości przez nie same i przez członków ich rodzin, powinny zostać wykazane przede wszystkim dokumentami urzędowymi lub zeznaniami świadków obcych dla stron postępowania.
W aktach sprawy znajduje się również testament J. J. sporządzony w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 27 lipca 1967 r. w którym zapisuje on L. S. posiadane gospodarstwo rolne o pow. 1,76 ha wraz z zabudowaniami, oraz zaświadczenia wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. o zameldowaniu na pobyt stały w Z. A. J. syna J. i M. od 14 lipca 1916 r. do 24 sierpnia 1967 r. oraz J. S. syna J. i M. od dnia 15 czerwca 1932 r. do dnia 16 marca 1990 r.
Wojewoda ustalił, że ww. dokumenty nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż poprzednicy prawni skarżących posiadali gospodarstwo rolne okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r. i uznał, że pominięcie oceny tych dowodów w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Dalej Wojewoda wskazał, że odwołania dołączono nowe dokumenty, które nie podlegały ocenie organu pierwszej instancji.
Z protokołu z dnia 20 grudnia 1972 r. w sprawie ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów wsi Pawłów na nazwisko J. S. syn J. wynika, że gospodarstwo o powierzchni ogólnej 21,83 ha użytkowali J. i A. małż S., którzy objęli je w posiadanie po śmierci J. i M. małż. S. w 1959 r. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że J. i A. małż S., będący poprzednikami prawnymi L. S., w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r. posiadali gospodarstwo rolne położone w miejscowości P..
Z aktu notarialnego rep. [...] z dnia 21 października 1921 r. wynika, że A. J. syn J. oraz jego małżonka Z. J. nabyli własność czterech opisanych w tym dokumencie nieruchomości położonych w osadzie Z. W ocenie Wojewody dokument ten, w powiązaniu z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na ustalenie, że A. J. będący poprzednikiem prawnym J. S., w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r., posiadał gospodarstwo rolne położone w osadzie Z.
W ocenie Wojewody, poczynione ustalenia nie mają jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wskazano powyżej, A. J. oraz J. i A. małż. S. nie użytkowali w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r. gruntów wspólnoty, a więc nie spełniali przesłanki art. 6 ust. 1 ustawy pozwalającej na ustalenie, że na gruncie ustawy, byli uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej.
Zdaniem Wojewody, z faktu spełnienia jednej z przesłanek art. 6 ust. 1 ustawy, tj. posiadania gospodarstwa rolnego, absolutnie nie można domniemywać spełnienia drugiej z przesłanek tego przepisu, tj. faktycznego korzystania ze wspólnoty. Takie uproszczenie nie jest możliwe zwłaszcza w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że właściciele okolicznych gospodarstw w ogóle nie korzystali z przypisanych wspólnocie gruntów, we własnym imieniu, jak członkowie wspólnoty.
