II SA/Ke 847/11

II SA/Ke 847/11 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2012-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Teresa Kobylecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77§ 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, 1a, 4  i 10
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
art. 25 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art.4 lit g tiret 1, art. 8
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. A.P., E.P. Spółka Jawna w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących wykonywania przewozu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa A. A.P., E.P. Spółka Jawna w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, 1a, 4 i 10 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2007r. nr 125, poz. 874), art. 4 lit. g tiret 1, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. UE.L. 06.102/1) - utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących wykonywania przewozu drogowego.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że w dniu 26 czerwca 2009r. funkcjonariusze celni Izby Celnej, przeprowadzili w miejscowości M. na drodze krajowej nr 7 kontrolę samochodu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] z przyczepą o nr rejestracyjnym [...], kierowanego przez R. S. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, co zostało wykazane w protokole kontroli nr [...] z dnia 26 czerwca 2009r. Jak wynika z zapisów w przedmiotowym protokole, po dokonaniu analizy zapisu urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy, czas postoju, obowiązkowe przerwy, czas odpoczynku na wykresówce z okresu od dnia 8 czerwca 2009r. do dnia 9 czerwca 2011r. stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 30 minut w dniu 9 czerwca 2009r.
W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego postanowieniem z dnia [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naruszenia w dniu 26 czerwca 2009r. podczas przejazdu samochodem marki [...] o nr rejestracyjnym [...] z przyczepą o nr rejestracyjnym [...] obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, informując stronę, że w trakcie prowadzonego postępowania może wypowiedzieć się co do zebranych materiałów dowodowych oraz składać dodatkowe dowody i wyjaśnienia.
Pismem z dnia 30 grudnia 2010r. Naczelnik Urzędu Celnego wezwał stronę do wskazania okoliczności potwierdzających, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło wskutek okoliczności, których wykonujący przewóz drogowy nie mógł przewidzieć. Zarówno w wyznaczonym terminie, jak również na żadnym etapie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego strona nie przedstawiła takich okoliczności.
Następnie Naczelnik Urzędu Celnego pismem z dnia 30 grudnia 2010r. wezwał stronę do przedłożenia dokumentów dotyczących ewidencji czasu pracy kierowcy, tj. R. S. za okres od dnia 8 czerwca 2009r. do dnia 14 czerwca 2009r. W odpowiedzi w piśmie z dnia 11 stycznia 2011r. strona poinformowała, że nie dysponuje takową dokumentacją ze względu na fakt, że przepisy prawa nakładają obowiązek przechowywania takiej dokumentacji jedynie przez jeden rok.
Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.
Organ stwierdził, że ze szczegółowej analizy załączonej do protokołu kontroli uwierzytelnionej kopii wykresówki z tachografu analogowego z okresu 8-9 czerwca 2009r. wynika, iż kierujący pojazdem R. S. rozpoczął przewóz drogowy w dniu 8 czerwca 2009r. o godzinie 22.10, następnie po okresie prowadzenia pojazdu przez 4 godziny i 15 minut odebrał ciągłą przerwę trwającą 50 minut, a następnie kontynuował jazdę przez 2 godziny i 10 minut. Następnie od godziny 5.10 w dniu 9 czerwca 2009r. kierowca rozpoczął dzienny okres odpoczynku, który powinien trwać nieprzerwanie przez co najmniej 11 godzin, a więc do godziny 16.10 w dniu 9 czerwca 2009r. W tym przypadku, na co jednoznacznie wskazują zapisy na wykresówce załączonej do protokołu kontroli, kierowca R. S. po odpoczynku trwającym zaledwie 5 godzin i 10 minut kontynuował dalej jazdę, rozpoczynając ją o godzinie 10.20 w dniu 9 czerwca 2009r. do godziny 14.05 tego samego dnia. W związku z powyższym organ stwierdził, iż kierujący pojazdem skrócił dzienny okres odpoczynku, który zgodnie z przepisami wynosi 11 godzin, do 5 godzin i 15 minut, a zatem odpoczywał o 5 godzin i 45 minut krócej niż obligują do tego przepisy.
Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, decyzją z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na firmę Przedsiębiorstwo A. A.P., E.P. Spółka Jawna w S. karę pieniężną w wysokości 1100,00zł za skrócenie czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas 5 godz. i 45 min.
