II SA/Ke 894/19

II SA/Ke 894/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 i 3, art. 5a ust. 1-2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 28 kwietnia 2003 r. nr 78/V/03 w przedmiocie uchwalenia statutów osiedli i sołectw stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały oraz załączników nr 6-23 do tej uchwały.
Uzasadnienie
II SA/Ke 894/19
Uzasadnienie
W dniu 28 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), Rada Miejska w Chęcinach podjęła uchwałę nr 78/V/03 w sprawie uchwalenia statutów osiedli i sołectw Miasta i Gminy w Chęcinach. W § 2 uchwalono statuty sołectw położonych na terenie Gminy Chęciny w brzmieniu stanowiącym załączniki do niniejszej uchwały:
1. Statut Sołectwa Bolmin, zał. nr 6
2. Statut Sołectwa Gościniec, zał.nr 7
3. Statut Sołectwa Korzecko zał. nr 8
4. Statut Sołectwa Lipowica zał. nr 9
5. Statut Sołectwa Łukowa zał. nr 10
6. Statut Sołectwa Miedzianka zał. 11
7. Statut Sołectwa Mosty zał. 12
8. Statut Sołectwa Ostrów zał. 13
9. Statut Sołectwa Podpolichno zał. 14
10. Statut Sołectwa Polichno zał. 15
11. Statut Sołectwa Przymiarki zał. 16
12. Statut Sołectwa Radkowice zał. 17
13. Statut Sołectwa Siedlce zał. 18
14. Statut Sołectwa Skiby zał. 19
15. Statut Sołectwa Starochęciny zał. 20
16. Statut Sołectwa Tokarnia zał. 21
17. Statut Sołectwa Wojkowiec zał. 22
18. Statut Sołectwa Wolica zał. 23
W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w części dotyczącej załączników od nr 6 do nr 23, Prokurator Rejonowy Kielce Zachód zarzucił:
1. Istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako: u.s.g.) poprzez niepoddanie projektów Statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
2. Istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez - nadanie w § 17 ust. 1 pkt 1 oraz w § 26 ust. 2, 5, 6 Statutów sołectw stanowiących załączniki nr 6 do nr 23 do uchwały organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i komisji rewizyjnej; - wprowadzenie w treści § 26 ust. 7 Statutów sołectw ograniczenia w postaci wymagania quorum dla dokonania ważnego odwołania organów jednostki pomocniczej, które dla prawomocności uchwał w sprawie ich odwołania wymaga większości 2/3 głosów i obecności 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części.
W uzasadnieniu autor skargi powołując się na treść art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g., podniósł, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobodnego uznania rady gminy, to już ustalenie organizacji i zakresu działania tej jednostki jest ograniczone przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, a z dokumentów dostarczonych na jego wniosek nie wynika, aby takie konsultacje były w ogóle prowadzone. Zdaniem Prokuratora, należy zatem przyjąć, że uchwalony przez Radę Gminy Statut sołectwa nie został poddany zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami danego sołectwa. Nie chodzi przy tym o wynik konsultacji, który nie jest wiążący dla rady gminy, lecz o samo przeprowadzenie konsultacji, których brak powinien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Prokurator przytoczył bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych mające znaczenie dla stosowania art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g.
Z uwagi na wymienioną w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jaką jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.
