II SA/Ke 980/20

II SA/Ke 980/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1438/21 - Wyrok NSA z 2024-01-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 par. 1, art. 145a par. 1, art. 145b par. 1, art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 pkt 1, a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11,
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Pińczowie na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w Pińczowie (zwanej dalej "Spółką"), utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] r. znak: [...] odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, własnej decyzji ostatecznej z 22 września 2016 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce pozwolenia na budowę budynku centrum medycznego (ambulatoryjnej opieki medycznej) z wewnętrznymi instalacjami: wentylacji mechanicznej, elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i gazową oraz zespołem miejsc postojowych oraz rozbiórkę czterech budynków: usługowego, portierni oraz dwóch garaży w P. (obręb 13) na działkach nr ewid. [...] , [...] , [...] .
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.
Decyzją z 22 września 2016 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strony nie wniosły odwołania.
Pismem z 20 lutego 2020 r. Spółka wystąpiła do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., podnosząc, że decyzja ta została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "Konserwatora Zabytków").
Postanowieniem z 5 marca 2020 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., Starosta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie decyzją z 8 czerwca 2020 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 22 września 2016 r.
Rozpoznając odwołanie Spółki od powyższej decyzji Starosty Wojewoda powołując treść art. 145 § 1, art. 148 § i § 2, art. 149 § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że ustalenie co do istnienia podstawy wznowienia odbywa się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydawania orzeczenia objętego wznowionym postępowaniem, natomiast orzekanie co do istoty sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie orzekania (we wznowionym postępowaniu). Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego.
Wobec powołania się przez Spółkę na przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że brak stanowiska innego organu jest wadą tkwiącą w postępowaniu, a nie w samej decyzji jako czynności konwencjonalnej, do dokonania której umocowany jest organ rozstrzygający. Do powołania się zaś na tą podstawę nie jest konieczne przedstawienie związku przyczynowego między brakiem stanowiska a treścią decyzji.
W niniejszej sprawie Wojewoda ustalił, że:
Spółka uzyskała decyzję Konserwatora Zabytków nr [...] z 23 maja 2016 r. znak: [...], zezwalającą na wykonanie działań w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego Pińczowa na działkach Nr [...] , [...] , [...] - zgodnie z projektem budowlanym;
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 3 sierpnia 2018 r. znak: [...] uchylił decyzję Konserwatora Zabytków z 24 kwietnia 2018 r. znak: [...], cofającą decyzję tego organu z 23 maja 2016 r. i umorzył w całości postępowanie wszczęte w trybie wznowieniowym przez Konserwatora Zabytków;
z karty adresowej zabytku nieruchomego z 2 września 2013 r. - cmentarz żydowski stary ul. Słabska, bezspornie wynika, że na dzień wydawania decyzji Starosty P. ego z 22 września 2016 r., a także decyzji Konserwatora Zabytków z 23 maja 2016 r., przepis art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji - Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b." nie miał zastosowania;
z Zarządzenia nr 26/2018 Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów z 15 marca 2018 r. w sprawie zmian w kartach ewidencji Zabytków wraz z kartą adresową zabytku nieruchomego - cmentarza żydowskiego starego wynika, że zostały wskazane konkretne działki na których cmentarz jest zlokalizowany, tj. m.in. działki nr [...] , [...] , [...] w Pińczowie.
Nadto po zbadaniu dokumentów załączonych do odwołania, tj.: zarządzenia Nr 46/14 Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów z 26 czerwca 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Pińczów wraz z złącznikiem nr 1: obiekty wpisane do Gminnej ewidencji Zabytków - spis po aktualizacji z listopada 2018 r. oraz obiekty wpisane do Gminnej ewidencji Zabytków - spis po aktualizacji z maja 2019 r. Wojewoda stwierdził, że nowa lokalizacja cmentarza została ujawniona po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na budowę budynku centrum medycznego (ambulatoryjnej opieki medycznej).
