II SA/Ke 893/19

II SA/Ke 893/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 143, par. 115, par. 135, par. 118, par. 137
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1289
art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4a,  art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a, art. 6k ust. 3, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1 i art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 23 czerwca 2016 r. nr XXI/106/2016 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1, § 2 ust. 2-35 i ust. 37-38, § 3 pkt 1-4, pkt 7-10, § 6 ust. 1-5 i ust. 11, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1 pkt 1, § 17, § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, § 21 ust. 1 i ust. 3-5, § 22, § 25 ust. 1-3, § 27 ust. 3 i ust. 4, § 30, § 32, § 33 ust. 1 i ust. 2; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Dnia 23 czerwca 2016 r. Rada Gminy Solec - Zdrój działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku - Zdroju, podjęła uchwałę nr XXI/106/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Solec - Zdrój - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1, dalej też jako "Regulamin").
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 1, § 2 ust. 2 - 35 i ust. 37 - 38, § 3 pkt 1 - 4, pkt 7 - 10, § 6 pkt 1 - 5 i pkt 11, § 12 ust. 1 i 2 , § 13 ust. 1, § 14 ust. 1 pkt 1, § 16, § 17, § 19 ust. 1, 2 i 7, § 21 ust. 1 i 3 - 5, § 22, § 25 ust. 1 - 3, § 27 ust. 3 i 4, § 30, § 32, § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu, wywiódł Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, poprzez:
1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulamin - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez określenie w Regulaminie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oraz własnego przedmiotu regulacji Regulaminu;
2. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 ust. 2 do ust. 35 i ust. 37 i 38 Regulaminu, a którymi posługuje się u.c.p.g, bądź które zostały przez inne ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;
3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków i dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 1 do 4, pkt 7 i 8 Regulamin - treści art. 5 ust. 1 pkt 1-4 przez: zapewnienie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: wyposażenie nieruchomości w opisane w niniejszym Regulaminie w Rozdziale 3 i 5 urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, oddzielne gromadzenie nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy w przypadku prowadzenia działalności rolniczo hodowlanej, którą należy wykorzystywać zgodnie z zapisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu, prowadzenie selektywnego zbierania i przekazywanie przedsiębiorcy odpadów komunalnych w sposób opisany w Regulaminie, uprzątanie z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych zgodnie z wymogami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, uprzątanie błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a także z podwórzy, przejść, bram itp. (przy czym należy to realizować w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika, uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię,
4. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 9 i 10 Regulamin przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez ustanowienie w pkt 9 - mycia pojazdów wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi w tym zakresie w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, a na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych i w pkt 10 - drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady gromadzone są w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy - a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;
5. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków i dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości w § 6 pkt 1 do pkt 5 i pkt 11 Regulamin - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 - 3b przez ustalenie następujących zasad w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów: wyposażenie nieruchomości w pojemniki i worki, które mogą być udostępnione przez przedsiębiorcę, umieszczenie pojemników i worków w miejscach gromadzenia odpadów komunalnych spełniających wymagania § 22 i § 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, prowadzenie selektywnej zbiórki wymienionych w pkt 3, 4 i 11 frakcji odpadów we wszystkich rodzajach zabudowy, korzystania z przydomowego kompostownika tylko pod warunkiem, że nie stwarza on uciążliwości dla otoczenia, obowiązku rejestracji kompostownika w gminie i podpisanie zobowiązania realizacji tego obowiązku w sposób zgodny z zasadami;
6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 1, ust. 2 , § 13 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 Regulamin, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów segregowanych na terenie gminy - w ust. 1 - worki o pojemności od 60 do 120 1, pojemniki o pojemności 1201, 2401, 11001, kontenery KP 7 - o pojemności 65001 - 70001; w ust. 2 - pojemniki przewidziane do zbierania odpadów niesegregowanych to: worki o pojemności od 601 do 120 1, kosze uliczne o pojemności od 10 1 do 70 1, pojemniki o pojemności 1201, 2401, 11001, kontenery KP 7 - o pojemności 65001 - 70001; w § 13 ust. 1 - pojemność worków winna wynosić od 60 l. do 120 l,; w §14 ust. 1 pkt 1 - kosze uliczne o pojemności od 10 l. do 75 l.;
7. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 16 i § 17 Regulamin obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., poprzez nakazanie właścicielom nieruchomości - utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utrzymywania pojemników w stanie czystości zarówno zewnętrznej jak i wewnątrz, pojemnik nie powinien być uszkodzony lub pozbawiony np. pokrywy, okresowej dezynfekcji pojemników na odpady, przetrzymywanie pojemników na odpady w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, wystawiania ich w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości, przy czym dopuszczono także wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach, a nadto zlokalizowanie szczelnego zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub oczyszczalni przydomowej w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia oraz złożenia wyselekcjonowanych odpadów budowlanych w kontenerach udostępnionych przez przedsiębiorcę w miejscu umożliwiającym dojazd pojazdu przedsiębiorcy na miejscu nie utrudniającym korzystania z nieruchomości lub wyznaczonym do tego celu przez właściciela w zabudowie wielorodzinnej;
8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 19 ust. 1 i 2 oraz ust. 7 Regulamin, przez nałożenie na bliżej nieokreślone podmioty zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych, aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej, jak i zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady, jakichkolwiek odpadów oraz zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego - podczas gdy zagadnienia te regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach oraz ustawy o nawozach i nawożeniu;
9. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejącej regulacji prawnej i jej modyfikacja w § 21 ust. 1, 3 i 4 Regulamin, przez określenie uprawnień do kontroli dla upoważnionych służb w zakresie stosowania postanowień Regulaminu przez właścicieli nieruchomości, a w przypadku niewykonania obowiązków określenie uprawnień Wójta Gminy do ukarania w trybie kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia lub decyzji nakazującej ich wykonanie - podczas gdy regulacje te zawiera u.c.p.g., a zwłaszcza art. 6 ust. 7 -12 oraz art. 10 ust. 2 i 2a;
10. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikacja w § 21 ust. 5 Regulamin, przez określenie obowiązku przechowywania przez właściciela nieruchomości, przez okres dwóch lat dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych - pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty.
11. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 22 Regulamin przez bezpodstawne określenie dla osób utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego oraz ponoszenia odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt;
12. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 25 ust. 1 - 3 Regulaminu przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe właścicieli nieruchomości, w odniesieniu do psów rasy uznawanej za agresywną prowadzenia na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie zgodnie z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych z 11 marca 2004 r., nie wprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice itp. postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników;
13. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 27 ust. 3 i 4 Regulamin w odniesieniu do kwestii utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej warunków ich utrzymywania: posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ograniczenie uciążliwości hodowli dla środowiska do obszaru nieruchomości na której jest prowadzona, przestrzegania zapisów § 3 Regulaminu przez osoby prowadzące chów zwierząt gospodarskich, a ponadto przestrzeganie przepisów sanitarno - epidemiologicznych, składowania obornika w odległości co najmniej 10 m od linii rozgraniczającej nieruchomość na terenie płaskim tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości, pszczoły trzymać w ulach ustawionych w odległości 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich;
14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 30 i § 32 Regulamin przez określenie, iż w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt Gminy określi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez zarządzenie termin jej przeprowadzenia, jak i obowiązku ponoszenia kosztów deratyzacji przez właścicieli nieruchomości;
15. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w § 33 ust. 1 Regulamin przez określenie uprawnień dla upoważnionych przez Wójta Gminy pracowników oraz jednostek upoważnionych do kontroli na mocy odrębnych przepisów do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu, pracownicy będą się legitymować wobec użytkowników nieruchomości legitymacją służbową;
16. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji ustawowej w § 33 ust. 2 Regulamin przez zawarcie postanowienia "Kto nie wykonuje obowiązków określonych Regulaminem podlega karze grzywny" - podczas gdy regulacja ta jest zawarta w art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g.
W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Solec - Zdrój w powyżej wskazanym zakresie.
