II SA/Ke 978/05

II SA/Ke 978/05 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka
Sylwester Miziołek /sprawozdawca/
Teresa Kobylecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 119/07 - Wyrok NSA z 2008-02-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 par.1 pkt 1a, art.135, art.152, art.200, art.205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
art.71a, art.51
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2006r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. R. kwotę 740 ( siedemset czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Ke 978/05
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. R. utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w której organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) nałożył na B. i Z. D. obowiązek wykonania w terminie do dnia 15.VII.2005 r. określonych czynności w celu doprowadzenia robot budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki, znajdującej się w budynku usług handlowych, usytuowanym na działce nr ewid. 324/51 w miejscowości B., gm. M. do stanu zgodnego z prawem. Czynności te polegały na przedłożeniu projektu budowlanego wykonanej przebudowy, ze wskazaniem zakresu wykonanych w ramach przebudowy robót budowlanych oraz oceną prawidłowości ich wykonania, a także ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, normami i zasadami wiedzy technicznej oraz opinii, uzgodnień i zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku jako budynku usług handlowych, a decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił pozwolenia na jego użytkowanie na cele apteki i lokalu sklepowego.
Według projektu stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę apteka zlokalizowana we wschodniej części budynku użytkowana jest zgodnie z pozwoleniem, natomiast apteka w zachodniej części budynku powstała w wyniku przebudowy lokalu sklepowego, dokonanej po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.
Organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym lokalu przez B. i Z. D. rzeczywiście wykraczały poza zakres zawarty w zgłoszeniu dokonanym dnia 11.I.2005 r. w Starostwie Powiatowym w K., a ponadto w świetle przepisów Prawa budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 ust. 7 tej ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie obiektu budowlanego. Wykonane roboty budowlane w lokalu handlowym przez B.D. po otrzymaniu pozwolenia na użytkowanie stanowią przebudowę i wymagały pozwolenia na budowę.
W dokonanym przez inwestorów zgłoszeniu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę zgłoszono zamiar wykonania "robót remontowych polegających na malowaniu, ułożeniu glazury, montażu umywalki w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych". Zdaniem organu odwoławczego z treści tego zgłoszenia wynika, że inwestorzy zgłosili zarówno zamiar wykonania robót budowlanych, jak również ujawnili, że celem wykonania tych robót jest zmiana użytkowania pomieszczenia na cele apteki. Zgłoszenie zamiaru przeznaczenia lokalu na aptekę po wykonaniu zgłoszonego zakresu robót nie jest wyrażone wprost, ale taki zamiar można wywnioskować z treści dokonanego zgłoszenia. Ustosunkowując się do zgłoszenia właściwy organ w piśmie z dnia 17.I.2005 r. poinformował inwestorów o braku sprzeciwu w stosunku do wykonania zakresu robót budowlanych w pomieszczeniach, które użytkowane będą jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych. Oprócz tego stanowiska Starosta nie podjął żądnych działań dotyczących wezwania do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymagane do rozpatrzenia wniosku w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu, jak też nie poinformował inwestorów o konieczności dokonania odrębnym wnioskiem zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu po wykonaniu zgłoszonych robót z załączeniem dokumentów wymaganych art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego inwestorzy otrzymując pismo o braku sprzeciwu z dnia 17.I.2005 r. mogli nabrać przekonania o braku zastrzeżeń ze strony organu również co do użytkowania lokalu na cele apteki po wykonaniu zgłoszonych robót budowlanych, w związku z czym nie można uznać, że działanie inwestorów stanowi samowolę budowlaną w części odnoszącej się do zmiany sposobu użytkowania, gdyż w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji.
Odrębną sprawą, stwierdza organ odwoławczy jest wykonanie przez inwestorów robót budowlanych przekraczających zakres wyszczególniony w dokonanym zgłoszeniu, a na dodatek wymagających pozwolenia na budowę. W tym względzie dokonano samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych innych niż budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W takim przypadku ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co wynika z treści art. 51 ust. 7 tej ustawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazano czynności, jakie powinien wykonać inwestor w odniesieniu do dokonanej przebudowy przedmiotowego lokalu handlowego w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem oraz wyznaczono termin wykonania tych czynności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B. R. , wnosząc o jej uchylenie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 30 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez uznanie, że zgłoszenie robót remontowych jest równoznaczne ze zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu i zalegalizowanie na postawie art. 51 tej zmiany,
- art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do zmiany sposobu użytkowania lokalu i nie podjęcie przez organ nadzoru budowlanego żadnych działań w sytuacji zmiany sposobu użytkowania lokalu bez wcześniejszego jej zgłoszenia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja oznacza obejście przepisów prawa i zalegalizowanie samowoli budowlanej w postaci zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Zdaniem skarżącej pismo Starosty Powiatowego z dnia 17.I.2005 r. nie dało podstaw do uznania, że brak sprzeciwu co do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych oznacza zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż organ ten wskazał, że nie zgłasza sprzeciwu odnośnie wymienionych konkretnie robót budowlanych powołując się na przepis art. 30 Prawa budowlanego, a nie w stosunku do zmiany sposobu użytkowania lokalu.
Nałożenie na B. i Z. D. obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia robót budowlanych prowadzonych na podstawie art. 30 ustawy do stanu zgodnego z prawem prowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i stanowi, zdaniem skarżącej naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego. Inwestorzy nie zgłosili zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania, nie uzyskali również od Starosty informacji, z której wynikałoby, że nie wnosi on sprzeciwu odnośnie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Dlatego organ nadzoru budowlanego winien był podjąć działania przewidziane w art. 71a Prawa budowlanego.
