II SA/KE 914/05

II SA/Ke 914/05 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.138 par.2, art.136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.),, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006r. sprawy ze skarg J.L. i M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...], znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. L. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie naruszenia przez J. L. stosunków wodnych na gruncie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z [...] zapadła na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] znak: [...] uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie przedostawania się wód opadowych z posesji nr [...] przy ul. Z. w K. stanowiącej własność J. L. na działkę sąsiednią nr 1098 stanowiącą współwłasność A. L. i M.L..
W decyzji z [...] Kolegium wskazało, że umorzenie postępowania przez organ I instancji w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy jest przedwczesne i zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez sporządzenie przez biegłego opinii wodnoprawnej, która miałaby rozstrzygnąć wątpliwości co do okoliczności związanej z faktem naruszenia stosunków wodnych. Burmistrz Miasta i Gminy nie wykonał żadnego z zaleceń Kolegium. Opinia wodnoprawna nie została sporządzona, brak zatem dowodu, który wyjaśniałby podstawową kwestię, tj. jak kształtował się stan wody na działkach nr 1099 i 1098 przed dokonaniem przez J. L. nawiezienia swojej działki, jak wyglądają stosunki wodne obecnie oraz jakie działania należy podjąć w razie stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych. Ustaleń takich nie można dokonać w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał w sprawie. Jedynymi dowodami w sprawie są protokoły z oględzin, które wielokrotnie na działkach nr 1098 i 1099 były przeprowadzane. Nie jest to jednak wystarczające dla ustalenia, jak kształtowały się stosunki wodne wcześniej i obecnie. Bezspornym jest fakt, iż J. L. zabudowując w latach 90- tych działkę nr 1099 podniósł jej poziom o ok. 80 cm poprzez nawiezienie ziemi. Bezsporna jest także okoliczność, iż przy ogrodzeniu pomiędzy budynkiem administracyjnym a słupem energetycznym występuje obniżenie terenu, które powoduje, że zarówno wody opadowe, jak i te, które wypływają z rynien i rury żeliwnej mają możliwość przedostawania się na nieruchomość nr 1098. J. L.czynił co prawda starania o zapobieżenie przedostawania się wód na sąsiednią nieruchomość, a to poprzez wybudowanie w granicy działek nr 1098 i 1099 ogrodzenia z cegły silikatowej oraz wykopanie wzdłuż swojej działki rowku o długości 22 m, działania te jednak nie rozwiązały sprawy zalewania sąsiedniej działki, a jedynie ograniczyły przedostawanie się wody. Burmistrz Miasta i Gminy w decyzji z [...] stwierdził, że: "Obecnie właściciel działki nr 1099 J.L. dokonał podsypania w/w terenu na odcinku od budynku administracyjnego do słupa energetycznego, uniemożliwiając tym samym przedostawanie się wód opadowych na działkę nr 1098. Ponadto wykonał rowek otwarty pomiędzy ogrodzeniem a budynkiem hali produkcyjnej w kierunku wschodnim dla szybszego odprowadzenia wód deszczowych ze spornego terenu. Działania podjęte przez J. L. ograniczyły w pełni możliwość przedostawania się wód opadowych na działkę nr 1098, co potwierdziły ostatnie oględziny." Organ odwoławczy stwierdził, że analiza akt sprawy nie potwierdza natomiast, że działania J. L. miały miejsce "ostatnio", albowiem już w protokole oględzin z 6 września 2004 r. jest wzmianka o wykonaniu przez właściciela działki nr 1099 rowka. Dowód z tego protokołu był przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego podczas wydawania decyzji z 20 grudnia 2004 r. i już wówczas działania J. L. zostały ocenione przez Kolegium jako niewystarczające dla zapobieżenia szkodom na nieruchomości nr 1098. Co do faktu podsypania piaskiem swojej działki przez J. L. na odcinku od budynku administracyjnego do słupa energetycznego, nie można tego działania uznać za dokonane "ostatnio", gdyż już w protokole z oględzin z 17 września 2005 r. jest wzmianka o