W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule, tj. w granicach upoważnienia ustawowego, w celu uzupełnienia, uszczegółowienia wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W konsekwencji regulacje te muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Przedmiotowego upoważnienia nie można ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać - wobec obowiązku ścisłej interpretacji normy upoważnionej i zakazu domniemywania kompetencji oraz dokonywania wykładni rozszerzającej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Solec-Zdrój uznała skargę za zasadną, wskazując, że niezwłocznie podejmie prace związane z przyjęciem nowej uchwały niwelującej wady prawne opisane w skardze.
Na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. pełnomocnik organu uznał skargę za zasadną i oświadczył, że w dniu 3 grudnia 2019 r. została podjęta przez Radę Gminy Solec-Zdrój nowa uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Solec-Zdrój. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 10 grudnia 2019 r. poz. 5072.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna w znacznej części.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie wskazać należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia powołany przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. fakt podjęcia późniejszej uchwały o innej treści jak i fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy z 3 grudnia 2019 r. ( § 3 tej uchwały).
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250) zwanej dalej "u.c.p.g.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).
Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie obejmującym § 1, § 2 ust. 2-35 i ust. 37-38, § 3 pkt 1-4, pkt 7-10, § 6 ust. 1-5 i ust. 11, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1 pkt 1, § 17, § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, § 21 ust. 1 i ust. 3-5, § 22, § 25 ust. 1-3, § 27 ust. 3 i ust. 4, § 30, § 32, § 33 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 16 Regulaminu.
W § 1 uchwały dokonano określenia zakresu, jakiego dotyczy Regulamin, przy czym skarżona Rada dokonała tego nie tylko powtarzając zapis ustawy (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.), ale także modyfikując jej treść poprzez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku. W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe wywody, należało w tym zakresie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.
W § 2 ust. 2 - 35 oraz ust. 37 - 38 Regulaminu uchwałodawca lokalny zawarł definicje określonych w nim pojęć. Jak słusznie zauważył Prokurator pojęciami tymi posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, w tym w szczególności Kodeks cywilny, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), dalej "ustawa o odpadach", ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "ustawa o ochronie zwierząt", część z nich została zdefiniowana ustawowo, pozostałe natomiast stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały.
Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11). Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego załącznika do uchwały w zakresie dotyczącym § 2 ust. 2 - 35, ust. 37 - 38.
Za zasadne (poza pkt 5 i 6) należało uznać także zarzuty dotyczące obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 3 Regulaminu. I tak, § 3 pkt 1 Regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do wyposażenia tych nieruchomości w opisane w niniejszym Regulaminie w Rozdziale 3 i 5 urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników (nie ma w nim mowy o workach) w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Określono w nim bowiem także to, kto ma utrzymywać je w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15).
Podobnie w przypadku obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej nałożonego na właścicieli w § 3 pkt 2 Regulaminu dokonano powtórzenia brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a u.c.p.g., z ich modyfikacjami pomimo braku delegacji do jego określenia, co także musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Obowiązek oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo - hodowlanej, którą należy wykorzystywać zgodnie z zapisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 o nawozach i nawożeniu (§ 3 pkt 3 Regulaminu), także stanowi powtórzenie regulacji zawartych w powyższej ustawie oraz w ustawie o odpadach.
W § 3 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania i przekazywania przedsiębiorcy odpadów komunalnych, w sposób określony w Regulaminie. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1. W art. 4 ustawy dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Niemniej jednak, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne. Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych, dotyczących różnicowania stawki opłat, wnioskować, że na mieszkańców nakładało się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1433/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 705/18). Świadczy o tym także fakt zmiany legislacyjnej dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 ustawy, w którym mowa jest obecnie o niewypełnianiu przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (do czasu zmiany przedmiotowy fragment przepisu brzmiał: "(...) jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...)"). O ile zatem w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, o tyle nakładając jednoznacznie na właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów w § 3 pkt 4 Regulaminu przekroczyła delegację ustawową.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że określony w pkt 7 omawianego przepisu Regulaminu obowiązek uprzątania, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych stanowi powtórzenie regulacji w ustawie tej zawartych oraz nałożenie dodatkowego obowiązku, którego nie przewidywał art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
W § 3 pkt 8 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a także z podwórzy, przejść, bram, itp., (przy czym należy to realizować w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów), oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie samochodów. Należy przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 3 Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/16). Z kolei należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. § 3 Regulaminu stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. W kwestionowanym przepisie uchwały zapisano, że "właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników mają obowiązek (...)". Taki zapis świadczy o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (jeśli chodzi o chodnik - jak należy wnosić - położony poza nieruchomością). Wskazać także należy, że rada nie została upoważniona do nakazania właścicielowi obowiązku stosowania piasku lub innego stosownego środka do zlikwidowania śliskości. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak to w uczynił w niniejszej sprawie prawodawca gminny.
