II SA/Ke 909/21

II SA/Ke 909/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135, art. 153, art. 200 i art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 49b, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi L. W. i M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2021 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. W. i M. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "WINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wskutek wniosku L. i M. W .z dnia 11 września 2019 r. inspektorzy PINB przeprowadzili w dniu 7 listopada 2019 r. kontrolę w sprawie zabudowy gospodarczej zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] położonych przy [...], a będących własnością G. i J. B., ustalając że na działce o nr ewid. [...] usytuowany jest wolnostojący budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych: 3,20 m x 5,25 m i konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym. Od strony elewacji północnej zlokalizowana jest dobudowana wiata z dachem jednospadowym o wymiarach zewnętrznych: 3,20 m x 2,35 m. Odległość budynku od ogrodzenia z ciągiem pieszo-jezdnym od 0,65m do 0,70m.
Do akt sprawy organ I instancji uzyskał kopię decyzji Burmistrza Miasta [...] dnia 4 sierpnia 2008 r. znak: G.74302-28/2008 zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów działkami nr: 483, 488 i [...]/5 wraz z kopią mapy podziałowej. W wyniku podziału wydzielona została droga wewnętrzna, jako przedłużenie wcześniej wydzielonej drogi - działki nr ewid. [...]/6 o szerokości 4 m. Organ I instancji ustalił również, że obecnie droga wewnętrzna składająca się z działek: [...]/6, [...]/8, 483/3, 488/3, posiada status drogi prywatnej, a nie publicznej. Właściciele w/w działek nie występowali z wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy dla właściwego urządzenia drogi wewnętrznej. Natomiast w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta [...] (m.p.z.p.), projektowany jest ciąg pieszo-jezdny "2 CPD" o szerokości 5,0 m z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych. Jezdnia jednopasmowa o szerokości 3,5 m. Z ustaleń organu I instancji wynikało ponadto, że G. i J. B. nabyli przedmiotową działkę nr ewid. [...] o pow. 0,0931 ha na podstawie aktu notarialnego z dnia 15 października 2008 r.
W dniu 1 lipca 2020 r. G. i J. B. złożyli do PINB w [...] pisemne oświadczenie co do tego, że w 2008 r. nabyli ww. działkę nr ewid. [...] przy ul. [...] wraz z wiatą drewnianą, którą w 2008 r. obili deskami. Obecnie budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej wraz z dobudowaną od strony północnej wiatą służy do przetrzymywania narzędzi ogrodniczych.
Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] poinformował organ, że w jego rejestrach brak jest informacji dotyczących dokonanych zgłoszeń, bądź wydanych pozwoleń na budowę budynku gospodarczego na działkach [...] przy ul. [...] w [...] dla G. i J. B.. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r. PINB, działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", nakazał wstrzymać roboty budowlane związane z prawnym zakończeniem dokonanej budowy budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym z dobudowaną od strony północnej wiatą, usytuowanego na terenie ww. działki, oraz nałożył na G. B. i J. B.obowiązek przedłożenia szeregu wyszczególnionych dokumentów – które zostały nadesłane w dniu 19 października 2020 r.
Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000,00 zł dla inwestorów – G. B. i J. B. - z tytułu legalizacji ww. samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego.
Zażalenia na ww. postanowienie wnieśli L., M. W. oraz J. B.. Postanowieniem z dnia [...] WINB uchylił ww. postanowienie PINB w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. wezwał inwestorów do poprawienia przedłożonych dokumentów nakazanych postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r.
W wyznaczonym terminie inwestorzy przedłożyli:
1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
2) zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 2 lutego 2021 r. o zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...],
3) projekt zagospodarowania działki dotyczący wybudowanego na działce nr ewid. [...] "budynku gospodarczego z dobudowana wiatą" oraz analizę dotyczącą zgodności budowy przedmiotowego budynku i z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
4) postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura w [...] z dnia 18 lutego 2021 r. pozytywnie opiniujące w/w projekt zagospodarowania działki.
Mając na uwadze powyższe postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. PINB ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000,00 zł dla inwestorów - G. B. i J. B. – z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym o wymiarach zewnętrznych: ok. 3,20 m szerokości x 5,25 m długości z dobudowaną od strony północnej wiatą o wymiarach zewnętrznych: ok. 3,20 m szerokości x 2,35 m długości, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], jednocześnie wzywając inwestorów do wpłacenia powyższej kwoty we wskazany sposób.
