II SA/Ke 46/25

II SA/Ke 46/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Beata Ziomek
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 154 § 1, art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na decyzję nr 13 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 17 grudnia 2024 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją nr 13 z dnia 17 grudnia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Końskie nr 3 z dnia 14 listopada 2024 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nr 32/2020 Komendanta Powiatowego Policji w Końskich z dnia 23 października 2020 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 26 listopada 2018 r. do Komendanta Powiatowego Policji w Końskich wpłynął wniosek M. S. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 ww. wniósł o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz wypłatę należnego świadczenia. W dniu 23 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Końskich wydał decyzję nr 32/2020, na mocy której odmówił M. S. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. M. S. nie wniósł odwołania od tej decyzji. W dniu 12 kwietnia 2024 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w Kielcach wpłynął wniosek M. S. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wniosek ten został przekazany zgodnie z właściwością do Komendanta Powiatowego Policji w Końskich. W dniu 29 kwietnia 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w Końskich postanowieniem nr 2/24 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po przeanalizowaniu sprawy w postępowaniu zażaleniowym, wydał w dniu 23 maja 2024 r. postanowienie nr 15/24, na mocy którego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił ww. postanowienie z 23 maja 2024 r. oraz postanowienie organu I instancji, wskazując na konieczność dokonania stosownych ustaleń w świetle przesłanek z art. 154 § 1 kpa.
W dniu 14 listopada 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w Końskich wydał decyzje nr 3/2024, na mocy której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr 32/2020 Komendanta Powiatowego Policji w Końskich z dnia 23 października 2020 r. Rozpoznając odwołanie M. S. od tej decyzji organ II instancji podniósł, że zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Jednym z trybów wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej jest jej uchylenie lub zmiana na podstawie art. 154 kpa. Celem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 kpa, tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Zdaniem organu tryb nadzwyczajny określony w art. 154 kpa może mieć przy tym zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, że przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. Tryb ten nie jest natomiast właściwy dla decyzji związanych, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką a nie inną treść podjętej decyzji. Decyzję, której dotyczy wiosek, należy zaś uznać za decyzję związaną, w przypadku której ustawodawca, przy spełnieniu określonych przesłanek, nie pozostawił organowi stosującemu prawo możliwości wyboru co do kierunku rozstrzygnięcia. Decyzją nr 32/2020 z dnia 23 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Końskich odmówił M. S. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Policji", w brzmieniu nadanym w art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) w zw. z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze wymienionej wyżej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 i 3 tej ustawy nowelizującej uregulował wprost zakres intertemporalny regulacji wskazując, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. A zatem ustawodawca nie przyznał funkcjonariuszom zwalnianym ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. uprawnień do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z uwzględnieniem wskaźnika 1/21.
M. S. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 5 maja 2011 r. W związku z tym zwolnieniem wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 26 listopada 2018 r. (art. 61 § 3 kpa).
Skoro powołane w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Końskich nr 32/2020 z dnia 23 października 2020 r. przepisy, w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym, to w analizowanej sprawie brak jest podstaw do zmiany w trybie art. 154 kpa rozstrzygnięcia wydanego w stosunku do M. S..
Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jednakże takiej na mocy której strona nie nabyła prawa. Tryb nadzwyczajny określony w art. 154 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, zastosowanie go w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosku strony, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony, co prowadziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności.