Wojewoda podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że poprzednicy prawni skarżących nie spełniali warunków określonych w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy, uprawniających do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz uznał, że wszczęte postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wnieśli J.S. oraz D. S. i L. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu:
1. obrazę przepisów postępowania art. 105 § 1 i 2 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji bezpodstawnie umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek skarżących, w sytuacji, gdy organ ten miał możliwość i był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej, co stanowi niezgodne z prawem, celowe uchylenie się organu drugiej instancji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
2. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego art. 6, art. 6a, art. 8, art. 8a, art. 8c i art. 8d ustawy w związku z art. 12 § 1 k.p.a. polegającą na niewydaniu decyzji zgodnej z aktualnym wnioskiem stron, pomimo spełnienia przez skarżących wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisach prowadzących do ustalenia nowego składu osobowego uprawnionych do użytkowania gruntów należących do Wspólnoty Osad Tabelowych miasta Z. zarówno w trybie określonym w art. 8a, jak również w art. 8c ustawy, po nowelizacji z dnia 15 lipca 2015 r. wynikające z wadliwej interpretacji przepisów ww. ustawy prowadzącej do przyjęcia, że organ może dowolnie ograniczać zakres rozpoznania wniosku i odstąpić od rozpatrzenia jego części z uwagi na brak decyzji wydawanej z urzędu o nieustaleniu pierwotnego wykazu osób uprawnionych spełniających warunki z art. 6 ust 1 ustawy, do czego organ był z urzędu zobligowany faktem wniesienia wniosku przez skarżących;
3. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego art. 8a ust. 7 w związku z art. 8c i 8d ustawy w związku z art. 1 § 1 k.p.a. polegającą na błędnej wykładni ww. przepisów i przyjęciu, że organ administracji nie był zobowiązany w toku rozpatrywania wniosku do wydania z urzędu decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub ust. 2 ustawy, i do dalszego rozpoznania wniosku skarżących, który był wnioskiem o szerszym zakresie - wnioskiem dalej idącym;
4. obrazę przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie i bezpodstawne ustalenie, że grunty Wspólnoty Osad Tabelowych były uważane przez mieszkańców Z. za własność Gminy Z., a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji, że nikt z rolników zamieszkujących w gminie Z. nie korzystał z tych gruntów w sposób uprawniający do włączenia w poczet członków wspólnoty gruntowej, co rzekomo ma wynikać z pisma z dnia 2 grudnia 1991 r. autorstwa 10 mieszkańców Z. kierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy Z. podczas gdy semantyczna treść tego pisma, w świetle zasad logiki potwierdza stanowisko wnioskodawców i oświadczenia A. S. i M. S., że przez dziesięciolecia (również w latach 60-tych) grunty te były użytkowane przez mieszkańców - gospodarzy z Z. i czerpali oni z tych gruntów pożytki naturalne;
5. obrazę przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 75 i 82 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawną dyskwalifikację dowodów w postaci ww. oświadczeń, tylko z uwagi na bliskie pokrewieństwo tych osób w stosunku do wnioskodawców i uzależnienie mocy dowodowej tych oświadczeń od wykazania dowodzonych okoliczności dokumentami urzędowymi lub zeznaniami świadków obcych dla stron, w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie daje podstaw do umniejszania znaczenia i wagi dowodu wyłącznie w oparciu o źródło jego pochodzenia, szczególnie, gdy organ nie przedstawił żadnego znaczącego, urzędowego przeciwdowodu;
6. obrazę przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy wyrażającą się w przeprowadzeniu dowolnej oceny dowodów, faktycznie wbrew logice i doświadczeniu życiowemu i przyjęcie, że brak udokumentowanych śladów użytkowania gruntów objętych wnioskiem przez wspólnotę oznacza, że grunty objęte wnioskiem w latach 1962-1963 nie były wykorzystywane przez osoby uprawnione do tego w rozumieniu art. 6 ustawy, w sytuacji, gdy z całokształtu dowodów (w tym dokumentów - protokołu narady z dnia 7 marca 1980 r., protokołu inwentaryzacji z dnia 15 marca 1980 r., oświadczeń świadków, decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia 31 sierpnia 1981 r., kopii umów dzierżawy gruntów objętych wnioskiem, kopie dokumentów z akt spraw sądowych sygn. akt: I C 829/13, I C 912/15, II Ca 519/15, pisma z dnia 2 grudnia 1991 r. mieszkańców Gminy Z.) wynika, że grunty Wspólnoty były od czasów powojennych permanentnie w kręgu zainteresowania wielu osób i podmiotów, w tym również poprzedników prawnych wnioskodawców;
7. obrazę przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ drugiej instancji, że dokumenty zgormadzone w aktach sprawy nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że poprzednicy prawni skarżących posiadali gospodarstwa rolne na terenie Gminy Z. od lipca 1962 r. do lipca 1963 r. i korzystali w tym czasie z gruntów Wspólnoty Osad Tabelowych, chociaż organ drugiej instancji w uzasadnieniu jednocześnie stwierdza, że dokumenty złożone przez skarżących do odwołania z dnia 7 czerwca 2019 r. tj. protokół z dnia 20 grudnia 1972 r. oraz akt notarialny rep. 789 z dnia 21 października 1921 r. jednoznacznie wskazują, że J. i A. S. poprzednicy prawni L. S. oraz A. J. poprzednik prawny J. S. i D. S. zd. S. w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r. posiadali gospodarstwa rolne na terenie Miasta i Gminy Z., a zatem oczywistym jest, również w świetle oświadczeń A. S., M. S., S. B. oraz zaświadczeń o zameldowaniu na pobyt stały J. S. i A. J., że prowadzili oni swoje gospodarstwa rolne korzystając ze swoich uprawnień do użytkowania gruntów Wspólnoty Osad Tabelowych, co organ drugiej instancji winien był ustalić również w oparciu o oczywiste, logiczne wnioski wypływające wprost z domniemania faktycznego;
8. obrazę przepisów postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 75 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy polegające na dokonaniu przez organ drugiej instancji wadliwej oceny dowodu z oświadczenia S. B. i pominięcie treści tego oświadczenia przy jednoczesnej bezpodstawnej akceptacji przez organ drugiej instancji celowego i sprzecznego z prawem działania organu pierwszej instancji polegającego na podejmowaniu przez organ czynności wyjaśniających polegających na przesłuchiwaniu S. B. bez udziału wnioskodawców w celu uzyskania od niej odwołania jej oświadczenia, co skutkowało celowym pozbawieniem stron możliwości aktywnego działania;
9. obrazę przepisów postępowania art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną interpretację art. 28 k.p.a. oraz przeprowadzenie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i całkowicie bezpodstawne ustalenie, że Gmina Z. jest stroną postępowania w sprawie, ponieważ wynik postępowania będzie wpływał na zakres praw i obowiązków Gminy Z., gdyż uznanie nieruchomości wskazanych we wniosku za wspólnotę gruntową naruszałoby jej interes majątkowy, w sytuacji, gdy Gmina Z., w toku postępowania oświadczyła, że jej wystąpienia pisemne w sprawie nie stanowią wniosku złożonego w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 29 czerwca 1963 r., nie znajdowała się nigdy w gronie fizycznych użytkowników gruntów Wspólnoty Osad Tabelowych i nie prowadzi gospodarstwa rolnego, a jedynie bez żadnej podstawy prawnej uzurpowała sobie przez pewien czas prawo do wydzierżawiania części tych gruntów, co nie rodzi uprawnień samoistnych strony w takim postępowaniu;
Skarżący wnieśli o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz przeprowadzenie przez Sąd dowodów z załączonych do skargi oświadczeń uzupełniających M. S. i A. S. z dnia 30 października 2019 r.
Wobec wyżej postawionych zarzutów autorzy skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty Sandomierskiego z dnia 7 maja 2019 r. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości położonej w mieście Z. w obrębie ewidencyjnym 1 Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr nr: [...] o pow. 56,1155 ha, [...] o pow. 13,8796 ha i [...] pow. 14,0381 ha oraz ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o wystąpieniu tego rodzaju sytuacji w kontrolowanym postępowaniu jest zasadne.
Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym materiale dowodowym. Wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przez organy rozstrzygnięcia w sprawie. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Wbrew bowiem argumentacji skarżących, w rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził wszechstronne i kompletne postępowanie wyjaśniające spełniające wymogi art. 7 i art. 77 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a.
Instytucja wspólnot gruntowych została uregulowana w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 703 ze zm.). Przepis art. 8 ust. 1 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że właściwe do spraw rolnych i leśnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych ustalą stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów projekty takich wykazów sporządzają biura gromadzkich rad narodowych bądź właściwe organy prezydiów miejskich rad narodowych lub rad narodowych osiedli (art. 8 ust. 2 ustawy).
Na skutek późniejszych zmian ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przepisy art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy w dniu 31 stycznia 2015 r. stanowiły, że: 1. starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. 2. wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast).