Odnośnie do § 3 pkt 9 Regulaminu, dotyczącego mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi w tym zakresie, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi (lit. a) oraz na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych (lit. b), wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. reguluje kwestie pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów w tym zakresie.
Zasadny był również zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji
§ 3 pkt 10 Regulaminu, który stanowi, że drobne naprawy, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy. Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobne naprawy", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niezanieczyszczania środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kc i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować.
Za zasadne należało uznać także zarzuty dotyczące obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu, bowiem stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników (nie ma w nim mowy o workach) w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Określono w nim bowiem także to, kto ma utrzymywać je w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15).
Za niezasadne uznać należało także nałożenie przez Radę Gminy na właścicieli nieruchomości obowiązków określonych w § 6 ust. 4 i 5 Regulaminu, które nie zostały przewidziane przepisami prawa. Brak jest podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości zasad prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji, a także odpadów zielonych z ogrodów we wszystkich rodzajach zabudowy, z tym, że w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej, właściciele nieruchomości mogą korzystać z przydomowego kompostownika pod warunkiem, że nie stwarza on uciążliwości dla otoczenia, a pozostali właściciele nieruchomości przekazują przedsiębiorcy odpady ulegające biodegradacji w workach koloru brązowego (ust. 4) oraz warunku, że aby móc prowadzić selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika, właściciel nieruchomości ma obowiązek zarejestrować go w gminie i podpisać zobowiązanie, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał dla własnych potrzeb lub przekazywał do wykorzystania przedsiębiorcy; informacja ta winna być złożona w deklaracji.
Podobnie, nie mają podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązki określone w § 6 ust. 11 Regulaminu dotyczące prowadzenia selektywnego zbierania powstających w gospodarstwach domowych: przeterminowanych leków i chemikaliów (farby, rozpuszczalniki, oleje odpadowe, itp.), zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlano-remontowych i rozbiórkowych, zużytych opon, tekstyliów oraz powstających w rodzinnych gospodarstwach rolnych opakowań po środkach ochrony roślin we wszystkich rodzajach zabudowy.
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący regulacji zawartych w § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 Regulaminu odnoszących się do pojemności worków przeznaczonych do zbierania odpadów. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada określiła nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.
Na uwzględnienie nie zasługiwał jednak zarzut dotyczący § 16 Regulaminu ustalającego standardy utrzymania pojemników i miejsc zbierania i gromadzenia odpadów przed ich odebraniem przez przedsiębiorcę w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników w stanie czystości zarówno zewnętrznej jak i wewnątrz (ust. 1), wskazanie, że pojemniki nie powinny być uszkodzone lub pozbawione np. pokrywy (ust. 2) oraz nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku okresowego dezynfekowania pojemników na odpady z dopuszczeniem, że usługę tę może wykonywać przedsiębiorca odbierający odpady. Zgodnie bowiem z delegacją ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) regulamin ma określać m.in. wymagania dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym i w ocenie Sądu kwestionowany zapis tę delegację wypełnia. Trudno bowiem wyobrazić sobie, w jaki inny sposób rada miałaby zrealizować tak przewidzianą delegację, a w przeciwnym wypadku przytoczony fragment art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. miałby charakter martwy. Nałożenie obowiązku utrzymania pojemników i miejsc zbierania i gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym m.in. poprzez dezynfekowanie pojemników, nie jest powtórzeniem regulacji ustawowych. Stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Trzeba zauważyć, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi jedynie ogólnie o obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zaś uchwałodawca lokalny na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ma skonkretyzować warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. II OSK 469/11, wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2016 r., sygn. II SA/Lu 669/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Poznaniu z 9 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Po 467/18 i WSA w Warszawie z 8 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2064/17).
