II SA/KE 888/05

II SA/Ke 888/05 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek
Teresa Kobylecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 7/07 - Wyrok NSA z 2007-04-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101, art. 90, art. 5a ust.1
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 par.1, art. 200, art. 202 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
par. 18 ust.1 pkt1c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006r. sprawy ze skargi E. K., A. W., J. K. i J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia Parku Kulturowego w K. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz J. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz J. K., E. K., J. W. i A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych solidarnie tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] Rada Miejska w K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, po zasięgnięciu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, utworzyła park kulturowy o nazwie "Park Kulturowy Miasta K." obejmujący obszar określony w załączniku graficznym nr 1.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zmiany gospodarcze, jakie miały miejsce po 1989 r. były niekorzystne dla przemysłowej struktury miasta, zwróciły aktywność mieszkańców w kierunku handlu i drobnych usług, co spowodowało powstanie licznych sklepików lokalizowanych w adaptowanych obiektach zabytkowych i tradycyjnych. Zwiększony ruch drogowy, przy niesprawnym systemie ulic, natłok i agresja reklam oraz przypadkowość kolorystyki starych domów powodują zatracenie charakteru Rynku jako najcenniejszej przestrzeni publicznej i pogarszają warunki życia w mieście. Nowa zabudowa mieszkalno- usługowa wykazuje tendencje do urozmaicania architektury, co nie we wszystkich przypadkach jest trafne w odniesieniu do skali miasta i sąsiedztwa przestrzennego.
Organ podniósł, że zmiany ustawowe z zakresu ochrony zabytków wprowadziły możliwość tworzenia parków kulturowych zapewniając korzystniejszą formę ich ochrony. Mając powyższe na uwadze organ uznał za konieczne ustalenie standardów estetycznych obowiązujących w zabytkowym centrum miasta oraz zakres i kierunki możliwych jego przekształceń.
Organ podał, że utworzenie Parku Kulturowego Miasta K., opracowanie planu jego ochrony, planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego
i projektów związanych z jego urządzeniem i eksploatacją zapewni ochronę zabytkowego układu urbanistycznego, historycznej substancji budowlanej
i parkowej oraz dalszy harmonijny rozwój.
Organ podkreślił również, iż utworzenie Parku Kulturowego zaktywizuje mieszkańców i da wielu bezrobotnym zatrudnienie przy robotach publicznych związanych z jego realizacją, poprawi wizerunek miasta i warunki życia, a także wpłynie na zwiększenie się ruchu turystycznego i dochodów.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. J. K., E. K., A. W. i J. W., na podstawie art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym wezwali Radę Miejską w K. do uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Miasta K., "pod rygorem skierowania sprawy do Sądu Administracyjnego".
W uzasadnieniu wezwania skarżący podali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w K. przy ul. P., oznaczonej na mapie 3130/7, mającej urządzoną księgę wieczystą Kw [...]. Nieruchomość ta znajduje się w granicach parku kulturowego ustanowionego przedmiotową uchwałą, która w przekonaniu skarżących narusza w sposób oczywisty przysługujące im prawo własności zagwarantowane w art. 64 Konstytucji, gdyż ustanawia całkowity zakaz podejmowania inwestycji przemysłowych, usługowych i handlowych.
W wyniku powyższego wezwania, w dniu 29 kwietnia 2005 r. Rada Miejska
w K. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę Nr[...], w której stwierdziła brak podstaw do uchylenia przedmiotowej uchwały.
Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. K., J. K., J. W. i A. W., zarzucając naruszenie art. 3 ust. 14, art. 16 ust. 1 art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz naruszenie art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że utworzenie Parku Kulturowego Miasta K., w skład którego weszła nieruchomość będąca ich własnością wiąże się z poważnymi ograniczeniami prawa własności, gdyż nie będzie można budować innych budynków niż określone w planie zagospodarowania przestrzennego, co więcej przedmiotowa uchwała stanowi o zakazie prowadzenia działalności przemysłowej i budowie większych budynków handlowo- usługowych.
Skarżący podkreślili, że zgodnie z treścią art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przed podjęciem uchwały powinny być przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami miasta, gdyż uznanie gminy nie może być w tym zakresie dowolne.
Skarżący zwrócili również uwagę na fakt, iż zgodnie z treścią art. 3 ust 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, krajobrazem kulturowym jest przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze, natomiast należąca do nich nieruchomość jest nieruchomością rolną i nie zawiera elementów przyrodniczych, które podlegałyby ochronie ze względu na swe walory, nie jest porośnięta lasem, nie znajdują się na niej również skupiska drzew podlegające ochronie.
Skarżący podnieśli, że zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 cyt. ustawy, park kulturowy tworzy się w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz w celu zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej
i osadniczej, tymczasem należąca do nich nieruchomość nie wyróżnia się krajobrazowo, stanowi ona bowiem pola orne przylegające bezpośrednio do oczyszczalni ścieków.
Skarżący podkreślili także, że nie będą mogli wybudować na swej nieruchomości budynków do produkcji rolnej oraz przechowalni owoców.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowa uchwała została powzięta zgodnie
z obowiązującymi przepisami prawa.