Na skutek nowelizacji ustawy dokonanej z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2015 r. poz. 1276) zmieniono między innymi art. 6 ust. 2 ustawy, w związku z czym z dniem 1 stycznia 2016 r. art. 6 uzyskał następujące brzmienie:
1. uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty;
2. jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały;
3. niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 bądź w ust. 2 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami.
Ponadto z dniem 1 stycznia 2016 r. po art. 6 ustawy dodany został przepis art. 6a w brzmieniu:
1. jeżeli nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, uprawnionymi do udziału w tej wspólnocie są:
1) osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne i nieprzerwanie przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej albo
2) osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub prowadzą w tej miejscowości gospodarstwo rolne - jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, chyba że przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. osoby te faktycznie nie korzystały ze wspólnoty.
2. niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 pkt 1 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami.
Na skutek nowelizacji uchylony został ustęp 2 art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zaś ustęp 1 tego artykułu uzyskał nowe brzmienie, wedle którego starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie.
Jednocześnie po art. 8 ustawy dodane zostały art. 8a-8o.
Przepis art. 8a stanowi między innymi, że: ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego (ust. 1); starosta wydaje decyzję, o ustaleniu, które nieruchomości spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1, stanowią wspólnotę gruntową (ust. 4); starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (ust. 5); w przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2 (ust. 7).
Z kolei według art. 8c ust. 1 ustawy w przypadku gdy decyzja, o której mowa w art. 8a ust. 7, stała się ostateczna, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej następuje na wniosek uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6a. Starosta w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 8a ust. 7, stała się ostateczna, podaje do publicznej wiadomości informację o terminie składania wniosków przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a (art. 8c ust. 2). Według art. 8d ustawy starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a, oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
W przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie (art. 8e ustawy).
Stosownie do art. 8g w przypadku wydania decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o której mowa w art. 8e, gmina może nieodpłatnie nabyć na własność nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako wspólnota gruntowa na cele, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65), związane z realizacją zadań własnych gminy (ust. 1). Nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 1, następuje na wniosek gminy (ust. 2).
Starosta w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 8e, stała się ostateczna, informuje gminę o możliwości nieodpłatnego nabycia nieruchomości, o których mowa w art. 8g ust. 1 (art. 8h ust. 1). W informacji o między innymi określa się termin do złożenia przez gminę wniosku o nabycie tych nieruchomości (art. 8h ust. 2).
W myśl art. 8i ust. 1 ustawy wojewoda wydaje decyzję w sprawie nieodpłatnego nabycia przez gminę własności nieruchomości, o których mowa w art. 8g ust. 1, w przypadku złożenia przez gminę wniosku, o którym mowa w art. 8g ust. 2. Nabycie prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Wojewoda wydaje decyzję o odmowie nabycia przez gminę własności nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jeżeli we wniosku o nabycie nie określono jednego z celów, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, związanych z realizacją zadań własnych gminy (art. 8i ust. 2).
W przypadku, gdy w terminie, o którym mowa w art. 8h ust. 2, gmina nie złożyła wniosku albo decyzja, o której mowa w art. 8i ust. 2, stała się ostateczna, wojewoda wydaje decyzję o nieodpłatnym nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako wspólnota gruntowa (art. 8k).
Przepis art. 8m ustawy zawiera normę kompetencyjną stanowiąc, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w stosunku do starosty jest wojewoda. Z kolei według art. 8n w postępowaniach administracyjnych uregulowanych w niniejszym rozdziale nie stosuje się art. 97 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (druk sejmowy Sejmu RP VII kadencji nr 3193) podkreślono, że spośród ponad 5100 istniejących wspólnot gruntowych o łącznej powierzchni około 107 tys. ha prawie 3500 nie ma uregulowanego stanu prawnego, tzn. nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie - mimo że ustawa w art. 8 ust. 5 nakładała na właściwy organy obowiązek dokonania tych czynności w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy - czyli do dnia 5 lipca 1964 r. Z powyższych danych wynika, że większość wspólnot gruntowych nie ma uporządkowanego zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanu prawnego.
Wskazano, że z uwagi na powyższe oraz na to, że w ciągu przeszło 50 lat obowiązywania ustawy miały miejsce w Polsce istotne zmiany ustrojowe, społeczne i gospodarcze, konieczna jest nowelizacja przepisów ustawy i dostosowanie jej, w zakresie projektowanej nowelizacji ustawy, do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, tak aby spowodować uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny.
Ponadto nadmieniono, że projektowana nowelizacja ustawy nie zakłada zniesienia istniejących wspólnot gruntowych, powstałych zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc w których znane są wielkości udziałów wszystkich uprawnionych, a zarządzanie wspólnotą odbywa się w ramach spółki utworzonej przez uprawnionych. Istniejące wspólnoty gruntowe będą mogły funkcjonować nadal w dotychczasowej formie organizacyjnej i gospodarować na dotychczasowych zasadach, jeżeli taka będzie wola samych uprawnionych.
Zaznaczono, że z uwagi na to, iż od dnia wejścia w życie ustawy upłynęło już ponad 50 lat, a w stosunku do wielu nieruchomości nie wydano w dalszym ciągu decyzji, o których mowa w art. 8 ustawy, proponuje się zmianę przepisów ustawy regulujących zasady i tryb ustalania uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.
Ponadto w ramach oceny skutków regulacji wyjaśniono, że zmiana przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych umożliwi wydanie decyzji administracyjnych ustalających osoby uprawnione do korzystania ze wspólnoty i wielkości przysługujących im udziałów, gdy decyzji takich nie wydano. Powyższe pozwoli na ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zaliczonych do wspólnot gruntowych. Przewiduje się, że uregulowanie stanu prawnego może dotyczyć nieruchomości o powierzchni nawet około 50 tys. ha.
Zatem nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miała na celu ułatwienie uregulowania stanu prawnego wspólnot gruntowych przez wydanie decyzji administracyjnych ustalających, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie w sytuacji, gdy wcześniej decyzji takich nie wydano, a zatem stan prawny gruntów stanowiących wspólnotę był nieuregulowany. To właśnie tego rodzaju sytuacji dotyczy określony w art. 8a ustawy termin do dnia 31 grudnia 2016 r. na złożenie wniosku przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego.
W świetle całokształtu przytoczonych uregulowań prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że ustalenia dotyczące sposobu użytkowania gruntów wspólnoty stanowią punkt wyjścia do weryfikacji, czy osoby korzystające ze wspólnoty, posiadały gospodarstwa rolne oraz ewentualnie jaka była powierzchnia tych gospodarstw.
Jak wynika z akt sprawy ostatnim przedwojennym dokumentem potwierdzającym władanie m.in. gruntami przez "Ogół posiadaczy gruntów tabelowych m. Z." stanowi wyrok Sądu Okręgowego w Radomiu z dnia 23 maja 1939 r. w sprawie Nr C/230/38. Z załączonego do akt tej sprawy sądowej "Wykazu właścicieli osad tabelowych, zapisanych w tabeli likwidacyjnej na część miasta Z. ich posiadaczy oraz uprawnionych do głosu" zatwierdzonego przez Magistrat Miasta Z. w 1903 r. wynika, iż osób tych było 219.
Z protokołów z posiedzeń Miejskiej Rady Narodowej w Z., Zarządu Miejskiego w Z. oraz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z lat 1946-1955 wynika, że władze miasta Z. wydzierżawiały grunty Wspólnoty Miasta Z. rolnikom indywidualnym.
W aktach sprawy znajdują się: protokół z narady koordynacyjnej odbytej w dniu 7 marca 1980 r. w Urzędzie Miasta i Gminy Z. oraz protokół z inwentaryzacji składników trwałych i zasiewów znajdujących się na działkach Wspólnoty Osad Tabelowych w rejonie B., spisany w dniu 15 marca 1980 r. Z dokumentów tych wynika, że grunty kompleksu "B." zawierały składniki roślinne będące własnością 16 rolników indywidualnych, w tym drzewa i krzewy owocowe w wieku do 10 lat. Rodzaj upraw, podejmowanych przez dzierżawców wskazuje, że grunty te były dzierżawione długoterminowo, co najmniej od 1970 r., a każdy z rolników użytkował określony grunt z wyłączeniem innych osób. Dokumenty te sporządzone zostały w postępowaniu przygotowawczym przed wydaniem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. Nr 1/80 z dnia 28 marca 1980 r., orzekającej o przekazaniu gruntów rolnych o pow. 105 ha w użytkowanie Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego w M. i o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania na rzecz osób fizycznych za składniki roślinne wchodzące w skład kompleksu. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej, stanowiącego integralną część decyzji wynika, że decyzja miała za przedmiot między innymi działki nr: [...] obrębu Z. z których pochodzą nieruchomości objęte wnioskiem.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 2 grudnia 1991 r., podpisane przez 10 mieszkańców miasta Z., skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Z., w którym potwierdzają oni, że do 1980 r. użytkowali grunty nadane na rzecz mieszkańców miasta Z. ukazem carskim z 1864 r., które w 1980 r. zostały przekazane w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego w M. - Gospodarstwo Rolne w C.. W piśmie tym nadawcy wnoszą o podjęcie zdecydowanych kroków zmierzających do odzyskania tych gruntów jako własności gminy, by mogły dalej przynosić korzyści mieszkańcom miasta i gminy Z. Pismo to dodatkowo potwierdza, że sporne grunty uważane były przez mieszkańców Z. za własność gminy, a nie wspólnoty gruntowej, natomiast pożytki jakie przynosiła dzierżawa przeznaczane były na cele służące ogółowi mieszkańców miasta i gminy Z., a nie konkretnym osobom uprawnionym do udziału we wspólnocie.
Rację ma Wojewoda, że w aktach sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie potwierdzających faktyczny sposób użytkowania spornych gruntów w latach 1955 – 1970. W sytuacji gdy brak jest w sprawie jakichkolwiek śladów użytkowania gruntów przez wspólnotę, zasady logiki i doświadczenia życiowego pozwalają na ustalenie, że grunty te przez cały okres powojenny, w tym również w latach 1962 - 1963, nie były wykorzystywane przez osoby uprawnione do wspólnoty w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy.
Podkreślić należy, że do akt sprawy dołączone zostały dwa oświadczenia z dnia 17 stycznia 2017 r. złożone przez M.S. - matkę J. S. i D. S. oraz A. S. matkę L. S. Oświadczenia te nie zawierają jednak informacji, że poprzednicy prawni skarżących faktycznie korzystali z gruntów wspólnoty miasta Z. w ustawowo wskazanym okresie czasu, tj. co najmniej od lipca 1962 r. do lipca 1963 r. Trafne w związku z tym jest stanowisko organu, że nie są pomocne dla ustalenia, czy przesłanka określona w art. 6 ust. 1 ustawy została spełniona przez poprzedników prawnych skarżących.
Wskazać należy, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda, w celu uzupełnienia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia uprawnień stron do wystąpienia z wnioskiem Starosta ogłoszeniem z dnia 10 września 2017 r., wniósł o zgłoszenie się w terminie do dnia 27 października 2017 r., osób, które posiadają informacje na temat faktycznego użytkowania gruntów objętych wnioskiem przez poprzedników prawnych skarżących w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r., celem złożenia stosowych oświadczeń i okazania dowodów potwierdzających tę okoliczność. Jednocześnie skarżący nie przedłożyli żadnego nowego dowodu potwierdzającego, że ich poprzednicy prawni korzystali z gruntów wspólnoty objętych niniejszym postępowaniem we wskazanym okresie.