Odpowiadając na wniosek dotyczący uzyskania opinii biegłego geodety celem ustalenia, czy Starosta prawidłowo przyjął, że karta adresowa zabytku nieruchomego cmentarz żydowski stary, lokalizowała cmentarz w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji Spółki, Wojewoda wyjaśnił, że:
- obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza przerzucenia na niego całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowane wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania;
dostosowując polskie prawo do prawa Unii Europejskiej, zmianą ustawy Prawo budowlane, obowiązującą od 11 lipca 2003 r., doprowadzono do uproszczenia procedur związanych z legalnym przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych, ograniczając do minimum władztwo organów administracji publicznej funkcjonujących w tej dziedzinie oraz do wyeliminowania sytuacji, w których od oceny organu będzie uzależnione rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.b., obowiązującym od 1 stycznia 1999 r., do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej;
organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do kontroli treści karty adresowej zabytku nieruchomego, która na dzień wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę nie spełniała warunków określonych w § 17 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestrów zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków i krajowego wykazu zabytków skradzionych i wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 51), zwanego dalej “rozporządzeniem".
W ocenie Wojewody brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że Starosta wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 22 września 2016 r. oraz do uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy dodał, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego możliwe jest na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. lub art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka, zarzucając temu rozstrzygnięciu:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. w zw. z § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pińczów uchwalonego uchwałą nr XL/372/09 Rady Miejskiej w Pińczowie z 25 listopada 2009 r. (dalej jako: “mpzp"), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, która jest obarczona wadami prawnymi powstałymi w wyniku braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przez organy obu instancji, a w szczególności:
- pominięcie postanowień § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 mpzp obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej, które to zapisy obligowały Starostę do pozyskania opinii Konserwatora Zabytków przed jej wydaniem;
- nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych, brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało tym, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie na podstawie fragmentarycznego materiału oraz w oparciu o dowody, co do których Spółka wniosła uzasadnione zarzuty, tj. na podstawie karty adresowej zabytku nieruchomego z 2 września 2013 r., która nie spełniała i nie spełnia warunków, o których mowa w § 17 rozporządzenia, podczas gdy Wojewoda powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Wojewoda powinien dokonać oceny znaczenia i wartości każdego dowodu zgromadzonego w sprawie;
- powielenie przez Wojewodę w całości stanowiska Starosty co do braku podstaw wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, bez rozpoznania całego materiału dowodowego i rzetelnej jego analizy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy;
b) art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak odniesienia się przez Wojewodę do wszystkich zarzutów Spółki, tj. co do naruszenia przez Starostę § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 mpzp, jak również niewskazanie, które fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach oparł się wydając zaskarżoną decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania;
c) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozpoznania sprawy (postępowania odwoławczego) bez zbędnej zwłoki, w tym poprzez niewskazanie przez Wojewodę w zawiadomieniu z dnia 10 sierpnia 2020 r. przyczyn zwłoki w rozpoznaniu odwołania Spółki;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 39 ust. 3 P.b. w zw. z § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 mpzp w zw. z art. 106 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewodę, że brak jest podstaw do uznania, że Starosta wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji oraz jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., podczas gdy przesłanki do wznowienia postępowania zostały spełnione.
W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację stanowiącą rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 16 grudnia 2020 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa z dnia 12 października 2020 r. wydanej na wniosek Konserwatora Zabytków w ramach postępowania wszczętego z urzędu w sprawie wpisu do zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego terenu dawnego cmentarza żydowskiego przy ul. Słabskiej w Pińczowie. Spółka wskazała, że z opinii tej jednoznacznie wynika, że obszar starego cmentarza żydowskiego obejmuje teren spornej inwestycji, co potwierdza zasadność zarzutów podniesionych w skardze.
W kolejnym piśmie procesowym z 23 lutego 2021 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z opinii wydanej w formie mailowej 26 stycznia 2021 r. przez Kierownika Archeologii WUOZ w Kielcach,
z której wynika, że lokalizacja starego cmentarza żydowskiego przy ul. Słabskiej w Pińczowie była i jest znana organom administracji publicznej, w tym Staroście P. emu oraz Wojewodzie Świętokrzyskiemu, a brak pozyskania opinii Konserwatora - w trybie art. 39 ust. 3 P.b. w zw. z § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 mpzp oraz art. 106 § 1 i 2 k.p.a. - na etapie postępowania w sprawie uzyskania przez Spółkę pozwolenia na budowę, tj. decyzji z 22 września 2016 r., wynika wyłącznie z niczym nie uzasadnionego zaniechania Starosty na etapie tego postępowania.