Sąd stwierdził natomiast nieważność § 17 ust. 1 Regulaminu, gdyż zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. delegacja dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania na chodnik - obowiązek wystawiania pojemników na chodnik powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące określonych w § 17 ust. 2 obowiązków zlokalizowania szczelnego zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub oczyszczalni przydomowej w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia, bowiem wykraczają poza upoważnienie ustawowe przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
Za wadliwy Sąd uznał również zapis Regulaminu zawarty w § 17 ust. 3, dotyczący obowiązku złożenia wyselekcjonowanych odpadów budowlanych w kontenerach udostępnionych przez przedsiębiorcę w miejscu umożliwiającym dojazd pojazdu przedsiębiorcy na miejscu nie utrudniającym korzystania z nieruchomości lub wyznaczonym do tego celu przez właściciela w zabudowie wielorodzinnej. Należy wskazać, że "materiały rozbiórkowe i resztki materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków" są odpadami komunalnymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, gdy powstają w gospodarstwach domowych oraz gdy są do nich podobne. Wykaz z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. wymienia m. in. "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne", co nawiązuje do definicji tych odpadów z ustawy o odpadach i oznacza, że wtedy mają one taki charakter, gdy powstają w gospodarstwach domowych. Sformułowanie w § 17 ust. 3 Regulaminu, że chodzi o odpady budowlane nawiązuje właśnie do definicji odpadów komunalnych. Takie pośrednie zdefiniowanie odpadów komunalnych jest powtórzeniem i modyfikacją definicji ustawowej z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Pomija bowiem np. wyłączenie z tej definicji odpadów niebezpiecznych i wprowadza pojęcie "resztek materiałów budowlanych" nieznane ustawie i "materiałów rozbiórkowych", podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. stanowi o odpadach budowlanych i rozbiórkowych.
W § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 Regulaminu skierowano do bliżej nieokreślonych podmiotów zakazy gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych, aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej (ust. 1), jak i zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów (ust. 2) oraz zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego (ust. 7), które również stanowią oczywiste przekroczenie upoważnienia ustawowego, gdyż nie mają umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz stanowią powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym przypadku w ustawie o odpadach oraz ustawie o nawozach i nawożeniu. Zakaz odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz podsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe został nadto uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (tekst jedn. Dz. U. z 014 r., poz. 393).
Wyeliminować należało także § 21 w zakresie ust. 1, ust. 3 - 5 Regulaminu określających konsekwencje nie realizowania przez właścicieli nieruchomości obowiązków w nim określonych poprzez uprawnienie do kontroli dla upoważnionych służb, a w przypadku niewykonania tych obowiązków uprawnienie Wójta Gminy do ukarania w trybie kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia lub decyzji nakazującej ich wykonanie. Przedstawiona regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Regulacje te zostały zawarte w art. 6 ust. 7 do 12 oraz 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g.
Rację ma skarżący Prokurator, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, powtórzyła istniejące regulacje ustawowe i je zmodyfikowała w § 21 ust. 5 Regulaminu, który stanowi, że dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, właściciel nieruchomości jest obowiązany przechowywać przez okres 2 lat od daty ich wystawienia. Przepis ten stanowi powtórzenie regulacji z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Brak jest delegacji dla określenia okresu przechowywania dokumentów, a więc Rada nie miała podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w skarżonym Regulaminie.