Wniosek złożony przez M. S. w ocenie organu w istocie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podnoszone przez niego okoliczności jego zdaniem świadczą, o tym, że spełnił wymogi do przyznania mu prawa do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zakwestionowana decyzja ostateczna nie została wydana w ramach uznania administracyjnego, ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały w okolicznościach faktycznych sprawy na podjęcie innego niż zawartego w niej rozstrzygnięcia. Do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej nie może prowadzić uznanie, że zastosowany przepis należało zinterpretować inaczej niż uczyniono to w ramach postępowania zwyczajnego, bowiem dopuszczalności wzruszenia ww. decyzji należy upatrywać w charakterze prawnym rozstrzygnięcia, które zapadło w konkretnych okolicznościach. Organy administracji publicznej nie są upoważnione do wywodzenia z normy prawne treści, które nie zostały w niej zawarte, bowiem rozstrzygnięcia przez nie wydawane nie mogą mieć charakteru prawotwórczego, ale są wyłącznie aktami stosowania prawa. O istnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji nie może zaś świadczyć jedynie odmienna ocena tych samych okoliczności, które były już poddane ocenie w decyzji, o której uchylenie (w trybie 154 kpa) ubiega się strona. W toku obecnie prowadzonego postępowania strona nie przedstawił żadnych dowodów i nie wskazała jakichkolwiek nowych okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że słuszny interes strony nakazuje wzruszenie decyzji ostatecznej.
Uchyleniu zaskarżonej decyzji sprzeciwia się zdaniem organu także przepis art. 107 ustawy o Policji. W analizowanej sprawie złożenie przez M. S. wniosku w 2018 spowodowało przerwanie biegu przedawnienia w trybie art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, który zaczął biec na nowo od uprawomocnienia się decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Końskie nr 32/2020 z dnia 23 października 2020 r. W tym okresie skarżący nie podjął jednak żadnych czynności zmierzających do wyegzekwowania tego świadczenia, pomimo, iż jednolita linia orzecznicza w tym przedmiocie pojawiła się już w 2021 roku. Pomimo tego oraz wobec braku stosownych czynności podejmowanych z urzędu, ww. nie wystąpił ze stosownym wnioskiem do przełożonego właściwego w sprawach osobowych o ponowne przeliczenie należnego mu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponowny wniosek w sprawie M. S. złożył w dniu 12 kwietnia 2024 r., nie wskazując przy tym żadnych okoliczności usprawiedliwiających tak długie opóźnienie w dochodzeniu roszczenia. Wobec powyższego art. 154 kpa nie może niweczyć skutków instytucji przedawnienia. Organ podkreślił, że M. S. był funkcjonariuszem Policji, a więc posiadał wiedzę oraz świadomość prawną w stopniu wyższym niż przeciętny obywatel. Skoro został odpowiednio pouczony o prawie do złożenia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania mu wyrównania za ekwiwalent za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie złożył stosownego środka zaskarżenia, to należy uznać, że nie dochował należytej staranności w dbaniu o własne interesy, m.in. pilnowania terminów do załatwienia sprawy, czy złożenia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji M. S. wniósł o "oddalenie" w całości decyzji nr 13/24 z dnia 17 grudnia 2024 roku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach i o pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Uzasadniając swe stanowisko wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dla niego niezrozumiałe. Przytaczane są przepisy, z których to niby nie wynika jednoznacznie, iż wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mu się nie należy. Odnosi wrażenie, że Komendanci celowo nie biorą pod uwagę wyroków sądowych. Złożył ponownie wniosek, bo zaistniały nowe okoliczności, które świadczą o tym, że należy mu się wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. To Komendant jako pracodawca powinien dążyć do tego, aby naprawić wyrządzoną mu szkodę wraz z odsetkami. Odchodząc z Policji miał ponad pół roku niewykorzystanego urlopu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela w całości argumentację przywołaną w tym zakresie w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 lutego 2025 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 2/25.
Mianowicie rozpoznawanej sprawie zaskarżona została decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Końskich odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 10 kwietnia 2024r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w sytuacji gdy uprzednio ostateczną decyzją z 23 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Końskich odmówił wypłaty tego wyrównania. WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r., sygn. II SA/Ke 329/24, uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji w Końskich w przedmiocie odmowy wszczęcia (na skutek ww. wniosku z 10 kwietnia 2024 r.) postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd wskazał, że organy nie rozważyły możliwości zastosowania w sprawie art. 154 § 1 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Zgodzić należy się z Komendantem Wojewódzkim, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Należy także zauważyć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Co więcej, dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie odwołalności fakultatywnej (art. 154 i 155 k.p.a.) bez znaczenia jest czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem czy została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem.
