II SA/Ke 89/25

II SA/Ke 89/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 406
art. 13 ust. 2 i 3,
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 283
par. 143, par. 124, par. 57 ust. 2, 3 i 4,
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
part. 147 par. 1,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 28 kwietnia 2015 r. Nr VII/26/15 w przedmiocie uchwalenia statutu centrum kultury stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 28 kwietnia 2015 r. Rada Gminy Łubnice podjęła uchwałę nr VII/26/15 w sprawie uchwalenia statutu Centrum Kultury w Łubnicach. Podstawę uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 25 października 1991 r.
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały - Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm., zwanej dalej ustawą).
Zgodnie z § 1 uchwały nadaje się Centrum Kultury w Łubnicach (dalej CK) statut w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały.
§ 2 załącznika stanowi:
1. Siedzibą CK są Łubnice.
2. Terenem działania CK jest Gmina Łubnice.
3.W skład CK wchodzą:
- Gminny Dom Kultury w Łubnicach,
- Gminna Biblioteka w Łubnicach,
- Świetlica Wiejska w Orzelcu Dużym.
4. W ramach współpracy i wymiany z innymi podmiotami CK może działać na terenie Polski, a także poza granicami kraju.
5. CK używa podłużnej pieczątki o treści:
Centrum Kultury w Łubnicach
Łubnice 74
28-232 Łubnice
NIP 866 154 61 54
tel. (15) 865 92 41
6. CK posiada osobowość prawną i jest wpisany do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Organizatora pod nr 1.
7. CK może posiadać znak graficzny (logo).
W § 4 ust. 1 lit. a-m załącznika wskazano podstawowe zadania CK, w tym postanowiono, że CK może podejmować także inne działania, wynikające z potrzeb środowiska Gminy Łubnice (lit. m).
Z kolei § 4 ust. 2 stanowi, że CK może prowadzić inną niż kulturalna działalność na podstawie odrębnych przepisów prawnych. Dochody z tej działalności przeznacza się na cele statutowe.
Stosownie do § 5 załącznika:
1. Organem sprawującym nadzór nad CK jest Wójt Gminy Łubnice.
2. Dyrektor CK powoływany i odwoływany jest przez Wójta, na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach prawnych z tego zakresu.
§ 6 stanowi m.in., że:
1. Dyrektor jest organem zarządzającym CK i reprezentuje go na zewnątrz.
2. Dyrektor jest zwierzchnikiem w stosunku do pracowników CK.
3. Organizację wewnętrzną CK oraz zakres zadań pracowników ustala Dyrektor CK w Regulaminie Organizacyjnym.
4. Do zadań Dyrektora CK należy w szczególności:
a) prowadzenie działalności zgodnie ze statutem;
b) tworzenie warunków do realizacji zadań określonych w rozdziale II niniejszego statutu oraz w regulaminie organizacyjnym;
c) ogólne kierownictwo w zakresie spraw merytorycznych, organizacyjnych, administracyjnych i ekonomiczno- finansowych;
d) dbałość o mienie i właściwą gospodarkę tym mieniem oraz posiadanymi środkami;
e) przedstawianie właściwym instytucjom i organom nadzoru planów działalności CK oraz sprawozdań merytorycznych i finansowych zgodnych z wymogami Organizatora;
f) wydawanie regulaminów, instrukcji i zarządzeń wewnętrznych;
g) zatrudnianie, zwalnianie i awansowanie pracowników;
h) ustalanie zasad wynagradzania pracowników CK w oparciu o regulamin wynagradzania, zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
5. W przypadku nieobecności dyrektora pracą CK kieruje główny księgowy,
a w przypadku jego nieobecności wyznaczony pracownik.
6. Dyrektor CK może za zgodą Wójta Gminy powołać Społeczną Radę Programową jako organ doradczy.
7. Przy CK mogą działać stowarzyszenia i fundacje, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Zgodnie z § 7 ust. 2, CK jest finansowane z dotacji budżetu Gminy Łubnice oraz z dochodów własnych, ze środków otrzymanych od osób prawnych i fizycznych oraz innych źródeł, tj:
a) prowadzenia szkoleń, kursów;
b) sprzedaży własnych wydawnictw, dzieł sztuki itp.;
c) organizacji imprez zlecanych przez inne instytucje i zakłady;
d) wypożyczania sprzętu akustycznego, audio- wizualnego, rekwizytów, strojów, itp.;
e) wynajmu sal w CK i świetlicy wiejskiej w Orzelcu Dużym;
f) koncertów własnych zespołów na zlecenie innych podmiotów;
g) sprzedaży biletów na imprezy własne;
h) promocji firm na imprezach organizowanych przez CK;
i) darowizn, sponsoringu i usług reklamowo- promocyjnych;
j) z dotacji i dofinansowań w ramach składanych wniosków aplikacyjnych do projektów i programów pomocowych;
j) z innych usług związanych z działalnością statutową.