W toku postępowania zażaleniowego, w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego, WINB postanowieniem z dnia 18 czerwca 2021 r. wezwał inwestorów do przedłożenia, w terminie do dnia 13 sierpnia 2021 r., następujących dokumentów, żądanych ww. postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r., zgodnie z przepisem art. 49b ust. 2 ustawy:
1) decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej WKZ), pozwalającej inwestorom na budowę ww. budynku gospodarczego z dobudowaną wiatą, położonego w strefie ochrony zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...] wpisanego do rejestru zabytków,
2) projektu zagospodarowania działki, uzgodnionego przez WKZ (tj. będącego załącznikiem w/w decyzji WKZ).
W dniu 31 sierpnia 2021 r. inwestorzy przesłali PINB decyzję WKZ z dnia 27 sierpnia 2021 r., zezwalającą im m.in. na "(...) budowę - przebudowę budynku gospodarczego z wiatą, (...)" na działce nr ewid. [...]. Z kolei w dniu 13 września 2021 r. inwestorzy przesłali dodatkowo decyzję WKZ z dnia 6 września 2021 r., zezwalającą inwestorom m.in. na " (...) budowę (legalizację) - przebudowę budynku gospodarczego z wiatą, (...)" na działce nr ewid. [...] oraz projekt zagospodarowania działki, będący załącznikiem do tej ostatniej decyzji.
WINB, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie organu I instancji,
wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika zatem jednoznacznie, że każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba, że ustawodawca w art. 29-31 ustawy wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych. Przy czym wymieniony w art. 29 w związku z art. 30 ustawy katalog inwestycji wymagających zgłoszenia bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jest katalogiem zamkniętym i jakakolwiek wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna.
W świetle oświadczeń inwestorów i materiałów zgromadzonych do akt sprawy wynika, że w 2008 r. państwo B. zrealizowali przedmiotowy budynek gospodarczy, z dobudowaną od strony północnej wiatą, na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], bez wymaganego według ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi.
Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wybudowania przedmiotowego obiektu, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, budowa takich obiektów wymagała głoszenia właściwemu organowi. Zatem inwestorzy w 2008 r. przystępując do budowy przedmiotowego budynku gospodarczego winni dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy.
Organ dalej przytoczył art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 471) i wskazał, że niniejsza sprawa została wszczęta przez organ I instancji w dniu 15 maja 2020 r., tj. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, a tym samym postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winno być prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. budowa przedmiotowego budynku gospodarczego również wymaga dokonania zgłoszenia (wraz z dołączeniem pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków). Wobec ustalenia, że inwestorzy w 2008 r. zrealizowali przedmiotowy budynek gospodarczy wraz dobudowaną od strony północnej wiatą bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru jej budowy, PINB prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne na podstawie przepisów art. 49b ustawy w brzmieniu dotychczasowym, tj. do dnia 18 września 2020 r.
Odwołując się do treści przepisów art. 49b ust. 1, 2, 4 i 5 pkt 2 ustawy WINB podniósł po pierwsze, że organ I instancji prawidłowo wskazał kwotę opłaty legalizacyjnej, która wynika wprost z przepisów, a nadto podkreślił, że w dniu 16 lutego 2021 r., tj. w wyznaczonym terminie, inwestorzy przedłożyli do organu I instancji komplet dokumentów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, które zostały uzupełnione w trakcie postępowania zażaleniowego o właściwe dokumenty, nakazane postanowieniem PINB z dnia 7 sierpnia 2020 r., tj. ostatecznie przedłożono:
1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
2) zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 2 lutego 2021 r.
Z zaświadczenia tego wynika, że przedmiotowa działka nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 6MN - "tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zieleni", zgodnie z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. osiedla "[...]" wraz z terenami przyległymi. Budowa przedmiotowego obiektu budowlanego z dobudowaną od strony północnej wiatą na działce nr ewid. [...] jest zgodna z ustaleniami tekstowymi i graficznymi obowiązującego m.p.z.p., który przeznacza ww. teren pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie, obiekt budowlany budynek gospodarczy z wiatą nie przewyższa dopuszczonych na tym terenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wskaźnik intensywności zabudowy nie jest przekroczony, a funkcja i przeznaczenie obiektu są adekwatne do obszaru w jakim się znajduje - terenu ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zieleni. W § 15. 1 pkt 1 m.p.z.p. dopuszcza się użytkowanie terenu zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Obiekt budowlany budynek gospodarczy z wiatą o ww. parametrach:
- nie ma negatywnego wpływu na krajobraz,
- nie jest sprzeczny z zasadami ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków,
- nie jest sprzeczny z celem planu i ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego.