wykonaniu przez właściciela działki nr 1099 tegoż podsypania. Także i ten protokół był przedmiotem oceny Kolegium podczas wydawania decyzji z 20 grudnia 2004 r. i podjęte przez J. L. działanie zostało uznane za niewystarczające dla uniknięcia zalewania sąsiedniej działki nr 1098. Fakty te wskazują wyraźnie, że Burmistrz Miasta i Gminy wydając w dniu [...] decyzję umarzającą postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych oparł się na tych samych dowodach, które stanowiły podstawę decyzji z [...] uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako rozstrzygnięcie przedwczesne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium uchylając decyzję Burmistrza z [...] wskazało na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego z zakresu stosunków wodnych. Organ I instancji zalecenia Kolegium nie wykonał, przeprowadził jedynie dwukrotnie - tj. w dniach 15 lutego 2005 r. i 27 kwietnia 2005r. oględziny na gruncie. Oznacza to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest dokładnie taki sam, jak podczas wydawania przez Burmistrza decyzji z[...]. Ani bowiem J. L. nie podjął żadnych nowych działań zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce, ani też organ I instancji nie powołał biegłego w celu sporządzenia opinii. Co więcej – A. L. podniósł w odwołaniu, że ceglany cokolik znajdujący się w granicy działek nr 1098 i 1099 został przez J. L. zdemontowany, a fakt ten miał miejsce już przed ostatnimi oględzinami na gruncie, tj. przed 27 kwietnia 2005r. W protokole z oględzin brak natomiast jakiejkolwiek wzmianki o ewentualnym zdemontowaniu przez J. L. części ogrodzenia.
Organ II instancji zwrócił uwagę na bezwartościowość oględzin na gruncie jako dowodu w sprawie naruszenia stosunków wodnych, w sytuacji, kiedy przeprowadza się je w czasie, gdy na całej nieruchomości leży pokrywa śnieżna, a w niektórych miejscach jest ona oblodzona. Tak w przedmiotowej sprawie organ I instancji postąpił, przeprowadzając oględziny na gruncie w dniu 15 lutego 2005 r.
Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z [...] jest zdaniem organu odwoławczego przedwczesna. Materiał dowodowy, w oparciu o który organ procedował, nie daje wystarczających podstaw do umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Istnieją bowiem zbyt duże rozbieżności pomiędzy tym, co twierdzi strona odwołująca się, a ustaleniami organu orzekającego. Niezbędnym jest w takiej sytuacji przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych, która winna wyjaśnić kwestie, jak na nieruchomościach nr 1098 i 1099 kształtowały się stosunki wodne przed podwyższeniem poziomu działki nr 1099, jak wyglądają one obecnie i wreszcie - jakie działania należy podjąć w razie ewentualnego stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych. Wskazane jest również ustalenie, kiedy J. L. zdemontował ceglany cokolik, który w znacznym stopniu hamował swobodne przemieszczanie się wód opadowych z wyżej położonej działki nr 1099 na działkę należącą do A. i M. i L.. Przeprowadzane przez organ I instancji oględziny na gruncie nie prowadzą do wyjaśnienia, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych przez J. L., stąd koniecznym jest przeprowadzenie w/w dowodów. Kolegium podniosło, że zmiana przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie nie oznacza, że zalewanie sąsiedniego gruntu musi być permanentne. Sam fakt, że w czasie oględzin nie stwierdzono śladów wody na działce sąsiedniej, nie oznacza wcale, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych.
Skargi na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli J. L. i M.L..
Skarżący J. L. podniósł, że szkodom na granicy działek nr 1098 i 1099 zapobiega wykonany ceglany cokół. Wskazał, że po obfitych opadach stwierdził skuteczność zastosowanych urządzeń to jest kanału odwadniającego i ceglanego cokołu, które zabezpieczają teren przed woda zalewową nie czyniąc żadnych szkód z tym związanych. Zdaniem skarżącego zachowanie A. L. ma podłoże sporu majątkowego ze współwłaścicielem działki nr 1098 – M. L., a także zawiści do skarżącego jako bezpośredniego sąsiada M. L..
