II SA/KE 870/05

II SA/Ke 870/05 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-08-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek
Teresa Kobylecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art.77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 3 pkt.1, art. 29 ust.2, art.10, art.51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 135, art.152, art.145 par. 1 pkt 1c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzje Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki robót budowlanych I . uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Ke 870/05
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. i T. Z. wykonać rozbiórkę zadaszenia z płyt azbestowo-cementowych falistych na łatach drewnianych, wykonanego samowolnie na działce nr 408 przy ulicy G. w K.
Organ ustalił, że zadaszenie, o jakim mowa wyżej, zlokalizowane jest
w południowo-zachodnim narożniku działki, wzdłuż jej zachodniej granicy, pomiędzy budynkiem gospodarczym a południowym ogrodzeniem działki
o wysokości 1,80 m, wybudowanym z elementów betonowych. Wykonane zostało samowolnie około roku 2000, a następnie w roku 2002 uległo nieznacznej przeróbce, również samowolnej. Według zeznań właścicieli nieruchomości H. i T. Z., zadaszenie wykonali w celu ochrony i zabezpieczenia własnej działki i budynku garażowego oraz składowanego przy nim drewna opałowego przed zalewaniem wodami opadowymi spływającymi z dachu budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej, należącej do A. nieruchomości, którego okap wystaje częściowo na stronę ich działki. Zadaszenie wykonane zostało w sposób prowizoryczny, niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej, z użyciem materiałów i wyrobów budowlanych nie dopuszczonych do obrotu
i powszechnego lub jednostkowego stosowania w budownictwie. Nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania oraz odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych i ochrony środowiska, stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia oraz narusza obowiązujące przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Dotyczy to w szczególności przepisów art. 5 ust. 1 lit.a,b, c, d i art. 10 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest,
w dacie obowiązywania których wykonano zadaszenie.
Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez T. Z., Inspektor Nadzoru Budowlanego
, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji czyniąc ustalenia zgodne z tymi, jakie znalazły się w motywach zaskarżonej decyzji przytoczył treść przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7 oraz art. 28 Prawa budowlanego
i podniósł, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego zadaszenia opartego na budynku garażowym i na ogrodzeniu, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestorzy nie dopełnili, a zatem roboty te wykonane zostały samowolnie. Ponieważ w ich wyniku nie powstał obiekt budowlany, zastosowanie ma przepis art. 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiący, że budynek usytuowany przy granicy działki winien mieć od strony sąsiedniej nieruchomości ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Z powyższych przepisów wynika łącznie, że art. 51 nakazuje zawsze rozważenie możliwości doprowadzenia efektu samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale
w przedmiotowym przypadku organ I-szej instancji słusznie zauważył, że ze względu na użyte do wykonania materiały, nie jest możliwe doprowadzenie tego zadaszenia do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, czego konsekwencją jest wydany nakaz rozbiórki. Organ II instancji podniósł także, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, że okap budynku A. istniejącego od 1909 r. wystaje istotnie poza ogrodzenie skarżącego wybudowane w 2001 r.
( lub wcześniej), ale wynika to z takiego właśnie usytuowania ogrodzenia, a nie budynku A. Kwestię zaś, kto komu zajął teren działki może rozstrzygać wyłącznie sąd w sprawie z powództwa cywilnego. Prawo budowlane nie usprawiedliwia także samowoli w przypadku np. zalewania terenu działki przez sąsiada.
Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. Z. wnosząc o jego uchylenie jako wadliwego i nie mającego związku z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podniósł, że wykonane przez niego zadaszenie nie jest obiektem budowlanym, a jedynie prowizorycznymi zabezpieczeniem terenu jego posesji oraz budynku garażowego przed zalewaniem wodami opadowymi, dlatego przepisy powołanej wyżej ustawy nie mają do niego zastosowania.
W postępowaniu organy nie uwzględniły faktu zalewania posesji skarżącego, usytuowania budynku sąsiada niezgodnie z przepisami obowiązującymi zarówno w trakcie budowy jak i obecnie oraz złego stanu technicznego eternitu na jego dachu.
W odpowiedzi na skargę w Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów aniżeli podniesione w jej uzasadnieniu.
Sądowa kontrola decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz,U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego orzeczenia podnieść
w pierwszym rzędzie należy, że mimo nietrafności argumentów podnoszonych w skardze, odniosła ona zamierzony skutek, albowiem w toku postępowania organy obu instancji dopuściły się naruszeń prawa tego rodzaju, że zachodzi konieczność uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć.
Na wstępie podnieść jednak należy, że nie ma racji skarżący zarzucając, iż do wykonanego przez niego zadaszenia nie mają zastosowania przepisy ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wprawdzie nie jest ono obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy, ale niewątpliwie prace wykonane przy jego ułożeniu mają charakter robót budowlanych, zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 ustawy, przez które należy rozumieć budowę,
a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ponieważ przepis art. 29 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie budowania zadaszenia, nie zwalniał tego rodzaju robót od uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1, inwestor mógł je rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji
o pozwoleniu na budowę.
Nie jest w sprawie sporne, że decyzją taką skarżący nie dysponował, a zatem słusznie organy obu instancji przyjęły, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a skoro jej przedmiotem nie jest obiekt lecz roboty budowlane, zastosowanie ma przepis art. 51 Prawa budowlanego.
W stosunku do robót już wykonanych - a z takimi mamy do czynienia
w sprawie - nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 51 ust.7 ustawy. Stosownie do uregulowania w nim zawartego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone
w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1.
Jeżeli zatem roboty budowlane już zostały wykonane, organ nadzoru budowlanego stosując obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 , winien zatem w pierwszym rzędzie ustalić, czy roboty te wykonane zostały w sposób
o jakim mowa w art. 50 ust. 1, a zatem:
1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia,
2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych
w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
W zależności od rodzaju i charakteru występujących w sprawie naruszeń,
o jakich mowa wyżej, organ wydaje decyzję mającą na celu:
- zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie do stanu poprzedniego albo
- nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 ).
Ponieważ nakazanie rozbiórki jest najbardziej restrykcyjnym i dotkliwym dla inwestora obowiązkiem, przewidzianym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego,
a celem tego przepisu jest przede wszystkim doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a więc także umożliwienie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego kierując się ogólnymi zasadami wynikającymi z art. 7 i 8 kpa winny w pierwszym rzędzie rozważyć tę ostatnią możliwość, a jeżeli z niej rezygnują - uzasadnić przekonująco swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 kpa. Obowiązek nakazania rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 można bowiem nałożyć jedynie wówczas, gdy w żaden inny sposób ( w szczególności określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 ), nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Podjęta w toku postępowania decyzja organu I-szej instancji wymienia szereg ogólnych norm, jakim ma nie odpowiadać zadaszenie wykonane przez skarżącego, przy tym nie wiadomo, na czym konkretnie uchybienia te polegają. Nie powołuje także organ I-szej instancji żadnego z przypadków wymienionych w art. 50 ust. 1, które muszą być spełnione, aby można było zastosować jakikolwiek obowiązek przewidziany w art. 51 ust. 1. Uniemożliwia to weryfikację zasadności podjętej decyzji o rozbiórce zadaszenia, bez skorzystania z możliwości legalizacji. Nie wyjaśnia wątpliwości w tym zakresie uzasadnienie decyzji organu II instancji, który główny nacisk kładzie na dwa aspekty:
- naruszenie ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest ( Dz.U. 04.3.20 ze zm.) oraz,
- uchybienie przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.).
Jeśli chodzi o pierwszy z nich, to nie ulega wątpliwości, że wykonując zadaszenie z płyt eternitowych zawierających azbest, inwestor naruszył przepis art. 10 Prawa budowlanego, który w dacie budowy stanowił, że przy wykonywaniu robót budowlanych należy stosować wyroby budowlane dopuszczone do obrotu i powszechnego jednostkowego stosowania
w budownictwie. Zakaz obrotu azbestem i wyrobami zawierającymi azbest
( a więc także eternitem ), wprowadziła natomiast wymieniona wyżej ustawa
z dnia 19 czerwca 1997 r.
Mamy zatem do czynienia z przypadkiem określonym w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego, czyli wykonaniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od przepisów, a skoro tak, to organ w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem np. poprzez wykonanie zadaszenia z innego wyrobu. Nie jest w tym zakresie wystarczające ani przekonujące stanowisko wyrażone przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "ze względu na użyte do wykonania zadaszenia materiały, nie jest możliwe doprowadzenie tego zadaszenia do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, czego konsekwencją jest wydany nakaz rozbiórki zadaszenia". Skoro bowiem do prac budowlanych użyty został wyrób nie dopuszczony do obrotu, narzucającym się sposobem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jest rozważenie, czy da się go zastąpić innym materiałem. Wprawdzie takie roboty polegać będą na zdjęciu płyt eternitowych, jednak wcale to nie oznacza konieczności nakazu rozbiórki orzeczonego wobec robót budowlanych, które są przedmiotem sprawy. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy oba instancji, zadaszenie na nieruchomości skarżącego polega nie tylko na położeniu eternitu, ale również na wykonaniu łat drewnianych, przymocowanych do budynku gospodarczego
i ogrodzenia.
Jeśli chodzi o drugi aspekt poruszony przez organ odwoławczy, to polegał on na zasygnalizowaniu sprzeczności z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącym, że budynek usytuowany przy granicy działki winien mieć od strony sąsiedniej nieruchomości ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Powołanie tego przepisu jest jednak o tyle nietrafne, że w stanie faktycznym sprawy oba organy przyjęły, iż będące przedmiotem postępowania zadaszenie nie jest obiektem budowlanym, a nakaz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego ma zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych. Nawet zresztą w przypadku obiektu budowlanego, brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego winien
z reguły - w razie przyjęcia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jako podstawy rozstrzygnięcia - powodować nałożenie obowiązku jej wykonania, a nie rozbiórki całego obiektu.
Orzeczenie nakazu o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 mogłoby natomiast uzasadniać ustalenie, że zastosowanie w niniejszym przypadku eternitu wyczerpuje przesłankę wymienioną w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tej okoliczności organy nie rozważyły jednak należycie. Wprawdzie organ I-szej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że zadaszenie wykonane przez skarżącego stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska
i bezpieczeństwa mienia, jednak nie wyjaśnił na czym konkretnie zagrożenie to polega. W świetle cytowanej już ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania
i usuwania wyrobów zawierających azbest ( Dz.U. nr 71, poz. 649), zastosowanie materiału zawierającego azbest samo w sobie nie powoduje - przy właściwym użytkowaniu - zagrożenia o jakim mowa wyżej. Stwarza je dopiero uwalnianie włókien azbestowych do środowiska, co następuje
w zależności od stanu danego wyrobu, a konkretnie od stopnia jego ewentualnego uszkodzenia. Na tę okoliczność nie zostały przeprowadzone żadne dowody mimo, że powinność taka ciążyła na organach z mocy art. 7 i 77 kpa, a z uwagi na rodzaj zastosowanego przez skarżącego materiału zachodziła potrzeba wyjaśnienia, czy zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Wspomniane wyżej uchybienia prawu procesowemu polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, mogły wpłynąć na wynik sprawy, co tym samym powoduje konieczność uchylenia decyzji podjętej w wyniku postępowania odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy o p.p.s.a.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne orzeczenie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując popełnione dotychczas uchybienia.