II SA/Ke 902/21

II SA/Ke 902/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 829/22 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 134,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Ke [...]
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2021 r. znak: SKO. [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. od rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2021 r. negatywnie rozpatrującego wniosek o zamianę lokali, na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania od powyższego pisma.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismem z 8 czerwca 2021 r. M. W. wystąpiła do Gminy K. z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeniesienie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] na jej rzecz po wcześniejszym przekazaniu własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w zasoby Miasta K., po dokonaniu wyceny obu nieruchomości oraz dokonaniu odpowiednich spłat.
Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta K. poinformował wnioskodawczynię, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie. Od tego pisma odwołanie złożyła M. W..
Stwierdzając niedopuszczalność powyższego odwołania, Kolegium podniosło, że odwołanie w administracyjnym toku instancji nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną czy postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, jak również od decyzji, od której nie przysługuje odwołanie (przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania).
Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Jeśli chodzi o decyzję administracyjną, to podstaw do jej wydania należy upatrywać w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Decyzja może być wydana wyłącznie wówczas, gdy z przepisów prawa można wywieść kompetencję organu do jej wydania. W niniejszej sprawie natomiast skarżąca wniosła odwołanie od pisma Prezydenta Miasta K., nie będącego decyzją administracyjną. Ubocznie Kolegium wskazało, że brak jest w obecnie obowiązującym stanie prawnym uprawnienia do załatwienia przez Prezydenta Miasta K. - organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej - sprawy cywilnoprawnej dotyczącej zamiany nieruchomości uregulowanej w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 603 i nast. Kodeksu cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2009 r., I OSK 563/08, w którym Sąd ten stwierdził, że zamiana nieruchomości następuje w drodze dwustronnej czynności prawnej, a nie decyzji administracyjnej).
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, M. W. postanowieniu temu zarzuciła naruszenie:
1. art 78 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 kpa poprzez niedochowanie przez organy zasady dwuinstancyjności postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że strona została pozbawiona możliwości kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia,
2. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 § 1 kpa poprzez dokonanie przez organ I instancji dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyciągnięcie wniosków i wydanie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o wydruk z księgi wieczystej, co doprowadziło do wadliwego wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności z pominięciem istotnych aspektów mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia,
3. art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, w której strona nie mogła wypowiedzieć się do zebranych w toku postępowania dowodów,
4. art. 11 kpa w zw. z art. 134 kpa poprzez nieprzedstawienie przez organy obu instancji żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za negatywnym rozpatrzeniu złożonego wniosku,
5. art. 104 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 134 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieznanego przepisom kpa, podczas gdy niniejsza sprawa winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej,
6. art. 107 § 1 pkt 4,5,6 i 7 kpa, w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 134 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia z rażącymi brakami, czego konsekwencją jest brak możliwości zrozumienia toku myślowego organu I instancji, brak zawarcia pouczenia, wskazania podstawy prawnej, uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia, mimo że przepisy kpa wskazują obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej,
7. art 134 kpa poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że na tle niniejszej sprawy odwołanie jest niedopuszczalne, podczas gdy organ I instancji zakończył postępowanie w sposób nieprzewidziany w ustawie, co w konsekwencji pozbawiło stronę skarżącą kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi, jej autorka podniosła, że w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Pierwotne naruszenie nastąpiło bowiem już w zasadzie przez organ I instancji, który rozstrzygnął sprawę co do istoty bez wskazania podstaw merytorycznych, prawnych i bez pouczenia. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie organu I instancji otrzymało przymiot ostateczności, co w konsekwencji zamykało skarżącej drogę do wywiedzenia środka odwoławczego. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ II instancji niesłusznie podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Ponadto organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. M. W. (działająca za pośrednictwem pełnomocnika), nie była bowiem informowana o żadnych czynnościach podejmowanych w sprawie, nie miała również możliwości wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania. Organ dopuścił się również rażącego naruszenia art. 11 kpa poprzez niewskazanie jakichkolwiek merytorycznych powodów swego rozstrzygnięcia.