Organ nie zaprzeczał, że na skutek uchwały zostały naruszone uprawnienia właścicielskie wynikające z prawa własności, jednakże prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może być ustawowo ograniczone. Co więcej, utworzenie Parku Kulturowego nie jest działaniem szkodliwym dla społeczeństwa oraz nie zmierza w kierunku utrudnienia działań inwestycyjnych, ma jedynie na celu zapewnić ochronę zabytkowego układu urbanistycznego, historycznej substancji budowlanej i parkowej oraz ich dalszy harmonijny rozwój. Utworzenie parku zmierza do poprawy wizerunku miasta i warunków życiowych, co wpłynie na zwiększenie ruchu turystycznego.
Organ podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżących, Park Kulturowy Miasta K. nie obejmuje "prawie całego miasta", a jedynie 14,8 % jego powierzchni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że
w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a). W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów,
gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 01.142.1591 ze zm.), po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek, podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu.
Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. nr 132, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej ustawą, będącym materialno-prawną podstawą zaskarżonego aktu, rada gminy po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów
z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Art. 3 pkt 14 cyt. ustawy określa, że krajobrazem kulturowym jest przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że utworzenie parku kulturowego jest jedną
z form ochrony zabytków i opieki nad nimi. Wynika to wprost z treści art. 1 ustawy oraz zamieszczenia art. 16 w rozdziale 2 zatytułowanym: "Formy
i sposób ochrony zabytków". Ustawa definiuje także w art. 3 pkt 1 pojęcie zabytku, którym jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną bądź naukową. Przepis art. 6 ustawy podaje przykładowo te zabytki nieruchome, które podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Są to:
a) krajobrazy kulturowe,
b) układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane,
c) dzieła architektury i budownictwa,
d) dzieła budownictwa obronnego,
e) obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe,
f) cmentarze,
g) parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni,
h) miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.
Opiece i ochronie podlegają również zabytki archeologiczne będące,
w szczególności:
a) pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa,
b) cmentarzyskami,
c) kurhanami,
d) reliktami działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej.
Mając na uwadze celowościową i systemową wykładnię przepisu art. 16 ustawy oczywistym się staje, że utworzenie parku kulturowego znajduje prawne uzasadnienie jedynie w przypadku, gdy w centrum ochrony pozostaje zabytek
( zabytki ), zaś elementy krajobrazowe i przyrodnicze stanowią dla niego tło historyczne.
Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, a przede wszystkim ze złożonej mapy, na nieruchomości będącej własnością skarżących nie występują żadne obiekty będące dziełem człowieka podlegające ochronie z punktu widzenia ustawy o ochronie zabytków. Wedle twierdzeń J. K. złożonych na rozprawie przez Sądem dnia 8 czerwca 2006 r., znajdują się na niej jedynie pozostałości po współcześnie wybudowanej szklarni. Budynki pałacowe wraz z parkiem usytuowane są zaś po drugiej stronie ulicy ( k. 80 ). Nieruchomość ta ma charakter rolny i ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały ani też ze znajdującego się w aktach protokołu z nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w K. odbytej dnia 4 listopada 2004 r. nie wynika, aby miała jakikolwiek historyczny czy kulturowy charakter bądź tego właśnie rodzaju związek z zabytkami objętymi ochroną w formie parku kulturowego. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że stanowi ona krajobraz kulturowy w rozumieniu art. 3 pkt 14 czy też wyróżniający się krajobrazowo teren z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej
i osadniczej. Tym samym - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - brak było prawnego uzasadnienia dla objęcia nieruchomości skarżących granicami parku kulturowego.
Dokonując interpretacji pojęć zawartych w art. 16 ustawy o ochronie zabytków, dających organowi stanowiącemu gminy możliwość utworzenia parku kulturowego, należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 17 na jego terenie mogą być ustanowione zakazy i nakazy ograniczające prawo własności. Zapisy § 2.1 pkt 7 i 8 zaskarżonej uchwały zakazują np. realizacji nowych inwestycji przemysłowych, usługowych i handlowych. Dlatego wykładnia art. 16 winna mieć charakter ścisły, a nie rozszerzający - z położeniem akcentu na ochronę zabytków, którego brak jest w przedmiotowej uchwale w zakresie zakwestionowanym przez skarżących.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z dyspozycją art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawa
o samorządzie gminnym w art. 94 stanowi natomiast, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wobec faktu, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a jednocześnie od jej podjęcia upłynął rok należało orzec, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa.
Co się tyczy podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 5a ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi ( Dz.U.01.142.1591 ze zm.), to zgodnie z jego brzmieniem konsultacje z mieszkańcami gminy mogą być przeprowadzane w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. Nie ulega wątpliwości, że utworzenie parku kulturowego nie rodzi ustawowego obowiązku przeprowadzenia konsultacji,
o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie. Przyjęcie, że jest to sprawa ważna dla gminy w rozumieniu art. 5a, również nie rodzi takiej powinności,
a jedynie możliwość. Skoro zatem przeprowadzenie konsultacji ma jedynie charakter fakultatywny, nie można zarzucić organowi stanowiącemu naruszenia przepisu o jakim mowa wyżej.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152, zaś w pkt III
o przepis art. 200 w zw. z art. 202 § 2 tej ustawy.
Na koszty postępowania składają się: wpis 300 zł. oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego - 240 zł. ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1c
w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).