Ponadto:
§ 8.
1. Dyrektor CK przedstawia Wójtowi roczne sprawozdanie finansowe i sprawozdanie merytoryczne z działalności CK w terminie do 31 marca roku następującego po roku sprawozdawczym.
2. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1, podlega zatwierdzeniu przez Organizatora w terminie do 30 czerwca roku następującego po roku sprawozdawczym.
3. Dyrektor CK przedstawia Wójtowi informację o przebiegu wykonania planu finansowego za I półrocze, uwzględniającą w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych- w terminie do 31 lipca danego roku.
§ 9.
1. Oświadczenia woli w imieniu CK składa dyrektor. Jeżeli czynność prawna powoduje powstanie zobowiązań finansowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata głównego księgowego lub osoby przez niego upoważnionej.
§ 10. Sprawy finansowe prowadzi główny księgowy zatrudniony przez dyrektora.
W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Staszowie zaskarżył ją w części: Rozdział 1 - § 1 pkt 4, 5, 6, 7, Rozdział 2 - § 4 pkt 1 lit. m) oraz pkt 2, Rozdział 3 - § 5 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, Rozdział 4 - § 7 pkt 2 lit. j), § 8, § 9
i § 10 załącznika do uchwały, zarzucając:
I. istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z § 115,
§ 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U z 2016, poz. 283, zwanego dalej "rozporządzeniem"), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 1465, zwanej dalej "u.s.g.") - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie przez Centrum Kultury w Łubnicach podejmowania dowolnych działań wynikających z potrzeb środowiska;
II. istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz
§ 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez niedookreślenie prowadzenia przez Centrum Kultury w Łubnicach działalności innej niż kulturalna i odesłanie w tym zakresie do odrębnych, niesprecyzowanych przepisów;
III. istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz
§ 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez objęcie nadzorem Centrum Kultury w Łubnicach przez Wójta Gminy Łubnice oraz określenie go organem kompetentnym do odwoływania Dyrektora Centrum Kultury, a także odesłanie do zasad i trybu powoływania oraz odwoływania Dyrektora do bliżej niedookreślonych przepisów prawnych w tym zakresie;
IV. istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez przyznanie innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Centrum Kultury w Łubnicach;
V. istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie w statucie kwestii nieujętych w normie kompetencyjnej z art. 13 ust. 2 ustawy.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Odnosząc się do zarzutów numer I i II skargi skarżący wskazał, że regulacje zawarte w rozdziale 2 - § 4 pkt 1 lit. m) oraz pkt 2 są zbyt generalne i otwierają drogą do niedozwolonej interpretacji, powodując u odbiorców aktu prawa miejscowego wrażenie, że Centrum Kultury w Łubnicach może podejmować nieograniczone przedmiotowo działania, a także prowadzić nieograniczoną w tym samym zakresie działalność na podstawie bliżej niesprecyzowanych "odrębnych przepisów prawnych". Stanowi to o przekroczeniu upoważnienia ustawowego i otwarciu możliwości na wykorzystanie Centrum Kultury w Łubnicach do prowadzenia działań w ogóle niezwiązanych z celem, w jakim powstała powyższa instytucja kultury.
Podobnie należy rozpatrywać regulację ujętą w tym samym rozdziale w pkt. 2. O ile działalność inna niż kulturalna nie powinna być wymieniona szczegółowo, tak sformułowanie w treści statutu nie powinno pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana. Odmienna interpretacja normy art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy jest nieuprawniona, gdyż otwierałaby możliwość prowadzenia podwójnej działalności - jednej wynikającej ze statutu i drugiej, ustalanej autonomicznie przez instytucję kultury na podstawie: "obowiązujących przepisów".
Prokurator podkreślił, że regulacje ujęte w Rozdziale 3 - § 5 ust. 1 i 2 statutu, nadające organowi wykonawczemu uprawnienie nadzorcze nad Centrum Kultury
w Łubnicach, a także kompetencję do powoływania i odwoływania, na zasadach
i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach prawnych z tego zakresu, Dyrektora CK, stanowią o przekroczeniu upoważnienia ustawowego nadanego organowi stanowiącemu przez art. 13 ust. 2 ustawy.
Powiązanie postanowień zawartych w Rozdziale 4 - § 7 pkt 2 lit. j)
z regulacjami zawartymi w Rozdziale 2 - § 4 pkt 1 lit. m) oraz pkt 2 (które jak wyżej wskazano są niedookreślone, nieprecyzyjne i pozostawią wolną rękę na prowadzenie działań i działalności w innych obszarach, mogących w ogóle nie być związanych
z działalnością kulturalną) powodują, że przepis § 7 pkt 2 lit. j) pozostawia otwarty katalog źródeł finansowania Centrum Kultury w Łubnicach. Jest to zwrot nieostry, sprawiający, że lokalny prawodawca bez upoważnienia ustawowego przekazał
w istocie innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia źródeł finansowania Centrum Kultury w Łubnicach.
Kolejno, odnosząc się do zarzutu z pkt V skargi, skarżący wskazał na szereg uchybień zawartych w załączniku do uchwały, polegających na przekroczeniu delegacji ustawowej lub powtórzeniu regulacji ustawowych. Naruszenia tego rodzaju dotyczą: § 1, § 2 pkt 4, 6 i 7, § 6 pkt 2, 3, 4, 5 i 7, § 7 pkt 1, w § 8 pkt 1, 2 i 3, § 9
i § 10.
Zdaniem skarżącego, podniesione powyżej uchybienia stanowią o istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego, które w demokratycznym państwie prawnym i w brzmieniu obecnym nie mogą się ostać. Nadto waga naruszeń, ich ilość, a także fakt, iż wyeliminowanie jedynie części regulacji ujętych w statucie, np.
w zakresie powoływania Dyrektora CK, sprawi, że nie będzie spełniał on wymogów określonych w art. 13 ust. 2 ustawy. Dlatego akt ten należy wyeliminować w całości, a lokalny prawodawca winien wnikliwej zapoznać się z regulacjami prawnymi dotyczącymi kwestii związanych z działalnością samorządowej instytucji kultury, jaką niewątpliwie jest Centrum Kultury w Łubnicach i uchwalić statut tej instytucji jeszcze raz, tym razem z poszanowaniem upoważnienia ustawowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że:
- zapis z § 4 ust. 1 lit. m) statutu dotyczy nie dowolnych, ale odpowiednich dla osiągnięcia celu funkcjonowania CK działań odpowiadających na aktualne potrzeby środowiska w zakresie działalności kulturalnej;
- nie ma racji skarżący w zakresie pkt II skargi – Rada Gminy dopuściła możliwość prowadzenia innej działalności niż kulturalna, ale zgodnie z aktualnie obowiązującymi normami prawnymi i wpisującymi się w cel działalności Centrum, które może prowadzić działalność inną niż kulturalna, oraz osiągać z tego dochody, ale tylko i wyłącznie w celu przeznaczenia ich na działalność statutową tj. kulturalną;
- co do zarzutu III – art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wskazuje formy realizacji funkcji wójta m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Koresponduje z nim treść art. 15 ust. 1 ustawy – przepis ten ma charakter przepisu prawa materialnego, konkretyzującego zadania i kompetencje organów administracji publicznej. Powołanie następuje w drodze zarządzenia wójta
i on też wykonuje względem kierownika instytucji kultury funkcje pracodawcy. Brak jest uzasadnienia dla kwestionowania przez skarżącego zapisu statutu stanowiącego nawiązanie do procedury powołania i odwołania kierownika instytucji kultury na podstawie niedookreślonych przepisów. Odwołanie odnosi się do aktualnych w dniu dokonywania tych czynności, a obowiązujących przepisów prawa, w tym przypadku do art. 15 ustawy;
- nie znajduje uzasadnienia zarzut IV, że Rada Gminy Łubnice nie wypełniła normy kompetencyjnej ustalenia źródeł finansowania CK. Jak wynika z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, statut zawiera m.in. określenie źródeł finansowania. Ustawodawca nie formułuje stopnia dokładności tego określenia. Określenie w statucie źródeł finansowania nastąpiło bardzo szeroko i szczegółowo, ale jednocześnie w sposób otwarty, dopuszczając możliwość pozyskania środków pochodzących z wykonywania innych usług mieszczących się w działalności statutowej, a nie jakiejś dowolnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego
w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie
i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 138), zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa
o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 ustawy.
