II SA/Ke 89/07

II SA/Ke 89/07 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J.D. i E.D. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], nakazującą E.D. i J.D. rozbiórkę wiaty o wymiarach 3,00 m x 11,70 m, położonej na działce nr 402 w B., przy ulicy M.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek wniosku Burmistrza Miasta i Gminy B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 18 maja 2006 r. dokonał oględzin na działce nr 402 położonej w B., stwierdzając istnienie dwóch obiektów budowlanych w postaci wiat. Jedna z nich o wymiarach 3,00 m x 11,70 m, usytuowana w południowej części działki jest drewniana, posiada dwuspadowy dach ze spadkami w kierunku wschodnim i zachodnim, pokryta jest blachą falistą, nie ma instalacji i stoi bezpośrednio na kostce brukowej. Następnie organ ustalił, że inwestorami obu obiektów na działce nr 402 są E.D. i J.D. oraz, że E.D. przyznała, iż nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową i oświadczyła, że jest w trakcie gromadzenia dokumentów związanych ze zgłoszeniem tych obiektów w Starostwie Powiatowym. W dalszej kolejności organ II instancji ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 1 czerwca 2006 r. podjętym w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał E.D. i J.D. natychmiastowe wstrzymanie prowadzenia budowy wiaty o wymiarach 3,00 m x 11,70 m, położonej na działce nr 402 w B., przy ulicy M., z jednoczesnym nakazaniem wykonania i dostarczenia w terminie do 30 września 2006 r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami , uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ mimo upływu zakreślonego terminu żadne dokumenty nie zostały złożone, organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej wiaty.
W tak ustalonym stanie faktycznym Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w związku z treścią art. 28 ust. 1, 29 i 30 Prawa budowlanego z 1994 r. na budowę przedmiotowej wiaty o powierzchni zabudowy 34,10 m² , a więc przekraczającej graniczną powierzchnię 25 m², wymagane było pozwolenia na budowę, którego inwestorki nie posiadają. Ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy, które w sprawie nie miały zastosowania, ustawienie przedmiotowej wiaty należy uznać za samowolę budowlaną skutkującą zastosowaniem przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zasadne więc zdaniem organu II instancji było wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedłożenia dokumentów o jakich mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy oraz, z uwagi na nie przedłożenie tych dokumentów, nakazanie E.D. i J.D. rozbiórki przedmiotowej wiaty na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Akceptując rozstrzygnięcie organu I instancji, organ odwoławczy uzupełnił podstawę prawną decyzji organu I instancji wyjaśniając, że jest nią art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz uzupełnił podstawę prawną postanowienia z dnia 1 czerwca 2006 r. wskazując, że jest nią art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy.
W skardze na tę decyzję J.D. i E.D. wniosły o jej uchylenie i zarzuciły, że:
1. inwestorami przedmiotowej wiaty nie są one lecz osoby, które poniosły koszty na jej zestawienie i których oświadczenie z dnia 17 stycznia 2007 r. potwierdzające wskazaną okoliczność, skarżące dołączyły do skargi,
2. rozbiórka przedmiotowej wiaty spowoduje powrót do handlu pod namiotami, co pogorszy zarówno warunki pracy i handlu osób prowadzących działalność gospodarczą jak również estetykę.
Skarżące wniosły też o wstrzymanie rozbiórki do czasu wyznaczenia przez Burmistrza Miasta i Gminy B. nowych miejsc do handlu
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ stwierdził, że swoje ustalenie odnośnie osób inwestorów przedmiotowej wiaty oparł na notatce służbowej z dnia 30 maja 2006 r. podpisanej przez obie skarżące, w której to notatce stwierdzono, że inwestorami tej wiaty są J.D. i E.D. Ponieważ oświadczenie to nie zostało odwołane, a dołączone do skargi oświadczenie domniemanych inwestorów zostało sporządzone w dniu 17 stycznia 2007 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, organ nie miał podstaw do kwestionowania ustalenia organu I instancji co do osób inwestorów przedmiotowej wiaty. Odnośnie drugiego zarzutu skargi organ wyjaśnił, że pogorszenie estetyki i warunków pracy osób prowadzących działalność gospodarczą nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące rozbiórki, gdyż kategoryczne brzmienie zastosowanych przepisów prawa budowlanego nie daje możliwości stosowania jakichkolwiek ulg czy też uznania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn jakie w niej wskazano.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli m. in. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa).
Z przytoczonych przepisów wynika, że samo stwierdzenie przez sąd istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie jest wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż do tego konieczne jest jeszcze aby stwierdzona przesłanka wznowienia stanowiła naruszenie prawa procesowego. Dla oceny czy i która z przesłanek wznowienia stanowi równocześnie naruszenie prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit b u.p.p.s.a. konieczne jest dokonanie podziału tych przesłanek na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (oczywiście prawa procesowego), i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy. Do pierwszej grupy należy zaliczyć przesłanki wznowienia o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 – 4 i w art. 145a § 1 kpa. Pozostałe przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego należą do drugiej grupy. Tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup przesłanek jest miarodajna dla działania wojewódzkiego sądu administracyjnego i daje mu możliwość uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999, III SA 4728/97, OSP 2000/1/16 z aprobującą glosą J. Zimmermanna, OSP 2000/1/16, który nie stracił waloru aktualności również na gruncie obecnie obowiązujących, przytoczonych wyżej przepisów).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd dopatrzył się istnienia przesłanki wznowieniowej, która stanowi równocześnie obiektywne naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) u.p.p.s.a.