Organ miał zatem obowiązek rozważyć możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., który odwołuje się do takich pojęć jak "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06).
Należy przypomnieć – jak to zresztą już uczynił tut. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku z 28 sierpnia 2024 r. – że w całym szeregu spraw zainicjowanych skargami na decyzje organów Policji odmawiające wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - z powołaniem się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), zwanej dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach", a zatem rozstrzygnięć takich jak ww. decyzja z 23 października 2020 r. wydana w stosunku do skarżącego, który nie skorzystał z trybu zaskarżenia, zarówno tutejszy Sąd, jak i inne sądy administracyjne uchylały te decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny oddalał skargi kasacyjne komendantów wojewódzkich Policji, przyjmując, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Stanowisko takie argumentuje się m.in. tym, że: "(...) Biorąc pod uwagę, iż przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady - odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych – ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji – zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także - zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r., nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP" (por. przykładowo wyroki NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 6071/21, z 31 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 898/22, z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 905/23).
Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść "słusznego" a zatem kwalifikowanego interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Kategoria interesu społecznego jest zaś pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17). Nie może być wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uwzględniającego wyrok TK i linię orzeczniczą sądów administracyjnych ukształtowaną po wydaniu tego wyroku przez TK nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa w kontekście brzmienia art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Sądy wskazały bowiem, jak te przepisy prawa należy interpretować w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. I OSK 2893/17, lex nr 2721994).
Podsumowując, w analizowanej sprawie organy nie rozważyły w sposób należyty, czy w przypadku skarżącego zachodzi/zachodzą interes społeczny lub słuszny interes strony. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji koncentruje się na błędnych założeniach, że w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona wyłącznie decyzja uznaniowa, że zmiana wykładni prawa nie może być powodem wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. z uwagi na treść obowiązujących przepisów, w tym art. 6 k.p.a. oraz że decyzja Komendanta Powiatowego z 23 października 2020 r. została wydana w sposób prawidłowy. Dlatego, w świetle powyższych rozważań, w tej sprawie konieczne jest ponowne przeanalizowanie przesłanek interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji z 23 października 2020 r. w trybie art. 154 k.p.a. z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w przedmiotowej sprawie. Organy winny uwzględnić w swoich rozważaniach okoliczność, że społecznie pożądane jest takie postepowanie organów władzy publicznej, aby prawa pracownicze były przestrzegane i wynagrodzenie należne pracownikowi (ekwiwalent urlopu jako równoważnik tego wynagrodzenia) zostało w całości wypłacone. Zważyć także należy, że funkcjonariusze Policji w swojej pracy narażają życie i zdrowie dla zapewnienia bezpieczeństwa innych obywateli.
Odnosząc się do podnoszonej przez Komendanta Wojewódzkiego kwestii przedawnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ powinien uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19; w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19; z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 119/20; w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1282/19 ). W wyroku z 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19 NSA podkreślił, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz.U. Nr 237, poz. 2384) wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP". NSA podkreślił również, że "oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji."
W analizowanym przypadku skarżący 26 listopada 2018 r. złożył wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w wyniku czego wydana została decyzja z 23 października 2020 r. o odmowie wypłaty wnioskowanego wyrównania. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 10 kwietnia 2024r. M. S. ponownie zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za urlop, ale organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, którą zaakceptował postanowieniem z 23 maja 2024 r. Komendant Wojewódzki, uchylonym następnie ww. wyrokiem tut. Sądu z 28 sierpnia 2024 r. Zatem skarżący konsekwentnie od wielu lat dąży do wyegzekwowania wyrównania ekwiwalentu za urlop, kierując się stanowiskiem zawartym w judykaturze, które także na przestrzeni ostatnich lat się ukształtowało. Stąd powoływanie się przez organ odwoławczy na upływ czasu w tych okolicznościach i twierdzenie, że opóźnienie w dochodzeniu roszczenia nie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, jest nieuprawnione.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). Organy - ponownie rozpoznając niniejszą sprawę - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu.