II SA/Ke 880/19

II SA/Ke 880/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Chobian
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p , art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 446
art. 19 ust. 2 , art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
art. 16 ust. 4, art. 16 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy w Klimontowie z dnia 28 marca 2012 r. nr XIV/124/12 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Klimontów na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 28 marca 2012 r. Rada Gminy w Klimontowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g., oraz art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13), dalej u.p.t.z., podjęła uchwałę nr XIV/124/12 w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych znajdujących się na terenie Gminy Klimontów. W § 1 uchwały ustalono stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych znajdujących się na terenie Gminy Klimontów. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że wysokość opłat została określona stosownie do art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę A. B. zarzucił jej naruszenie:
- przepisu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, które w tej konkretnej sytuacji upoważniały Radę Gminy do podęcia uchwały z poszanowaniem "niedyskryminujących zasad", czego zaskarżony akt prawa miejscowego nie uwzględnia przy określeniu opłaty, a przez to z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym; dlatego nie sposób ustalić, czy Rada Gminy Klimontów kierowała się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje;
- przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje; dlatego brak wskazania motywów podjęcia uchwały przez Radę Gminy Klimontów wpływa zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych; skoro granice samodzielności działania Rady Gminy Klimontów wyznacza legalność działania, a wykonywanie uchwałodawczej działalności Rady powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie ww. norm prawa.
W konsekwencji, zdaniem skarżącego, Rada Gminy Klimontów naruszyła w/w przepisy poprzez niezróżnicowanie opłaty (stawka stała 0,05 zł za zatrzymanie) ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy, co doprowadziło do dyskryminacji mniejszych przewoźników i ustalenia stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
1. przyjęcie w poczet dowodów dokumentów załączonych do skargi na okoliczność interesu prawnego oraz nieważności zaskarżonej uchwały,
2. stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Gminy Klimontów oraz
3. zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Klimontów z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podnosił, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym dlatego, że ustala stawkę opłaty na jednym poziomie oraz że wynosi ona maksymalną w ustawie podaną stawkę 0,05 zł. W odpowiedzi skarżący uzyskał informację, iż Rada Gminy na mocy Uchwały nr XII/85/209 nie uwzględniła jego wezwania.
Dalej skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów
i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora". W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób, a czasami autobusy zabierające po kilkudziesięciu pasażerów. Opłatę określono za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 5 groszy. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy.
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada tego kryterium nie wzięła pod uwagę, tym bardziej, że ustaliła na jednym, maksymalnym poziomie stawkę stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Stała opłata jest bowiem dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy.
W konsekwencji zdaniem skarżącego za naruszającą przepisy prawa uznać należy zaskarżoną uchwałę, co do której nie sposób ustalić, czy ustanawiający ją organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych.
Ponadto Rada Gminy Klimontów wydała akt wadliwy także z punktu widzenia obowiązku rzeczowego uzasadnienia, który idzie w parze z obowiązkiem działania na podstawie prawa, a w połączeniu z zasadą zaufania stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek wskazania wyraźnych motywów rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwal rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Należy zatem przyjąć, że brak wyraźnego sporządzenia uchwały prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały, zważywszy na fakt, że nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Klimontów wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że została ona wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem Wójta Gminy Klimontów, a jako skarżony organ wskazano w niej Wójta Gminy mimo, że skarga dotyczy uchwały Rady Gminy Klimontów i ten organ winien być wskazany w skardze do Sądu. Skierowanie zaś skargi do organu niewłaściwego skutkować musi jej odrzuceniem. Już wzywając do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą z 28 marca 2012 r. skarżący skierował wezwanie do Urzędu Gminy, a nie do Rady Gminy Klimontów. O ile jednak można uznać, że niewłaściwie skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zawsze powoduje, że wezwanie to jest prawnie bezskuteczne, gdyż obowiązkiem Wójta jest nadanie mu właściwego biegu (co miało również miejsce w rozstrzyganej sprawie), to w przypadku skierowania na uchwałę skargi do WSA za pośrednictwem Wójta, a nie Rady Gminy i wskazanie w skardze jako skarżonego organu Wójta zamiast tej Rady, nie może być akceptowane i skuteczne. Niedopuszczalnym jest bowiem skierowanie skargi na uchwałę Rady Gminy do organu wykonawczego. Skierowanie skargi, jako określonego pisma procesowego, przez profesjonalnego pełnomocnika dodatkowo powoduje, że nie może to być kwalifikowane jako pomyłka. W przypadku pism skarżących, o ile liberalna wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. pozwalała na kwalifikowanie jako skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa do organu wykonawczego gminy, a nie jej organu uchwałodawczego, o tyle popełnienie podwójnego błędu,
a więc skierowanie również skargi do niewłaściwego organu, nie pozwala już na uznanie przez sąd administracyjny takiej czynności jako prawnie skutecznej.
Z ostrożności procesowej organ wniósł również o odrzucenie skargi z tego powodu, że skarga kierowana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna wskazywać interes prawny skarżącego. Skarżąc zaś uchwałę Rady Gminy skarżący zarzuca w niej naruszenie prawa, formułując zarzuty w formie actio popularis. Formułując zarzuty skargi skarżący nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Tymczasem legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W razie zaś, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt nie zostały naruszone, Sąd odrzuci skargę. W wywiedzionej skardze brak jest jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącego w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Zarzuty skargi noszą charakter skargi powszechnej, podczas gdy na uwagę zasługuje, że skargę wnosi skarżący w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Środek prawny określony w art. 101 u.s.g. nie ma zaś charakteru aktu nadzoru. Nawet zatem ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W świetle treści art. 101 ust. 1 u.s.g. i zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w tym zakresie, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Badając skargę sąd nie jest w stanie w oparciu o nią ustalić, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, a więc ustalić, czy przez uchwalenie tejże uchwały interes prawny lub uprawnienie skarżących zostało naruszone lub w inny sposób ograniczone. Brak wykazania przez skarżącego w skardze interesu prawnego powoduje, że nie przysługuje mu legitymacja skargowa z art. 101 u.s.g. Na skutek nowelizacji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dokonanej art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015 poz. 658) sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę nie zostały naruszone, a ta ocena legitymacji skargowej skarżącego dokonywana jest na etapie wstępnym postępowania. Warunek wykazania naruszenia interesu prawnego stanowi warunek przeprowadzenia przez sąd oceny w zakresie legalności uchwały. Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przedstawiona zaś przez skarżącego argumentacja nie może świadczyć o naruszeniu jego interesu prawnego.
Z uwagi na wskazane braki skargi skarżony organ nie odniósł się do zarzutów naruszenia zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Klimontów norm prawa materialnego, a w szczególności czy podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Klimontów w sposób właściwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 u.p.t.z.
W piśmie z dnia 9 grudnia 2019 r. skarżący podniósł, że w jego ocenie niezrozumiałym jest stanowisko organu kwestionujące jego legitymację do wniesienia skargi, tym bardziej, że na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ takich uwag nie zgłaszał. Dla potwierdzenia interesu prawnego w załączeniu skarżący przedłożył potwierdzenia przelewu celem wykazania opłat dokonywanych tytułem opłaty za zatrzymanie się na przystankach na terenie Gminy Klimontów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.
Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06). Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia fakt podjęcia późniejszej uchwały o innej treści, różnicującej stawki opłat za korzystanie z przystanków.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 marca 2012 roku. Z tych powodów skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował (k. 14 akt adm.). W odpowiedzi Rada Gminy w Klimontowie podjęła uchwałę z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr XII/85/2019 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie uwzględniając tegoż wezwania.
Poza tym w ocenie Sądu skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Klimontów, o czym świadczy wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (k. 12 akt adm.), jak również w czasie obowiązywania uchwały uiszczał opłaty za korzystanie z przystanków, co wykazał na etapie postępowania sądowego stosownymi potwierdzeniami przelewu. W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącego, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, tj. art. 16 u.p.t.z., został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, bowiem wielkość opłat w zależności od rodzaju/gabarytu pojazdów, które obsługują pasażerów na terenie Gminy Klimontów bezpośrednio przekłada się na wysokość finansowego obciążenia skarżącego jako przewoźnika opłatami określonymi w kwestionowanej uchwale.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że jako skarżony organ wskazano w niej Wójta Gminy mimo, że skarga dotyczy uchwały Rady Gminy Klimontów i to ten organ – zdaniem Wójta – winien być wskazany w skardze do Sądu. Jak podniósł NSA w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby w rozpatrywanej sprawie miały miejsce tego rodzaju szczególne okoliczności. Jak zaś podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały, to wójt jest organem wykonawczym gminy oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe: w myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną - zapewnia jej je urząd gminy, którym kieruje wójt, i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy. O ile zatem nie ulega wątpliwości – także w tej sprawie – że organem, który uchwalił zaskarżony akt jest Rada Gminy, o tyle ani Rada ani jej Przewodniczący nie są podmiotami uprawnionymi do występowania przed Sądem w sprawie ze skargi na uchwałę podjętą przez Radę.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny skargi należy podnieść, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Jak to już niejednokrotnie podkreślał tut. Sąd (por. m.in. wyroki z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18 czy z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 476/19) obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 w/w ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16).
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:
- jednakowa wysokość stawki opłaty,
- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,
- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".
Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym (co do zasady) większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, zazwyczaj więcej osi, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, w konsekwencji zaś znaczniejsze szkody tym spowodowane. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Klimontów ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.
W niniejszym przypadku organ nadesłał uzasadnienie zaskarżonej uchwały (k. 115), jednak nie przedstawiono w nim żadnych powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Z protokołu sesji Rady Gminy Klimontów, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, także nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Co więcej, Rada Gminy w Klimontowie w uzasadnieniu uchwały podjętej w dniu 29 sierpnia 2019 r. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podniosła, że racje wyartykułowane przez wzywającego zasługują w pełni na uwzględnienie. Istotnie, jak przyznano, u.p.t.z. nie daje podstaw do automatycznego przyjęcia, że dopuszczalne jest aby taką samą opłatę za jedno zatrzymanie pojazdu na przystanku uiszczał przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi po kilka lub kilkanaście pasażerów. Dostrzegła to również, jak dalej wynika z uzasadnienia, sama Rada Gminy podejmując z urzędu na sesji w dniu 2 sierpnia 2019 r. uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, w której zostały uwzględnione wszystkie podnoszone przez wzywającego argumenty – stawki opłat za jedno zatrzymanie zostały zróżnicowane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, tj. uwzględniając wielkość taboru. Jak widać zatem, organ sam przyznał, że zaskarżona uchwała nie spełniała w/w wymogów ustawowych.
Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015r., sygn. III SA/Kr 1599/14, stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).
Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi również istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku stwierdzając nieważność uchwały w całości.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.