Niezależnie od powyższego autor skargi podniósł, że do zaskarżonego statutu odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., wskazując, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie analiza art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala stwierdzić, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 ww. Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi Prokurator podniósł, że z redakcji § 17 ust. 1 pkt 1 oraz § 26 ust. 2, 5 i 6 Statutów sołectw nie wynika, aby prawo do wyboru organów jednostki pomocniczej przysługiwało zebraniu wiejskiemu rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska czy opinii w określonej sprawie. Treść przepisu w oczywisty sposób wskazuje, że do wyłącznej kompetencji Zebrania jako organu uchwałodawczego należy "dokonywanie wyboru i odwołania Sołtysa oraz wyboru i odwołania członków Rady Sołeckiej i Komisji Rewizyjnej, z uwzględnieniem § 26 ust. 2, 5, 6 Statutów. Z tego względu wskazane zapisy są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepisy te bowiem nie wymieniają Zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Nawet gdyby ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany Zebraniem wiejskim była tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej to Zebranie wiejskie jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do ich wyboru. Zebranie wiejskie, zgodnie z treścią statutów, występuje w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej. (§ 13 ust. 2 Statutów). W przypadku tej drugiej roli zebrania brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w treści § 26 ust. 7 Statutów sołectw ograniczenia w postaci wymagania quorum dla dokonania ważnego odwołania organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacja kompletną i nie przewiduje żadnego quorum dla ważności wyboru sołtysa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Chęciny wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że zakres przedmiotowy regulacji zawartych w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. jest zasadniczo odmienny. Art. 35 ust. 1 u.s.g. dotyczy obowiązkowych konsultacji w przedmiocie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, zaś art. 5a ust. 2 u.s.g. w nawiązaniu do art. 5a ust. 1 u.s.g. dotyczy konsultacji, które mają charakter fakultatywny: - dotyczą spraw gminy, obejmują terytorium gminy, przeprowadzane są z udziałem mieszkańców gminy – uczestników konsultacji. W świetle tych przepisów, zasady i tryb konsultacji określony uchwałą dotyczy konsultacji fakultatywnych, których przedmiot, terytorium, na którym będą przeprowadzone, krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, kształtowany jest wolą organu stanowiącego. Uchwała ta nie może dotyczyć obowiązkowej konsultacji regulowanej w art. 35 ust. 1 u.s.g. Obowiązkowy charakter konsultacji, jej przedmiot i krąg uczestników w art. 35 ust. 1 u.s.g. uregulowany został w sposób szczególny, który wyłącza stosowanie zasad ogólnych, o których mowa w art. 5 ust. 2a w zw. z art. 5 ust. 1 u.s.g. Za taką wykładnią przemawia historia zmiany ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, w ocenie organu, obowiązek konsultacji nie dotyczy całości regulacji statutowych, lecz wyłącznie postanowień, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 3 i 4 u.s.g. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki NSA z 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 oraz z 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10). Postanowienia statutów sołectw w części regulującej sprawy, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 1, 2 i 5 u.s.g., nie podlegają obowiązkowej konsultacji na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy. Skoro zaś przedmiotem obowiązkowej konsultacji ma być tylko część zagadnień regulowanych statutem, to skarżący winien ten zakres wskazać. Skarga nie dokonuje rozróżnienia regulacji statutowych podlegających i niepodlegających obowiązkowej konsultacji. Zdaniem organu, nie ma zatem uzasadnienia, zawarty w skardze zarzut braku przeprowadzenia obowiązkowej konsultacji statutów sołectw objętych zaskarżoną uchwałą.
Organ podniósł ponadto, że uchwalenie zaskarżonych statutów sołectw było poprzedzone faktycznymi konsultacjami z ich mieszkańcami. Projekty statutów były omawiane na zebraniach wiejskich i osiedlowych. Mimo poszukiwań w archiwum, Gmina nie dysponuje stosownymi dokumentami. Brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wynika z niespójności przepisów art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. oraz zmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. organ podniósł, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Z treści art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g. wynika upoważnienie do określenia przez organ stanowiący zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Artykuł 36 ust. 2 u.s.g. określa zaś podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Są oni wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jako bezwzględnie wiążący określa dopuszczalne granice regulacji statutowej. W ocenie organu, zaskarżone statuty sołectw nie naruszają powyższych zasad. Przewidziana w nich procedura wyborów sołtysa i rady sołeckiej w pkt. VI nie narusza zasady głosowania tajnego, bezpośredniego, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, czy uprawnienia mieszkańców do głosowania. Uprawnienia wyborcze mieszkańców nie są w żadnym razie uszczuplone, a zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. zasady są respektowane. Potwierdzeniem swobody w kształtowaniu zasad i trybu wyboru organów jednostek pomocniczych jest linia orzecznicza, w tym NSA (wyrok z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 417/13.
Uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenia wymogu quorum podniesiono, że skoro ustawa oddaje organowi gminy prawo ustalenia nie tylko trybu, ale także i zasad wyboru organów sołectwa, to w pojęciu owych zasad mieści się także uprawnienie do ustalenia wymogu większości 2/3 głosów dla odwołania organów jednostki pomocniczej i przy obecności 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem skargi jest uchwała, która niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
W niniejszej sprawie skargą prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Chęcinach z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów osiedli i sołectw Miasta i Gminy Chęciny. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 6 do nr 23. Kwestionowane skargą Statuty są tożsamej treści (za wyjątkiem nazw sołectw).
Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawie sygn. akt II SA/Ke 534/19, II SA/Ke 793/19 ze skarg Prokuratora Rejonowego Kielce - Zachód w Kielcach na uchwały w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw, z uwagi na tożsamość zarzutów. W związku z powyższym skład orzekający akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw ww. wyroków posłuży się argumentacją już wyrażoną przez WSA w Kielcach w tych sprawach.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).
Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji
z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).
Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie
w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa
o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).
Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji
z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji
z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych
w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.
Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.
Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał
w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji
z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej).
Określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze obejmuje nie tylko drugie z wymienionych, ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc,
w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę
i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (zob. także A. Feja-Paszkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy - co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017). Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej.
Sąd dostrzega przy tym, że odmienne stanowisko w tym zakresie zaprezentował NSA w wyrokach z: 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10 i 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za poglądem w zakresie niewyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych przemawia z jednej strony to, że jedną z najistotniejszych kwestii dla podmiotu, którego substrat osobowy tworzą mieszkańcy, są zasady i tryb wyborów organów działających w ich imieniu. Trudno
w związku z tym uznać, że mieszkańcy jednostki pomocniczej (sołectwa) mają być pozbawieni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie tak istotnej dla mieszkańców kwestii, jak zasady i tryb wyboru organów tej jednostki pomocniczej.
Ponadto, konsekwencją zaakceptowania stanowiska przeciwnego musiałoby być założenie, że w przypadku wprowadzenia zmian w statucie jednostki pomocniczej zainteresowana rada gminy każdorazowo będzie władna ocenić, czy dana regulacja mieści się w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W efekcie można by mówić o pojawieniu się na tle art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji wybiórczych lub ograniczonych, bowiem to zainteresowana rada gminy będzie decydować, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej – poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. - zostanie poddana konsultacjom. Nie można wykluczyć, że i w tym ostatnim obszarze, w którym konsultacje są obligatoryjne, mogłyby się pojawić kwestie dyskusyjne oraz że zainteresowane gminy będą dowodzić, ilekroć będzie to dla nich "wygodne", iż konkretna zmiana statutu jednostki pomocniczej nie podlega obligatoryjnym konsultacjom, bowiem nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.
Na koniec podkreślić należy, że pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec takich uchybień niemożliwym jest pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.
W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak
i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk.
z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).
Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Chęcinach, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Z odpowiedzi na skargę wprost wynika, że Gmina Chęciny nie posiada, a w każdym razie w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie posiadała uchwały podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Zatem z punktu widzenia wymogów formalnych nie można uznać, że Rada Gminy zgodnie z prawem nadała statut jednostkom pomocniczym gminy w sytuacji, gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia tych konsultacji. Co więcej, w niniejszej sprawie organ nie przedstawił żadnych dowodów, potwierdzających, że projekt nowych statutów został w ogóle poddany jakimkolwiek konsultacjom. Samo stwierdzenie, że konsultacje z mieszkańcami były przeprowadzone na zebraniach wiejskich, nie pozwala na uznanie, że uchwalenie poszczególnych statutów zostało poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami.
Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany). To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest charakter dokonywanych zmian (por. wyrok WSA w Opolu z 10.05.2016 r., II SA/Op 151/16 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).
Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Konsekwencją takiego ustalenia jest konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z uwagi na najdalej idący charakter wskazanego wyżej zarzutu, za bezprzedmiotowe należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.