Spółka podniosła, że powołany dowód koresponduje z opinią wydaną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa z 12 października 2020 r., załączoną do pisma skarżącej z 16 grudnia 2020 r.
W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione zarządzeniem z dnia 29 stycznia 2021 r. (k. 76).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontroli sądowej poddana została decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, wydana we wznowionym postępowaniu, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 8 czerwca 2020 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 22 września 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce pozwolenia na budowę budynku centrum medycznego (ambulatoryjnej opieki medycznej) z wewnętrznymi instalacjami: wentylacji mechanicznej, elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i gazową oraz zespołem miejsc postojowych oraz rozbiórkę czterech budynków: usługowego, portierni oraz dwóch garaży w Pińczowie (obręb 13) na działkach nr ewid. [...] , [...] , [...] .
W związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu zaakcentować należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie, jak w postępowaniu zwykłym, wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1576/16).
Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia, a winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 236/17).
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w fazie wstępnej organ dokonuje oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej).
W sprawie niniejszej Spółka, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty P. ego z 22 września 2016 r. podnosząc, że decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska Konserwatora Zabytków.
Organ pierwszej instancji prawidłowo wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją , działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i wskazując na spełnienie formalnych przesłanek w tym zakresie.
Wznowienie postępowania otwarło zatem organowi drogę do ustalenia, w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czy przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcia o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowiło bowiem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu, w pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy postępowanie rzeczywiście było dotknięte wadą stanowiącą przesłankę wznowienia. Stwierdzenie przez organ braku występowania w sprawie wady, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., zamyka drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie, że przesłanka wznowienia zaistniała otwiera drugi etap postępowania wznowionego, określony w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia 22 września 2016 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku centrum medycznego (ambulatoryjnej opieki medycznej) z wewnętrznymi instalacjami: wentylacji mechanicznej, elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i gazową oraz zespołem miejsc postojowych oraz rozbiórkę czterech budynków: usługowego, portierni oraz dwóch garaży w Pińczowie (obręb 13) na działkach nr ewid. [...] , [...] , [...] .
We wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z 8 czerwca 2020 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 22 września 2016 r. wskazując, że art. 39 ust. 3 P.b. nie miał w sprawie zastosowania.
Na skutek odwołania Spółki od tej decyzji Wojewoda wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, stwierdzając, że przesłanki określane w art. 145 § 1 pkt 6, stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie zostały w sprawie spełnione.
Zasadniczy spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w stanie faktycznym sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty P. ego z dnia 22 września 2016 r. organ ten zobligowany był do uzyskania stanowiska Konserwatora Zabytków - stosownie do art. 39 ust. 3 P.b.
Rozstrzygając tak opisany spór Sąd stwierdza, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.
Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Jedynie dla porządku należy wskazać, że:
- Spółka przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę uzyskała decyzję Konserwatora Zabytków nr [...] z 23 maja 2016 r. znak: [...], zezwalającą na wykonanie działań w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego Pińczowa na działkach nr [...] , [...] , [...] - zgodnie z projektem budowlanym;
- Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 3 sierpnia 2018 r. znak [...] uchylił decyzję Konserwatora Zabytków z 24 kwietnia 2018 r. znak: [...], cofającą decyzję tego organu z 23 maja 2016 r. i umorzył w całości postępowanie wszczęte w trybie wznowieniowym przez Konserwatora Zabytków;
- na dzień wydawania decyzji Starosty P. ego z 22 września 2016 r., a także decyzji Konserwatora Zabytków z 23 maja 2016 r. karta adresowa zabytku nieruchomego z 2 września 2013 r. - cmentarz żydowski stary ul. Słabska, lokalizowała cmentarz w innym miejscu, bliżej klasztoru OO. Reformatów w Pińczowie, tj. w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji;
- Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów z 15 marca 2018 r. w sprawie zmian w kartach ewidencji Zabytków wraz z kartą adresową zabytku nieruchomego - cmentarz żydowski stary wskazuje konkretne działki na których cmentarz jest zlokalizowany, tj. m.in. działki nr [...] , [...] , [...] w Pińczowie;
- nowa lokalizacja cmentarza została ujawniona po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na budowę budynku centrum medycznego (ambulatoryjnej opieki medycznej), co znajduje potwierdzenie w dokumentach załączonych do odwołania, tj.: zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów z 26 czerwca 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Pińczów wraz z złącznikiem nr 1: obiekty wpisane do Gminnej ewidencji Zabytków - spis po aktualizacji z listopada 2018 r. oraz obiekty wpisane do Gminnej ewidencji Zabytków - spis po aktualizacji z maja 2019 r.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.