Jak wynika z dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym tj. z protokołu z dnia 23 października 1974 r., zapisanego w rejestrze ewidencji miasta Z., pod poz. rejestrową 272, S. S. objął w posiadanie nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka Nr [...] o ogólnej powierzchni 1,6105 ha, w 1967 r., od stryja swej matki – A. J. Natomiast stał się właścicielem tej nieruchomości na mocy aktu własności ziemi Nr PBG.Uw- 451/5715/37/74 z dnia 23 października 1974 r., wydanego przez Urząd Powiatowy w Sandomierzu. Organy nie dysponowały dokumentami pozwalającymi uznać, że zarówno poprzednik prawny J.S., oraz poprzednicy prawni L. S. w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy posiadali gospodarstwo rolne.
W aktach sprawy znajduje się również testament J. J. sporządzony w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 27 lipca 1967 r. w którym zapisuje on L. S. posiadane gospodarstwo rolne o pow. 1,76 ha wraz z zabudowaniami, oraz zaświadczenia wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. o zameldowaniu na pobyt stały w Z. A. J. syna J. i M. od 14 lipca 1916 r. do 24 sierpnia 1967 r. oraz J. S. syna J. i M. od dnia 15 czerwca 1932 r. do dnia 16 marca 1990 r.
W świetle powyższego prawidłowe są ustalenia Wojewoda, że wskazane wyżej dokumenty nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż poprzednicy prawni skarżących posiadali gospodarstwo rolne okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r.
Sąd podziela również dokonaną przez organ ocenę dowodów dołączonych do odwołania. Z protokołu z dnia 20 grudnia 1972 r. w sprawie ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów wsi Pawłów na nazwisko J.S. syn J. wynika, że gospodarstwo o powierzchni ogólnej 21,83 ha użytkowali J. i A. małż S., którzy objęli je w posiadanie po śmierci J. i M. małż. S. w 1959 r. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że J. i A. małż S., będący poprzednikami prawnymi L. S., w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r. posiadali gospodarstwo rolne położone w miejscowości P.. Z aktu notarialnego rep. [...] z dnia 21 października 1921 r. wynika, że A. J. syn J. oraz jego małżonka Z. J. nabyli własność czterech opisanych w tym dokumencie nieruchomości położonych w osadzie Z.
Słusznie organ wskazuje, że dokument ten, w powiązaniu z materiałem dowodowym zebranym w sprawie pozwala na ustalenie, że A. J. będący poprzednikiem prawnym J. S., w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r., posiadał gospodarstwo rolne położone w osadzie Z. Sąd podziela stanowisko organu wskazujące, że powyższe ustalenia nie mają wpływu na wynik sprawy skoro A. J. oraz J. i A. małż. S. nie użytkowali w okresie od lipca 1962 r. do lipca 1963 r. gruntów wspólnoty, a więc nie spełniali przesłanki art. 6 ust. 1 ustawy pozwalającej na ustalenie, że na gruncie ustawy, byli uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej.
Trafnie Wojewoda przyjął, że z faktu spełnienia jednej z przesłanek art. 6 ust. 1 ustawy, tj. posiadania gospodarstwa rolnego, nie można domniemywać spełnienia drugiej z przesłanek tego przepisu, tj. faktycznego korzystania ze wspólnoty skoro zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że właściciele okolicznych gospodarstw w ogóle nie korzystali z przypisanych wspólnocie gruntów, we własnym imieniu, jak członkowie wspólnoty.
W tym stanie rzeczy zaakceptować należy ustalenia i argumentację Wojewody, że poprzednicy prawni skarżących nie spełniali warunków określonych w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy, uprawniających do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy, a w konsekwencji zaistniała podstawa do umorzenia postępowania .