Zgodnie z tym przepisem, statut instytucji kultury zawiera:
1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;
2) zakres działalności;
3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;
4) określenie źródeł finansowania;
5) zasady dokonywania zmian statutowych;
6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.
Artykuł 13 ust. 3 ustawy stanowi zaś, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd w pierwszej kolejności zauważa naruszenie przez prawodawcę gminnego zasad techniki prawodawczej poprzez wadliwe oznaczenie poszczególnych jednostek redakcyjnych tego aktu.
Zgodnie z § 143 w zw. z § 124 i § 57 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia, podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf, który można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret. Ustęp oznacza się cyfrą arabską z kropką bez nawiasu, punkt - cyfrą arabską
z nawiasem z prawej strony, zaś wyliczenie w obrębie punktów (tzw. litery) oznacza się małymi literami alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu (ą, ć, ę, ł, ń, ó, ś, ż, ź), z nawiasem z prawej strony.
Tymczasem w kontrolowanym akcie niektóre jednostki redakcyjne w postaci paragrafów podzielone zostały bezpośrednio na litery (np. § 1 lit. a) – c)), zaś
w ramach ustępów wydzielono litery z pominięciem punktów (np. § 4 ust. 1 lit. a) – m)). Tego rodzaju uchybienie utrudnia adresatom uchwały precyzyjne oznaczenie konkretnych jednostek redakcyjnych w sposób, który odpowiada zasadom techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu. Zapewne z tego powodu skarżący Prokurator ustępy poszczególnych paragrafów nazywa punktami, skoro w ich ramach znajduje się wyliczenie w postaci liter, właściwe jedynie dla punktów.
Sąd uznał za konieczne uwagę tę zamieścić na wstępie rozważań w celu właściwego przyporządkowania omawianej jednostki redakcyjnej, gdyż
w dalszej części uzasadnienia – inaczej niż skarżący – kwestionowane przepisy będą oznaczane jako ustępy w ramach paragrafów, a nie punkty.
Dla porządku wskazać także należy, że załącznik do zaskarżonej uchwały nie zawiera w Rozdziale 1 – w § 1 punktów 4, 5, 6 i 7, które wymienia Prokurator
w petitum skargi, gdyż § 1 dzieli się na litery a) – c), a nie na punkty. Mając jednak na uwadze rozwinięcie sformułowanych zarzutów w uzasadnieniu skargi Sąd uznał, że zarzut ten dotyczy faktycznie § 2 ust. 4-7 załącznika i te właśnie przepisy poddane zostały kontroli.
I. Ma rację skarżący, że brak jest w ustawie delegacji dla zawarcia w statucie postanowień ujętych w § 2 ust. 5 i 7 tj. określenia wzoru pieczątki CK oraz wskazania możliwości posiadania znaku graficznego (logo). Tego rodzaju regulacje może natomiast zawierać regulamin organizacyjny instytucji kultury nadawany
w trybie przywołanego wyżej art. 13 ust. 2 ustawy.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska o przekroczeniu delegacji ustawowej
w przepisie § 2 ust. 4 załącznika do uchwały. Art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy przewiduje bowiem, że statut zawiera regulacje dotyczące terenu działania instytucji kultury.
W tym przypadku postanowiono, że CK działa na terenie Polski, a także poza jej granicami.
Z kolei treść § 2 ust. 6 jest powtórzeniem i zmodyfikowaniem treści art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Stanowisko, zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, znajduje oparcie w treści § 118 w związku z § 143 rozporządzenia. Podobny pogląd dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie zwraca się uwagę, że powtórzenie przepisu rangi ustawowej może powodować obawy, że jego interpretacja w kontekście uchwały, w której go powtórzono, doprowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyroki WSA w Kielcach
z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 299/24, WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1312/18, WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Go 266/14; dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie inne orzeczenia powołane niżej).
II. Zasadnym jest zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa w § 4 ust. 1 lit. m) i w § 4 ust. 2 statutu. Ma rację skarżący, że regulacje te są zbyt generalne, nie zdają testu określoności stanowionego prawa i mogą powodować u odbiorców aktu wrażenie, że Centrum Kultury ma prawo podejmować nieograniczone przedmiotowo działania.