Stosownie do art. 39 ust. 1 P.b. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 3 P.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2013 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Konserwatora Zabytków nr [...] z 23 maja 2016 r.- Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowalnych przy zabytku wpisanym do rejestru (ust. 1 pkt 1), podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (ust. 1 pkt 11).
Z akt sprawy wynika, że Spółka, przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, uzyskała decyzję Konserwatora Zabytków nr 194/A/2016 z 23 maja 2016 r. zezwalająca na wykonywanie działań w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego Pińczowa – na działkach nr [...] , [...] , [...] - zgodnie z projektem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji Konserwator Zabytków wskazał, że cyt.: " Pińczów " jako miasto starodawne" o zachowanym rozplanowaniu placów i ulic z zabytkowymi budowlami i obiektami, nadającymi mu swoisty odrębny charakter, został wpisany 20.09.2010 r. w oparciu o stary wpis woj. kieleckiego nr 17 do rejestru zabytków woj. Świętokrzyskiego pod nr 652. Przedmiotowy teren pozbawiony jest historycznego zagospodarowania. Zatem planowana inwestycja nie wpłynie na ww. przedmiot ochrony." Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły m.in. powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie zabytków.
Podkreślić należy, że na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powyższa decyzja ostateczna funkcjonowała w obrocie prawnym, a karta adresowa zabytku nieruchomego z 2 września 2013 r. – cmentarz żydowski stary ul. Słabska, lokalizowała cmentarz w innym miejscu, bliżej klasztoru OO. Reformatów w Pińczowie, tj. w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Natomiast nowa lokalizacja cmentarza ujawniona została po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tym stanie rzeczy organy słusznie uznały, że art. 39 ust. 3 P.b. nie miał zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego jest wymagane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to a contrario, że nie ma on zastosowania do takich obiektów budowlanych oraz obszarów, które zostały wpisane do rejestru zabytków. Zauważyć również trzeba, że zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów z 15 marca 2018 r. w sprawie zmian w kartach ewidencji Zabytków wraz z kartą adresową zabytku nieruchomego - cmentarz żydowski stary wskazujące konkretne działki na których cmentarz jest zlokalizowany, tj. m.in. działki nr [...] , [...] , [...] w Pińczowie zostało wydane 15 marca 2018 r., a więc już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy, ustalenie co do istnienia podstawy wznowienia odbywa się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydawania orzeczenia, objętego wznowionym postępowaniem, natomiast orzekanie co do istoty sprawy - w oparciu o stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie orzekania.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd podziela stanowisko organów, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła wada dotycząca przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co obligowało organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty zawarte w pkt 1 lit. a) i pkt 2 petitum skargi.
Podobnie należy ocenić pozostałe zarzuty skargi. Wbrew bowiem twierdzeniom autora skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi, o których mowa art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy nie spełnia oczekiwań strony skarżącej, nie świadczy o naruszeniu przez organy zasady budowania zaufania obywateli do działalności organów administracji publicznej.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy - wypełniając obowiązek wynikający z art. 10 k.p.a.- zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2020 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w aktach administracyjnych oraz o tym, że sprawa nie może być rozpatrzona w terminie z art. 35 k.p.a., wskazując jednocześnie termin jej załatwienia do 10 września 2020 r.
Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w pismach procesowych skarżącej wyjaśnić należy, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z regulacji tej wynika więc, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2018 r., II SA/Ke 249/18, Lex nr 2510570 i tam pow. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, Lex 558886). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1003/20).
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zarzuty skargi zarówno natury procesowej jak i materialnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.