Inwestorzy złożyli ponadto projekt zagospodarowania działki oraz analizę dotyczącą zgodności budowy przedmiotowego budynku z m.p.z.p., a także decyzję WINB z dnia 6 września 2021 r., zezwalającą inwestorom m.in. na budowę (legalizację) budynku gospodarczego z wiatą na przedmiotowej działce wraz z projektem zagospodarowania działki, będącym załącznikiem do tej decyzji.
Organ odwoławczy, analizując powyższe dokumenty, stwierdził że przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. miasta [...]. W ocenie WINB przedmiotowy obiekt – wybudowany przed wejściem ww. m.p.z.p. – może pozostać i być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, co potwierdza fakt wydania przez Burmistrza Miasta [...] zaświadczenia z dnia 2 lutego 2021 r. o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Organ odwołał się do treści § 15.1 pkt 1 m.p.z.p., zgodnie z którym do czasu realizacji nowej zabudowy określonej w planie dopuszcza się użytkowanie terenu zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Inwestorzy przedłożyli niezbędne do legalizacji dokumenty, wymagane zgodnie z przepisem art. 49b ust. 2 ustawy, w konsekwencji czego organ I instancji zasadnie ustalił zaskarżonym postanowieniem opłatę legalizacyjną – w prawidłowej wysokości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli L. i M. W., zarzucając postanowieniu WINB:
I. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez uwzględnienia wykładni przepisów prawa materialnego zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 stycznia 2021 r. dotyczących art. 49b ust. 1 i 2 ustawy oraz m.p.z.p. w zakresie braku możliwości legalizacji budynku i tym samym ustalenia opłaty legalizacyjnej;
II. mający istotny wpływ na wynik postępowania błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanego orzeczenia poprzez ustalenie, że budynek gospodarczy będący przedmiotem legalizacji jest zgodny z zapisami tekstowymi i graficznymi m.p.z.p. osiedla "[...]" w [...], podczas gdy:
a) budynek ten jest posadowiony z naruszeniem odległości od publicznych dróg dojazdowych, dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych (minimum 5 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego - czyli w tym wypadku od granicy działki o nr ew. [...] przyległej bezpośrednio do publicznego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego w planie 2CPD);
b) § 18 ust. 8 m.p.z.p. nakazuje respektowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy na wspólnie zagospodarowanych działkach, w tym przypadku 5 m od granicy z ciągiem drogowym oznaczonym jako 2CPD;
III. naruszenie prawa materialnego w postaci § 15 ust. 1 pkt 1 (organ wskazał art. 15.1 pkt 1) m.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, skutkującą uznaniem że w związku z tym, że skoro budynek będący przedmiotem legalizacji został posadowiony przed wejściem w życie m.p.z.p. to może być wykorzystywany jak dotychczas, podczas gdy:
a) § 15 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. dotyczy użytkowania terenu, nie zaś wzniesionego bez zgłoszenia budynku;
b) przytaczany przez organ "art. 15.1 pkt 1" (faktycznie § 15 ust. 1 pkt 1) m.p.z.p. o dopuszczeniu zabudowy sprzecznej z zapisami planu i zrealizowanej przed wejściem w życie nowej zabudowy nie dotyczy samowoli budowlanych i przy wykładni rozszerzonej – która została zaprezentowana przez organy obu instancji – mógłby odnosić się li tylko do budynków i obiektów budowlanych wzniesionych na podstawie zgłoszeń, od których nie wniesiono sprzeciwu, czy też wydano pozwolenia na budowę;
IV. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 49b ust. 2 ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia legalizacyjnego – podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki do legalizacji budynku, w szczególności z uwagi na to, że budynek będący przedmiotem legalizacji nie jest posadowiony zgodnie z m.p.z.p.;
V. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 49b ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynków będących przedmiotem legalizacji.
W uzasadnieniu skarżący powołali się na motywy postanowienia WINB z dnia [...]., z którego wprost wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania posadowiony jest w całości w pasie 5 m wolnym od zabudowy – co stoi w sprzeczności z zapisami m.p.z.p. Organ odwoławczy potwierdził przy tym, że wynika to również z zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2020 r. W tym samym postanowieniu organ II instancji wydał również wytyczne dotyczące wykładni przez PINB prawa materialnego, w szczególności w zakresie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy, wskazując że "Przedmiotowy budynek gospodarczy z dobudowaną wiatą, będący przedmiotem legalizacji, jest usytuowany niezgodnie z wytycznymi w tym zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie spełnia jednego z koniecznych warunków do jego legalizacji w myśl art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane". Ponadto, w przedłożonym zaświadczeniu Burmistrza Miasta [...] przytoczono ustalenia planu dla obszaru 6MN (usytuowanie dz. nr ew. [...]), stwierdzające że odległość zabudowy od publicznych dróg dojazdowych, dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych określa się min. 5 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego (czyli w tym wypadku od granicy działki o nr ew. [...] przyległej bezpośrednio do publicznego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego w planie 2CPD). Tymczasem zgodnie z dokonanymi przez PINB pomiarami budynku gospodarczego z dobudowaną od strony północnej wiatą, są one usytuowane na działce o nr ew. [...] w odległości od 0,65 m do 0,70 m od istniejącego ogrodzenia działki od ciągu pieszo-jezdnego (2CPD), przy czym ogrodzenie to wchodzi we własność pasa drogowego (2CPD) na około 10 cm, tym samym faktyczna odległość budynku od granicy działki drogowej wynosi od 0,55 m do 0,60 m. Ponadto budynek gospodarczy z dobudowaną wiatą ma szerokość 3,20 m, co oznacza że jest usytuowany w pasie wolnym od zabudowy (5,0 m), czyli samowolnie wzniesione obiekty usytuowano wbrew zapisom m.p.z.p. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę z pominięciem wytycznych WINB, ustalił opłatę legalizacyjną, uznając tym legalizację ww. budynku gospodarczego wraz z dobudowaną wiatą za zasadną. Uzasadniając to rozstrzygnięcie PINB oparł się o nowe zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 2 lutego 2021 r. – w którym całkowicie pominięto zapis dotyczący 5,0 m pasa wolnego od zabudowy wzdłuż ciągu 2CPD, pomimo zacytowania § 18.5.2 regulującego zasadę braku zabudowy w opisanym wyżej pasie o szerokości 5,0 m liczonym od linii rozgraniczającej drogi. Podobną wadę prawną nosi uzgodnienie projektu zagospodarowania działki dokonane przez WKZ postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r., które także – z powodów oczywistych – nie może stać w sprzeczności z m.p.z.p. Poważne wątpliwości skarżących budzi także ograniczenie tego projektu tylko do działki [...], skoro innym obiektem budowlanym (oznaczonym na projekcie jako "2"), ale usytuowanym także na działce [...]/7, działki te są zagospodarowane wspólnie, na dodatek działka o nr [...]/7 jest wspólnie zagospodarowaną z działką o nr 480/1 budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Takie zagospodarowanie działek reguluje § 18 ust. 8 m.p.z.p. i do tego przepisu należało się, zdaniem stron, odnieść. Tym samym wszelkie wskaźniki urbanistyczne powinny być kalkulowane wspólnie dla wszystkich trzech działek, przy uwzględnieniu bezwzględnie nieprzekraczalnej linii zabudowy o szerokości 5,0 m, liczonej od granicy z ciągiem drogowym 2CPD. Tego natomiast w projekcie zagospodarowania terenu złożonego z działek [...], [...]/7, 480/1, a nie li tylko jednej działki [...], nie ma. Granice aktualizacji mapy do celów projektowych obejmują prawidłowo wszystkie ww. działki. Oznacza to, że projekt zagospodarowania działki nie realizuje wytycznych § 18 ust. 8 m.p.z.p. i tym samym jest obarczony wadą prawną, w postaci jego zawężenia tylko do jednej działki [...].
Zdaniem skarżących regulacja § 15 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. o dopuszczeniu zabudowy sprzecznej z zapisami planu i zrealizowanej przed wejściem w życie nowej zabudowy nie dotyczy samych budynków, lecz użytkowania terenu, a tym bardziej nie dotyczy samowoli budowlanych. Z tego przepisu wynika bowiem wprost, że odnosi się on do sposobu użytkowania terenu i ewentualna wykładnia rozszerzająca mogłaby odnosić się tylko do budynków i obiektów budowlanych wzniesionych na podstawie zgłoszeń, od których nie wniesiono sprzeciwu i pozwoleń na budowę. Ponadto działka [...] jest wspólnie zabudowana innym obiektem budowlanym, usytuowanym na działkach [...] i [...]/7, zaś działkę o nr [...]/7 wraz z działką o nr 480/1 zabudowano nowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Tym samym działki [...], [...]/7, 480/1 zostały wspólnie zagospodarowane i stanowią nieruchomość wspólną. Tak też należy je traktować w myśl § 18 ust. 8 m.p.z.p., który wyraźnie przy tym nakazuje respektowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy na wspólnie zagospodarowanych działkach, w tym przypadku 5,0 m od granicy z ciągiem drogowym 2CPD. Nie może mieć zatem zastosowania § 15 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., gdyż takich działek nie dotyczy. Końcowo powołano się na wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Ke 723/19.
Mając na uwadze powyższe skarżący wskazali, że organ II instancji winien uchylić zaskarżone postanowienie i wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku w oparciu o art. 49b ust. 1 ustawy, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie WINB, utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000,00 zł dla inwestorów - G. B. i J. B. – z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z dobudowaną od strony północnej wiatą, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...].
Zgodzić się należy z organami, że w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., a to w związku z faktem, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 15 maja 2020 r., zaś zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Organy zastosowały także prawidłowy tryb legalizacji, przewidziany w art. 49b ustawy, a to wobec faktu, że – co bezsporne – realizacja analizowanego obiektu wymagała zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 1 ustawy, które to zgłoszenie w tym przypadku nie zostało dokonane.
Stosownie zatem do treści art. 49b ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2).
W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 4).
A zatem warunkiem ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej, co było przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest spełnienie warunków przewidzianych w ust. 2 art. 49b ustawy. Jednym z nich jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Jakkolwiek przesłanką legalizacji jest m.in. przedłożenie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak to organ nadzoru budowlanego bada zgodność samowoli budowlanej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i może dokonać odmiennych ustaleń niż te wynikające z przedłożonego przez inwestora zaświadczenia. Jeżeli inwestor przedłożył zaświadczenie wydane przez uprawniony podmiot o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ocena ta musi być szczególnie uważna i nie może prowadzić do rozstrzygnięć pochopnych. Analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ winien przeprowadzić kompleksowo, nie ograniczając się do wybiórczego przytaczania niektórych jego zapisów. Jednocześnie tylko jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jeżeli organ dysponuje danymi, wskazującymi, że zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to legalizacja nie jest możliwa (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 7 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1090/16, wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ol 5/20).
Skarżący słusznie zwrócili uwagę na stanowisko wyrażone przez WINB w postanowieniu z dnia [...], którym uchylono poprzednie postanowienie PINB z 23 października 2020 r. ustalające opłatę legalizacyjną i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak spełnienia przesłanek z art. 49b ust. 2 ustawy. WINB wskazał wówczas m.in., że z przedłożonego zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2020 r. wynika, iż dla terenu zabudowy, na którym położona jest działka nr ewid. [...], określono w ustaleniach m.p.z.p. m.in., iż odległość zabudowy od publicznych dróg dojazdowych, dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych określa się min. 5 m od linii rozgraniczającej pas drogowy. W rozpatrywanym przypadku z pomiarów PINB wynika, że budynek gospodarczy z dobudowaną od strony północnej wiatą jest usytuowany w odległości od 0,65 m do 0,70 m od istniejącego ogrodzenia od strony drogi dojazdowej, na którą składają się działki nr ewid. [...], [...]