Naruszenie art. 30 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika z faktu, że organ nadzoru budowlanego dokonał na ich podstawie zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęto dnia 13 kwietnia 2005 r., a zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16.IV.2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888), która zmieniła m.in. treść art. 71 oraz wprowadziła z dniem 31.V.2004 r. przepis art. 71a.
Postępowanie wszczęto "w sprawie dokonanej przebudowy lokalu handlowego na lokal apteki znajdującej się na działce nr. ewid. 324/51 w B., gm. M.".
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. R.i B. D. pozwolenia na budowę Zakładu Usług Medycznych z przeznaczeniem na usługi handlowe - aptekę z przyłączem wodno-kanalizacyjnym, energetycznym wraz ze zjazdem z drogi powiatowej, zaś decyzją z dnia [...] udzielono inwestorom: B.R.i B.D. pozwolenia na użytkowanie obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, w którym przy opisie funkcji wskazano - lokal apteki i lokal sklepowy, których łączna powierzchnia stanowiła powierzchnię użytkową obiektu (232 m-).
Bezspornym w sprawie jest, że po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie B. D. dokonała przebudowy lokalu określanego jako lokal sklepowy w celu zmiany sposobu jego użytkowania na aptekę.
Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego uznać należy m.in. przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, które było budowane w innym celu oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga obecnie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, które uruchamia postępowanie administracyjne. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i dołączyć opracowania i dokumenty określone w ust. 2 pkt 1-6 art. 71.
Zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmian w obiekcie, co wynika z ustaleń przepisu art. 71 ust. 4, gdyż dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7).
Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga m.in. wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w takiej bowiem sytuacji rozstrzygnięcie przez organ w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Jeżeli natomiast roboty budowlane, wynikające z zamierzonej zmiany sposobu użytkowania, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, zgodnie z art. ust. 6 pkt 2 do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4.
W niniejszej sprawie B. D. dokonała dnia 10.I.2005 r. w Starostwie Powiatowym w K. "zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę", polegających na "robotach remontowych polegających na malowaniu, ułożeniu glazury, montażu umywalki w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych", ze wskazaniem terminu rozpoczęcia robót 11 luty 2005 r., do którego załączniki stanowiło oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i lokalizacja obiektu przedstawioną na mapie syt.-wys.
Starosta dnia 17.I.2005 r. poinformował inwestorkę, że "zgłoszenie robót remontowych (malowanie pomieszczeń oraz położenie glazury) w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych jest kompletne i spełnia wymagania art. 30 Prawa budowlanego", w związku z czym nie wniósł sprzeciwu "w stosunku do robót objętych zgłoszeniem".
Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z dokonanego zgłoszenia wynika, że obejmuje ono także zmianę sposobu użytkowania, i że po otrzymaniu pisma Starosty z dnia 17.I.2005 r. inwestorka mogła nabrać przekonania o braku zastrzeżeń ze strony organu również co do zmiany użytkowania lokalu na cele apteki po wykonaniu zgłoszonych robót budowlanych, i że w związku z tym nie można uznać, że działanie inwestorów (B. D., na którą m.in. wydana była decyzja o pozwolenie na budowę i użytkowanie obiektu oraz jej męża Z.D.)stanowi samowolę budowlaną w części odnoszącej się do zmiany sposobu użytkowania, gdyż w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji.
Przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości łączenia zgłoszenia robót (z art. 30) i zmiany sposobu użytkowania (z art. 71). Treść złożonego dnia 10.I.2005 r. zgłoszenia nie nasuwa żadnych wątpliwości, że dotyczy wyłącznie robót tam wymienionych, a to że wskazano w nim również, gdzie one mają być wykonane - "w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych" nie oznacza zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Starosta w piśmie nie zgłaszającym sprzeciwu wyraźnie określa wobec czego nie zgłasza sprzeciwu tj. "robót remontowych (malowanie pomieszczeń oraz położenie glazury)", podając także podstawę prawna - art. 30 Prawa budowlanego, co nie powinno, wbrew temu co stwierdza organ odwoławczy utwierdzać inwestora w przekonaniu, że została zaakceptowana zmiana sposobu użytkowania lokalu sklepowego na aptekę.
Sąd podziela stanowisko organu, że brak należytego i wyczerpującego poinformowania stron przez organ administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa) nie może wywoływać dla nich ujemnych konsekwencji, co jednak nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego zamiast legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane - Dz.U. Nr 93, poz. 888 z 2004 r.) może zastosować tryb legalizacji robót budowlanych polegających na przebudowie tego obiektu budowlanego, przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy przyznaje, że wykonane roboty budowlane w lokalu handlowym przez B. D. po otrzymaniu pozwolenia na użytkowanie stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7 i wykraczały poza zakres zawarty w zgłoszeniu dokonanym dnia 11.I.2005 r. w Starostwie Powiatowym w K., a nadto w świetle przepisów Prawa budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego niewłaściwie zastosował przepis art. 51 Prawa budowlanego, zamiast przepis art. 71a, który określa działania związane z legalizacją stwierdzonej i samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie niniejszej został naruszony przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), w związku z tym Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku, stwierdzając na podstawie art. 152, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 205 § ustawy.