Skarżący M. L. wskazał, że nie miało i nie ma miejsca przedostawanie się wód opadowych z działki nr 1099 stanowiącej własność J. L. na działkę nr 1098, której współwłaścicielem jest skarżący. Podniósł, że A. L. od około 5 lat nie przebywa na działce, zatem jego stanowisko w sprawie jest nieobiektywne i nieprawdziwe.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja / lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując skargi w ramach tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skarg z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy p.p.s.a. Tym samym wbrew zarzutom skarg, kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności.
W sprawie niniejszej organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznając, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy wydając w dniu [...] decyzję umarzającą postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych oparł się na tych samych dowodach, które stanowiły podstawę decyzji z [...] uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ II instancji uchylając decyzję Burmistrza z [...] wskazał na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego z zakresu stosunków wodnych. Z kolei organ I instancji zalecenia Samorządowego Kolegium odwoławczego nie wykonał, przeprowadził jedynie dwukrotnie - tj. w dniach 15 lutego 2005 r. i 27 kwietnia 2005r. oględziny na gruncie. Oznacza to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest dokładnie taki sam, jak podczas wydawania przez organ I instancji decyzji z 4 października 2004r. Nadmieniono, że J. L. nie podjął żadnych nowych działań zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce, ani też organ I instancji nie powołał biegłego w celu sporządzenia opinii. Podkreślono, że A.L. podniósł w odwołaniu, że ceglany cokolik znajdujący się w granicy działek nr 1098 i 1099 został przez J. L. zdemontowany, a fakt ten miał miejsce już przed ostatnimi oględzinami na gruncie, tj. przed 27 kwietnia 2005r. W protokole z oględzin brak natomiast jakiejkolwiek wzmianki o ewentualnym zdemontowaniu przez J. L. części ogrodzenia. Organ II instancji zwrócił uwagę na bezwartościowość oględzin na gruncie jako dowodu w sprawie naruszenia stosunków wodnych, w sytuacji, kiedy przeprowadza się je w czasie, gdy na całej nieruchomości leży pokrywa śnieżna, a w niektórych miejscach jest ona oblodzona. Tak w przedmiotowej sprawie organ I instancji postąpił, przeprowadzając oględziny na gruncie w dniu 15 lutego 2005r. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z [...] jest przedwczesna. Materiał dowodowy, w oparciu o który organ procedował, nie daje wystarczających podstaw do umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Istnieją bowiem zbyt duże rozbieżności pomiędzy tym, co twierdzi strona odwołująca się, a ustaleniami organu orzekającego. Niezbędnym jest w takiej sytuacji przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych, która winna wyjaśnić kwestie, jak na nieruchomościach nr 1098 i 1099 kształtowały się stosunki wodne przed podwyższeniem poziomu działki nr 1099, jak wyglądają one obecnie i wreszcie - jakie działania należy podjąć w razie ewentualnego stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych. Wskazane jest również ustalenie, kiedy J. L. zdemontował ceglany cokolik, który w znacznym stopniu hamował swobodne przemieszczanie się wód opadowych z wyżej położonej działki nr 1099 na działkę należącą do A. i M. i L. Przeprowadzane przez organ I instancji oględziny na gruncie nie prowadzą do wyjaśnienia, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych przez J. L., stąd koniecznym jest przeprowadzenie wskazanych dowodów. Zmiana przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie nie oznacza, że zalewanie sąsiedniego gruntu musi być permanentne. Sam fakt, że w czasie oględzin nie stwierdzono śladów wody na działce sąsiedniej, nie oznacza wcale, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych.
Stwierdzając powyższe Kolegium wskazało okoliczności, których organ I instancji nie uwzględnił w swych rozważaniach, a których wyjaśnienie jest konieczne, aby rozstrzygnąć sprawę. Wyjaśnienie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało prawo, a w szczególności, aby podjęte zostało z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym, znajdując podstawę prawną w art. 138 § 2 k.p.a. W kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z 4 maja 1998r. publik. ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy, gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a.
Taka sytuacja zaistniała w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego, czyli poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Takie postępowanie może przeprowadzić tylko organ I instancji. Należy podnieść, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.
Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Podkreślenia również wymaga, że decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Należy dodać, że przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia organowi odwoławczemu wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy z tej możliwości prawnej skorzystał, wskazując okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Reasumując, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, a w szczególności, aby podjęta została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Skoro podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).