/8 przy ul. [...], stanowiące własność prywatną właścicieli działek przyległych do tej drogi, a ponadto przedmiotowa zabudowa ma szerokość 3,20 m. Jak dalej podniósł organ odwoławczy, powyższe ustalenia wskazują, że przedmiotowy obiekt jest w całości zlokalizowany w pasie terenu wyznaczonym w obowiązującym m.p.z.p. pod publiczny ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2CPD, dla którego przyjęto szerokość pasa ciągu pieszo-jezdnego 5,0 m. A zatem przedmiotowy budynek gospodarczy z dobudowaną wiatą, będący przedmiotem legalizacji, jest – jak podniósł wówczas organ – usytuowany niezgodnie z wytycznymi w tym zakresie obowiązującego m.p.z.p., a tym samym nie spełnia jednego z koniecznych warunków do jego legalizacji w myśl art. 49b ust. 2 ustawy. Jakkolwiek dotychczas zapisy m.p.z.p. w kwestii wykonania ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 5,0 m nie są przez Gminę [...] realizowane, to, zdaniem WINB, legalizacja samowolnie wybudowanego na tym terenie obiektu budowlanego winna respektować obowiązujące na tym terenie przepisy prawa miejscowego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji w zasadzie pominęły ocenę powyższego zagadnienia, odwołując się w kwestii zgodności budowy z ustaleniami m.p.z.p. do przedłożonego przez inwestorów zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z dnia 2 lutego 2021 r., z którego wynika, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodna z ustaleniami tekstowymi i graficznymi w/w obowiązującego m.p.z.p., który przeznacza teren pod zabudowę mieszkaniową. W zaświadczeniu tym wprawdzie przytoczono w całości zapisy § 18 ust. 1-8 m.p.z.p., jednak nie odniesiono się do treści § 18 ust. 5 pkt 2, zgodnie z którym dla terenów zabudowy 1MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN odległość zabudowy od publicznych dróg dojazdowych, dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych określa się min. 5 m od linii rozgraniczającej pas drogowy. Również organy obu instancji w wydanych orzeczeniach nie odniosły się do tej kwestii. Nie uczynił tego także WINB, pomimo szeroko zajętego uprzednio stanowiska w tym zakresie w postanowieniu z 11 stycznia 2021 r. Poczynione jak dotąd ustalenia mogą zaś powodować uzasadnioną wątpliwość, czy wymogi zawarte w cyt. przepisie m.p.z.p. zostały zachowane. Jak słusznie zauważyli skarżący, odwołując się w tym zakresie do wyroku tut. Sądu z 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 723/19, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawo wiążące na obszarze jego obowiązywania, wiążą na danym terenie również w sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do realizacji zamierzonego w tym planie przeznaczenia terenu. Stanowisko to należy odnieść do zapatrywania wyrażonego w przedłożonej przez inwestorów wraz z projektem zagospodarowania działki analizie zgodności budynku z m.p.z.p., odwołującego się do tego, że brak realizacji w zakresie ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 2CPD uniemożliwia ustalenie faktycznego przebiegu granic pasa tego ciągu, "co czyni ustalenia planu w tym zakresie jako bezprzedmiotowe". Należy podnieść, że rysunek planu zawiera, zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 14 m.p.z.p., wyznaczone linie rozgraniczające tereny o oznaczeniu CPD, w tym ten, o który chodzi w niniejszym przypadku, tj. 2 CPD. Pozwalało to organom ustalić, czy analizowany obiekt spełnia wymogi odległościowe określone w § 18 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. Takich ustaleń w tym przypadku zabrakło.
Rację zaś mają skarżący, że o zgodności wykonanej budowy z przepisami m.p.z.p., czego wymaga art. 49b ust. 2 ustawy, nie może przesądzać zapis zawarty w § 15 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., zgodnie z którym do czasu realizacji nowej zabudowy określonej w planie dopuszcza się użytkowanie terenu zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Przepis ten należy odnosić do legalnie wzniesionej zabudowy, nie może on zaś stanowić podstawy legalizacji obiektów wykonanych bez dochowania określonych przepisami prawa wymogów, co do których istnieje konieczność oceny ich zgodności z konkretnymi ustaleniami prawa miejscowego na etapie procedury ich legalizacji.
Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z przywołanym § 4 ust. 1 pkt 14 m.p.z.p. przez tereny oznaczone jako CPD uchwała nakazuje rozumieć tereny publicznych ciągów pieszych, z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego. Przepis ten, mający charakter ogólny, wskazuje zatem, że planowane w ten sposób tereny mają mieć charakter publiczny. Podobny wniosek wynika zresztą z treści § 13 ust. 3, którego początkowa część brzmi: "Wyznacza się tereny publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego (...)", wymieniając w dalszej części m.in. ciąg oznaczony jako 2CPD.
Brak dostatecznej analizy zgodności budowy przedmiotowego obiektu z przepisami m.p.z.p. we wskazanym wyżej zakresie doprowadził Sąd do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, co spowodowało konieczność uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, rolą organu I instancji będzie wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego ocenę prawną przedstawioną przez Sąd (art. 153 p.p.s.a.), w szczególności po dokonaniu oceny, czy legalizacja przedmiotowego obiektu jest dopuszczalna w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd orzekł także w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżących, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.