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, kolejność czynności podejmowanych w sprawach regulacji stanu prawnego wspólnot gruntowych wynika wprost z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która przewiduje dwa niezależne tryby wydawania decyzji o uznaniu nieruchomości za wspólnotę gruntową oraz o ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
Pierwszy tryb, zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy, zostaje wszczęty na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Wnioski złożone w ww. trybie powinny prowadzić do wydania merytorycznej decyzji ustalającej, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową oraz ustalającej wykaz osób uprawnionych do wspólnoty. Jeżeli jednak postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek osoby, która okazała się nieuprawniona do złożenia wniosku w trybie art. 8a ust. 1, postępowanie należy umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W przypadku gdy z rejestru gruntów wynika, że na terenie jednostki administracyjnej istnieją grunty pozostające we władaniu wspólnot gruntowych, a w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. nie został skutecznie złożony żaden wniosek w trybie art. 8a ust. 1 ustawy, starosta może, a w ocenie tut. organu powinien, z urzędu wydać decyzję o nieustaleniu wykazu osób pierwotnie uprawnionych do udziału we wspólnocie wskazanych w art. 6 ust. 1 lub 2 ustawy. Wydanie decyzji o nieustaleniu wykazu osób pierwotnie uprawnionych do wspólnoty uwarunkowane jest jednak ostatecznym i prawomocnym zakończeniem ewentualnego postępowania wszczętego w trybie art. 8a ust. 1 ustawy. Jedynie uprawomocnienie się w/w decyzji o nieustaleniu osób pierwotnie uprawnionych do udziału otwiera możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w drugim trybie przewidzianym w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. na podstawie art. 8c ust. 1 ustawy, na skutek wniosku złożonego przez osobę spełniającą przesłanki wskazane w art. 6a ust. 1 ustawy.
Skarżący wysuwali żądania powołując się równocześnie na uprawnienia wynikające z art. 8a ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy oraz z art. 8c ust. 1 w związku z 6a ust. 1 ustawy. Z uwagi na powyższe organ właściwie zinterpretował przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, odnosząc się w pierwszej kolejności, w drodze decyzji administracyjnej, do żądań wniesionych w trybie art. 8a ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy. Część wniosku zawierająca żądania wynikające z art. 8c ust. 1 w związku art. 6a ust. 1 ustawy, nie była jeszcze przedmiotem postępowania i jak trafnie wskazał Wojewoda powinna zostać załatwiona w terminie, wynikającym z przedstawionej powyżej ustawowej procedury.
Co się tyczy zarzutów dotyczących błędnej oceny oświadczeń A. S. i M. S. wskazać należy, że organ ocenił je w zestawieniu z całym zgromadzonym materiałem dowodowym, ustalając, że istotnie poprzednicy prawni skarżących mieszkali na terenie Miasta i Gminy Z. oraz posiadali gospodarstwa rolne.
Odnośnie do oceny oświadczenia S. B., podnieść trzeba, że okoliczności związane z odwołaniem tego oświadczenia oraz niedopełnienie obowiązku informacyjnego wobec stron powstępowania były powodem uchylenia uprzedniej decyzji Starosty z dnia 18 grudnia 2017 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu dowodowym skarżący nie wnieśli o ponowne przesłuchanie S. B., jak również nie złożyli żadnych nowych wniosków dowodowych w celu udowodnienia okoliczności, których dotyczyło oświadczenie S. B. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, materiał dowodowy nie zawiera jakiejkolwiek informacji o tym, by poprzednicy prawni skarżących faktycznie korzystali z gruntów będących przedmiotem postępowania w ciągu roku przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezpodstawnego uznania Gminy Z. za stronę niniejszego postępowania, wskazać należy, że z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Sandomierzu z dnia 26 stycznia 2015r. sygn. I C 829/13, od którego oddalona została apelacja przez Sąd Okręgowy w Kielcach wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015r. znak: II Ca 519/15, wynika, że Gmina Z. choć nie była właścicielem lub posiadaczem samoistnym działki Nr 1010/2, mogła skutecznie zawrzeć umowę dzierżawy tej nieruchomości i w konsekwencji pobierać czynsz w ustalonej wysokości. Wyrok ten potwierdza, że Gmina Z. posiadała prawnie chroniony interes w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, polegający na uzyskiwaniu czynszu dzierżawnego z nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.