Jak wynika z dołączonego do skargi pisemnego oświadczenia R.D.,M.Z. i V. F.,, potwierdzonego na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r., faktycznymi inwestorami przedmiotowej wiaty nie były skarżące ani uczestnik A.D., będący współwłaścicielami działki nr 402 położonej w B., przy ulicy M., na której ta wiata została postawiona. Inwestorami tymi byli natomiast właśnie R.D., M.Z. i V.F., którzy wykonali przedmiotową wiatę na własny koszt i w celu samodzielnego wykorzystywania w prowadzonej przez nich handlowej działalności gospodarczej. Osoby te bez własnej winy nie brały udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Ponieważ przytoczone okoliczności wskazują na to, że wynik tego postępowania administracyjnego dotyczy między innymi interesu prawnego R.D. i M.Z., a osoby te na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. zgłosiły swój udział w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestników, Sąd na podstawie art. 33 § 2 u.p.p.s.a dopuścił R.D. i M.Z. do udziału w postępowaniu w tym charakterze.
Wyjaśnienie kto jest inwestorem przedmiotowej wiaty ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ adresatem zarówno postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek złożenia dokumentów o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanej dalej prawem budowlanym (Dz. U. Nr 156/06 poz.1118 ze zm.), jak i decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 tej ustawy – mogą być między innymi inwestorzy (por. art. 52 prawa budowlanego). Prawo budowlane, choć posługuje się pojęciem inwestora, to nie zawiera jego legalnej definicji. W doktrynie przyjmuje się jednak, że inwestorem jest osoba fizyczna lub prawna, bądź też jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej. Nie ma przy tym znaczenia, czy przedmiotem nakładów jest składnik majątku tej osoby, czy też osoby trzeciej (Jerzy Dessoulawy-Śliwiński (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006. str. 255). Aczkolwiek przytoczona w skardze okoliczność dotycząca osób inwestorów przedmiotowej wiaty została ujawniona już po wydaniu zaskarżonej decyzji, przez co nie można organom rozpatrującym sprawę postawić żadnego zarzutu , to jednak obiektywnie istniejące naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa powoduje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Należy przy tym stwierdzić, że okoliczność, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa), nie jest przeszkodą do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582,który sąd w niniejszym składzie w całości podziela).
W toku ponownego rozpatrywania sprawy rolą organu będzie jednoznaczne ustalenie, czy rzeczywiście R.D., M.Z. i V.F. są inwestorami przedmiotowej wiaty. Organ będzie przy tym miał na uwadze, że odpowiedź na pytanie przeciwko komu powinno być skierowane przedmiotowe postępowanie administracyjne, może zależeć od wyjaśnienia czy wiata ta jest częścią składową nieruchomości na której stoi, co z kolei zależy od tego, czy może ona być odłączona od nieruchomości bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego oraz od tego, czy wiata zostało połączona z nieruchomością dla przemijającego użytku, czy też nie (por. art. 47 kc). Jeżeli bowiem wiata ta nie jest trwale związana z gruntem na którym stoi lub została z nim połączona tylko dla przemijającego użytku i została wzniesiona przez osoby trzecie, to wyłącznie te osoby trzecie są jej właścicielami, przez co właściciele gruntu nie mogą w żadnym razie być traktowani, jak to przyjął organ, jako strony niniejszego postępowania. W odwrotnej sytuacji natomiast, tj. wtedy, gdyby się okazało, że przedmiotowa wiata jest częścią składową nieruchomości oznaczonej numerem 402 położonej w B., przy ulicy M.,a przez to własnością skarżących i A.D. jako właścicieli tej nieruchomości, odpowiedź na pytanie kto jest inwestorem budowy tej wiaty będzie wymagała szczegółowego ustalenia treści umowy zawartej pomiędzy właścicielami działki nr 402, a osobami, które wzniosły tę wiatę. Ponieważ oświadczenie dołączone do skargi, z racji ograniczonych możliwości dowodowych jakimi dysponuje sąd administracyjny (art. 106 § 3 u.p.p.s.a.), nie mogło zostać ostatecznie zweryfikowane w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym, sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b u.p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 135 u.p.p.s.a. uchyleniu podlegała również poprzedzająca zaskarżony akt decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nakazującą E.D. i J.D. rozbiórkę wiaty o wymiarach 3,00 m x 11,70 m, położonej na działce nr 402 w B., przy ulicy M. Została ona bowiem wydana w toku postępowania prowadzonego w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a wskazane wyżej naruszenia prawa dotyczyły również postępowania prowadzonego przez organ I instancji.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi należy podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że względy estetyki oraz pogorszenie warunków pracy i handlu osób prowadzących działalność gospodarczą przy wykorzystaniu przedmiotowej wiaty, nie mają znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.
Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p.o p.s.a.