Regulacja zawarta w § 22 Regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a także ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, była zbędna i przekraczała upoważnienie ustawowe z uwagi na uregulowanie tej kwestii w art. 431 kc, w ustawie o ochronie zwierząt, jak też w art. 77 kodeksu wykroczeń. Należy zauważyć, że zapewnienie ochrony przed zagrożeniem utraty zdrowia lub życia zwierząt, o czym mowa w zaskarżonym § 23 Regulaminu, nie mieści się w delegacji ustawowej znajdującej się w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ponieważ dotyczy ona ochrony przed zagrożeniem utratą zdrowia lub życia ludzi, a nie zwierząt. Ochrony życia i zdrowia zwierząt natomiast dotyczą regulacje zawarte w innych ustawach, tj. w ustawie o ochronie zwierząt i w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. w dacie uchwalenia aktu - Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.). Ponadto określenie wprost, w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ponadto § 22 Regulaminu w części dotyczącej ponoszenia przez osobę utrzymującą zwierzęta domowe pełnej odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, a także bezpodstawnie ingeruje w zastrzeżoną dla ustawodawcy sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie. Szczegółowe zasady odpowiedzialności deliktowej za szkody wyrządzone przez zwierzę znajdują się w prawie cywilnym, gdzie są również wskazane okoliczności wyłączające tę odpowiedzialność - art. 424 k.c. Dlatego powtórzenie i modyfikacja tych zasad jest niedopuszczalna.
Jeśli chodzi o obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe określony w § 25 ust. 1 Regulaminu polegający na wyprowadzaniu na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem każdego psa rasy uznanej za agresywną, Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).
Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść omawianych zapisów modyfikują powyższe unormowania ustawowe i jest bardziej rygorystyczna. Rada gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na terenach zielonych czy na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19).
W § 25 ust. 2 Regulaminu został uregulowany obowiązek szczepień przeciwko wściekliźnie i okazywania zaświadczeń o szczepieniu. Przepis ten mieści się wprawdzie w delegacji ustawowej, ale stanowi zbędne powielenie regulacji zawartej w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt z nieuprawnioną modyfikacją; w ustawie obowiązki nałożono na posiadaczy, a w regulaminie tylko na właścicieli. Nadto, obowiązek nie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników (§ 25 ust. 3), nie mieści się w delegacji, gdyż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. II SA/Wr 153/14 LEX nr 1527453).
Zarzuty dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 27 ust. 3
i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczące wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej również okazały się zasadne, bowiem treść tych przepisów wprost wkracza w regulacje zawarte w ustawach, w tym ustawie o odpadach, ustawie o nawozach i nawożeniu, a także Kodeksie cywilnym (art. 144).
Także redakcja § 30 Regulaminu, w brzmieniu "W przypadku wystąpienia popularyzacji gryzoni, stwarzające zagrożenia sanitarne, Wójt Gminy Solec - Zdrój określi, w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia" - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta, nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19). Zasadne okazały się również zarzut dotyczący § 32 Regulaminu, zgodnie z którym koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości. Redakcja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.
Wyeliminować należało także przepis § 33 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Zgodnie z postanowieniami ust. 1 upoważnieni przez Wójta Gminy pracownicy oraz jednostki upoważnione do kontroli na mocy odrębnych przepisów, są uprawnieni do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu. Pracownicy przeprowadzający kontrolę legitymować się będą wobec użytkowników nieruchomości legitymacją służbową. Natomiast zgodnie z treścią ust. 2 ww. paragrafu "Kto nie wykonuje obowiązków określonych Regulaminem podlega karze grzywny, na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".
Przedstawiona regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. W art. 9u, 9v i 9w u.c.p.g. określono, kto ma uprawnienia kontrolne oraz odesłano do przepisów określających sposób przeprowadzenia kontroli. Brak jest natomiast w u.c.p.g. delegacji do uchwalenia przepisu karnego, który znalazł się w § 30 ust. 2 Regulaminu. Nie zawiera jej również art. 40 ust. 3 u.s.g., ponieważ Regulamin utrzymania czystości i porządku nie ma charakteru przepisów porządkowych. Wreszcie regulacja ta stanowi powtórzenie regulacji z art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1, § 2 ust. 2-35 i ust. 37-38, § 3 pkt 1-4, pkt 7-10, § 6 ust. 1-5 i ust. 11, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1 pkt 1, § 17, § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, § 21 ust. 1 i ust. 3-5, § 22, § 25 ust. 1-3, § 27 ust. 3 i ust. 4, § 30, § 32, § 33 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej § 16 Regulaminu.