W orzecznictwie przyjmuje się, że z przepisu art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wynika nakaz daleko idącego, kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury, gdyż nie zawsze jest możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy stanów faktycznych związanych
z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie. Nie można jednak pominąć tego, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy odnosi się do takiego celu działania danej instytucji kultury, dla realizowania którego została ona utworzona. Postanowienia statutu w tej materii powinny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności (por. wyroki NSA: z 21 maja 2020 r., II OSK 2828/19, z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2013/12). Z twierdzenia tego nie wynika jednak, że organizator instytucji kultury może określić inne cele działania instytucji jedynie poprzez generalne wskazanie, iż może ona prowadzić "inne działania, wynikające z potrzeb środowiska Gminy Łubnice". O ile działalność inna niż kulturalna nie powinna być wymieniona szczegółowo, to zawarte w tym zakresie sformułowanie w treści statutu nie powinno pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana. Odmienna interpretacja normy art. 13 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy jest nieuprawniona, gdyż otwierałaby możliwość prowadzenia podwójnej działalności - jednej wynikającej ze statutu i drugiej, ustalanej autonomicznie przez instytucję kultury na podstawie bliżej niezdefiniowanych "potrzeb środowiska Gminy Łubnice". Taki dualizm prawnych podstaw (o różnej mocy prawnej) prowadzenia działalności przez instytucję kultury jest, w ocenie Sądu, niedopuszczalny.
Tym samym uznać należy, że Rada Gminy Łubnice nie zrealizowała,
w sposób prawidłowy, upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nieuprawnione jest bowiem określenie innej działalności niż ta, do której została powołana instytucja kultury, w sposób niedookreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną. Prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do uznania, że organizator instytucji kultury może wskazać zakres działalności innej niż kulturalna, ale musi być ona powiązana z celem działania instytucji i statut powinien to jasno i precyzyjnie określać (por. wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2864/16).
Zgodzić się także należy ze skarżącym Prokuratorem, że niedopuszczalne jest odesłanie – w § 4 ust. 2 statutu - do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia działalności innej niż kulturalna. Zaznaczyć przy tym należy, że oba omawiane przepisy (§ 4 ust. 1 lit. m) i § 4 ust. 2) są ze sobą powiązane i w istocie problem sprowadza się do stwierdzenia zbyt ogólnikowego, w żaden sposób nie wskazującego, jak działalność inna niż kulturalna będzie powiązana z celem, dla którego została powołana instytucja kultury. Niedookreślone wskazanie zakresu działalności innej niż kulturalna powoduje niezgodność kontrolowanych postanowień statutu z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy.
III. W odniesieniu do § 5 ust. 1 załącznika do uchwały wskazującego, że organem sprawującym nadzór nad Centrum Kultury jest Wójt Gminy Łubnice wyjaśnić należy, że sformułowanie "nadzór" wskazuje na pewne podporządkowanie instytucji organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc instytucje kultury i jest to ich zadanie własne
o charakterze obowiązkowym. Według powołanego już wyżej art. 14 ust. 1, instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, z zastrzeżeniem art. 24 i art. 25. Żaden przepis ustawy nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nad instytucją kultury, która jest samorządową osobą prawną. Takich podstaw próżno szukać także w ustawie
o samorządzie gminnym. Brak jest takich podstaw w jakichkolwiek innych ustawach. Ewentualna kontrola (lecz nie nadzór) może być sprawowana w formie przewidzianej ustawą o samorządzie gminnym, tj. przez radę gminy za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Regulacja taka, jak zawarta w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, nie została wymieniona w delegacji ustawowej i ponieważ daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, stanowi istotne naruszenie prawa (por. także wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 41/20).
W ocenie Sądu, nie narusza natomiast delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy zawarty w statucie przepis § 5 ust. 2: "Dyrektor CK powoływany
i odwoływany jest przez Wójta, na zasadach i w trybie przewidzianym
w obowiązujących przepisach prawnych z tego zakresu". Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1216/15, wedle którego powyższy przepis delegacyjny stanowi wytyczne co do formułowania postanowień statutu w zakresie sposobu powołania, nie zaś trybu, w jakim odbywa się procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zawiera on jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających
i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia. Nie można zgodzić się więc z twierdzeniem skargi, że § 5 ust. 2 statutu odsyła do "nieokreślonych przepisów prawa", gdyż szczegółowe regulacje w tym zakresie znajdują się w samej ustawie, a konkretnie w art. 15 i 16. Tym samym Sąd uznał, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów. Wprawdzie w § 5 ust. 2 prawodawca lokalny nie powołał się konkretnie na ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to jednak regulacje tej ustawy, o których mowa wyżej, mieszczą się "w obowiązujących przepisach prawnych z tego zakresu", a omawiany przepis statutu wyczerpuje przyznane radzie w tej kwestii kompetencje.
III. Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy natomiast do czynienia
w przypadku postanowień zawartych w § 6 ust. 1 – 5 załącznika. I tak:
- ust. 1 i 3 jest powtórzeniem odpowiednio art. 17 i art. 13 ust. 3 ustawy,
- brak jest delegacji ustawowej dla zapisu, że dyrektor jest zwierzchnikiem
w stosunku do pracowników CK (ust. 2). Przepisy prawa w żaden sposób nie uprawniają rady gminy do określania w statucie instytucji kultury jej schematu organizacyjnego. O tym bowiem decyduje - zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy - dyrektor tej placówki w regulaminie. Wszelka ingerencja rady gminy w tym zakresie stanowi zatem naruszenie samodzielności jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 632/07),
- brak było podstaw do zamieszczenia w statucie zapisów § 6 ust. 4 i 5 dotyczących zadań Dyrektora CK oraz postępowania na wypadek nieobecności dyrektora. Wskazane wyżej regulacje załącznika do zaskarżonej uchwały winny się znaleźć w regulaminie, a nie w treści statutu.
§ 6 ust. 5 statutu jest jedynie częściowo zgodny z delegacją ustawową z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdyż brak wymaganego sposobu powołania organu doradczego, jakim jest wskazana w nim Społeczna Rada Programowa, powoduje, że regulacje zawarte w Rozdziale 3 nie realizują upoważnienia wynikającego z ww. przepisu ustawy.
IV. Nie wypełniają delegacji ustawowej w zakresie finansowania CK z "innych źródeł" postanowienia zawarte w § 7 ust. 2 statutu, niezależnie od tego, że
w przepisie tym znalazły się dwie różne jednostki redakcyjne oznaczone tą samą literą j), co samo w sobie narusza zasady techniki prawodawczej określone
w rozporządzeniu.
W art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy znalazł się wymóg określenia w statucie źródeł finansowania instytucji kultury. Prawodawca lokalny realizujący tę delegację ustawową nie może - poprzez użycie sformułowań "oraz innych źródeł" - pozostawiać otwartego katalogu tego rodzaju źródeł finansowania. Co prawda w art. 28 ust. 2 ustawy wskazano, że przychodami instytucji kultury są przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł, jednakże to uchwałodawca winien określić, jakie to będą źródła, co dotyczy także innych źródeł, o jakich mowa
w cytowanym przepisie ustawy. Określenia tego zabrakło w zaskarżonym statucie. Dochody wymienione w § 7 ust. 2 lit. a) - j) nie są "innymi źródłami", gdyż dotyczą wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy:
- przychodów z prowadzonej działalności, przewidzianej w § 4 ust. 1 lit. a) – l) statutu (§ 7 ust. 2 lit. a – h oraz lit. j - "inne usługi związane z działalnością statutową"),
- dotacji podmiotowych i celowych z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (§ 7 ust. 2 lit. j – "dotacje i dofinansowania w ramach składanych wniosków aplikacyjnych do projektów i programów pomocowych") oraz
- środków otrzymanych od osób fizycznych i prawnych (§ 7 ust. 2 lit. i).
V. Oparcia w delegacji ustawowej nie znajdują również regulacje zawarte
w § 8, § 9 i § 10 statutu. Nie ma przy tym racji skarżący argumentując, że kwestie związane z zatwierdzeniem rocznego sprawozdania finansowego instytucji kultury,
o jakich mowa w § 8 statutu, zostały już uregulowane w art. 29 ust. 5 ustawy, gdyż przepis ten nie obowiązywał w dacie uchwalenia kontrolowanego aktu. Art. 29 ust. 5 wszedł bowiem w życie 30 listopada 2015 r. na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz. U. poz. 1505). Istotne naruszenie postanowień zawartych
w § 8, § 9 i § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały polega natomiast na tym, że delegacja ustawowa z art. 13 ust. 2 nie dawała podstaw do zamieszczenia w statucie instytucji kultury tego rodzaju regulacji.
Reasumując zgodzić trzeba się ze skarżącym, że ilość i waga stwierdzonych naruszeń oraz brak wyczerpania delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez brak określenia sposobu powołania organu doradczego, jakim jest Społeczna Rada Programowa, powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.