Wnosząca skargę zauważyła także, że organ I instancji w sposób przewlekły prowadził niniejszej postępowanie i nie podał żadnej przyczyny tak długotrwałego toku postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącej, wbrew temu co wskazuje organ, pismo datowane na 16 sierpnia 2021 r. zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (negatywne rozpatrzenie wniosku). Skoro zatem organ w sposób merytoryczny odniósł się do żądania strony, to rozstrzygnięcie powinno zawierać wszystkie elementy, których wymaga ustawodawca od decyzji administracyjnej. Skarżąca również dodała, że ponieważ organ w zasadzie pominął obligatoryjne elementy decyzji, to ciężko odnieść się do kwestii merytorycznej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a).
Podstawą zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia był art. 134 kpa. Zgodnie z nim, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Z kolei w drugiej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie przez przepisy prawne możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych.
Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że w niniejszej sprawie odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, t.j. z powodu braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Odwołanie jest bowiem prawnym środkiem zaskarżenia, który służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Strona może więc skorzystać z odwołania tylko wówczas, gdy istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kpa. Tymczasem kwestionowane przez skarżącą pismo Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2021 r. informujące, że wniosek skarżącej z 8 czerwca 2021 r. został rozpatrzony negatywnie, nie mogło być uznane za decyzję administracyjną z powodów, o których będzie niżej mowa, a brak decyzji administracyjnej wyłączył prawo strony do wniesienia odwołania.
We wspomnianym piśmie z 8 czerwca 2021 r. skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o wyrażenie zgody na przeniesienie na jej rzecz własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], po wcześniejszym przekazaniu własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w zasoby Miasta K.. Organy administracji prawidłowo zakwalifikowały ten wniosek jako dotyczący zamiany lokali, skoro został złożony przez fachowego pełnomocnika i wspomniano w nim o potrzebie dokonania wyceny obu nieruchomości i dokonaniu odpowiednich spłat (czy raczej dopłat – por. art. 15 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - [...] t.j. z zm.). Istotnym jest, że lokal znajdujący się w K. przy ul. [...] stanowi własność Gminy K., a skarżąca wynajmowała ten lokal, gdyż jak wynika z akta administracyjnych stosunek najmu tego lokalu został jej wypowiedziany. Należy podkreślić, że kwestie dotyczące uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu komunalnego, w szczególności w drodze zamiany lokali, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, podlegają w całości unormowaniom o charakterze cywilnoprawny. Przeniesienie prawa własności lokalu jest bowiem możliwe w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Odmowa zbycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Te dwie role gminy są rozdzielne, gdyż czym innym jest uprawnienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. W konsekwencji, pomimo, że jedną ze stron umowy o przeniesienie własności zajmowanego lokalu mieszkalnego jest organ administracji publicznej, to jakiekolwiek zmiany stanu prawnego takiego lokalu, w tym przede wszystkim przeniesienie jego własności na inny podmiot, w tym również w drodze zamiany, są, co do zasady prawnie dopuszczalne w trybie unormowanym przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i dla swej ważności wymagają zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Także wszelkie spory wynikłe na tym tle należą do właściwości sądów powszechnych, nie zaś do właściwości sądów administracyjnych. Dlatego przeniesienie własności nieruchomości, nie może nastąpić w trybie administracyjnym, poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty w rozumieniu art. 104 kpa, ponieważ brak jest w obowiązujących przepisach prawa normy prawa materialnego, która przewidywałaby taki sposób załatwienia sprawy przeniesienia własności nieruchomości na inny podmiot (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r., I OSK 563/08, wyrok NSA z 30 września 2014 r., II OSK 2588/14, wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2015 r. III SA/Kr 481/15 , wyrok WSA w Łodzi z 20 września 2013 r., II SA/Łd 620/13, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również zamiana nieruchomości następuje w drodze dwustronnej czynności prawnej, a nie decyzji administracyjnej).
Reasumując skoro przeniesienie własności nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego ma charakter cywilnoprawny i nie jest sprawą, której załatwienie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to prawidłowo Prezydent Miasta K. udzielił skarżącej jedynie pisemnej informacji o negatywnym załatwieniu jej wniosku, co nie stanowiło o istnieniu sprawy administracyjnej załatwianej przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji pismo Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2021 r. nie mogło być wzruszone odwołaniem. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł w ramach posiadanych kompetencji podjąć innego rozstrzygnięcia, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność wniesionego od tego pisma odwołania.
Ponadto, skoro organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i nie prowadził w sprawie żadnego postępowania administracyjnego, to nie mogło dojść do naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kpa oraz przepisów Konstytucji RP. Z tej przyczyny zarzuty skargi nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, a zaskarżone postanowienie należy uznać za wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji wyroku.