Dnia 11 sierpnia 2011r. strona wniosła odwołanie od w/w decyzji organu pierwszej instancji wnosząc o jej uchylenie oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów o transporcie drogowym,
2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym,
3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, iż nałożona kara jest niezasadna i nałożona wbrew obowiązującym przepisom prawa. Strona podniosła również, iż organ w swoim rozstrzygnięciu nie wziął pod uwagę treści art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przepisów ust. 1 do 3 nie stosuje się, jeśli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący nie mógł przewidzieć, czego zdaniem strony organ celny nie uczynił. Strona na poparcie swojego twierdzenia nie przedstawiła żadnych okoliczności mogących usprawiedliwić naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Naczelnik Urzędu Celnego nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i zgodnie z art. 133 k.p.a. przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Celnej. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że organ celny podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zgromadził i właściwie ocenił materiał dowodowy. Nieuzasadnione są zatem wszystkie zarzuty wskazane przez skarżącego w odwołaniu. W świetle zgromadzonych dokumentów nie dopatrzono się uchybień w prowadzonym postępowaniu i wydanym rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy nie stwierdził również wad i uchybień w przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji. Wszystkie działania podjęte przez Naczelnika Urzędu Celnego były prowadzone zgodnie z literą prawa i z zachowaniem zasady budzenia zaufania do organu.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w ustawie o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001r. określone zostały zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, w tym przepisy dotyczące zasad stosowania urządzeń rejestrujących. Na mocy traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej obowiązuje w Polsce prawo Unii Europejskiej, w tym Rozporządzenie Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.
Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W protokole kontroli z dnia 26 czerwca 2009r. wskazano, że w wyniku analizy zapisu urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku na wykresówce z okresu od dnia 8 czerwca 2009r. do dnia 9 czerwca 2011r. stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 30 minut w dniu 9 czerwca 2009r.
W związku z tym, iż przewóz drogowy był wykonywany przez przedsiębiorcę zestawem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej 42000kg, miały wobec niego zastosowanie przepisy ustawy o czasie pracy kierowców, która zgodnie z art. 1 określa czas pracy kierowców wykonujących przewóz drogowy, zatrudnionych na podstawie stosunku pracy; obowiązki pracodawców w zakresie wykonywania przewozów drogowych; zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku, określonych Rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15.03.2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniających rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006r., str. 1).
Zgodnie z art. 4 lit f Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, odpoczynek oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem, natomiast zgodnie z lit g w/w przepisu, dzienny okres odpoczynku oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje regularny dzienny okres odpoczynku lub skrócony dzienny okres odpoczynku. Regularny dzienny okres odpoczynku zdefiniowano jako nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej trzy godziny a druga co najmniej 9 godzin. Natomiast skrócony dzienny okres odpoczynku oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku.
Dokonując analizy załączonej do protokołu kontroli uwierzytelnionej kopii wykresówki z tachografu analogowego z okresu 8 – 9 czerwca 2009r. organ odwoławczy uznał, że kierujący pojazdem R. S. rozpoczął przewóz drogowy w dniu 8 czerwca 2009r. o godzinie 22.10, następnie po okresie prowadzenia pojazdu przez 4 godziny i 15 minut odebrał ciągłą przerwę trwającą 50 minut, a następnie kontynuował jazdę przez 2 godziny i 10 minut. Od godziny 5.10 w dniu 9 czerwca 2009r. kierowca rozpoczął dzienny okres odpoczynku, który powinien trwać nieprzerwanie przez co najmniej 11 godzin, a więc do godziny 16.10 w dniu 9 czerwca 2009r.
Jak wynika z zapisów na wykresówce załączonej do protokołu kontroli, kierowca R. S. po odpoczynku trwającym zaledwie 5 godzin i 10 minut kontynuował dalej jazdę, rozpoczynając ją o godzinie 10.20 w dniu 9 czerwca 2009r. do godziny 14.05 tego samego dnia, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż kierujący pojazdem skrócił dzienny okres odpoczynku, który zgodnie z przepisami wynosi 11 godzin, do 5 godzin i 15 minut, a zatem odpoczywał o 5 godzin i 45 minut krócej niż obligują do tego przepisy.
Organ podkreślił, że pomimo wezwania do przedłożenia dokumentacji obejmującej czas pracy kierowcy R. S. obejmujący okres od dnia 8 czerwca 2009r. do dnia 14 czerwca 2009r., strona skarżąca takiej dokumentacji nie przedstawiła, w związku z czym organ celny nie miał możliwości przeanalizowania kolejnych dni pracy kierowcy choćby w kontekście zakwalifikowania odpoczynku z dnia 9 czerwca 2009 r. jako regularnego dziennego okresu odpoczynku, czy też skróconego dziennego okresu odpoczynku. Skarżący na każdym etapie prowadzonego postępowania miał możliwość przedłożenia dokumentacji, która pozwoliłaby przeanalizować zapisy tarczki z dnia 8-9 czerwca 2009r. w ujęciu tygodniowego czasu pracy kierowcy.
W związku z powyższym wszelkie ustalenia oraz rozstrzygnięcie zostało poczynione przez organ w oparciu o protokół kontroli wraz z załącznikami w postaci uwierzytelnionej kopii wykresówki z okresu od 8 czerwca 2009r. do 9 czerwca 2009r., zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15.03.2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.
Jak stanowi art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - kto wykonuje transport drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej. Sankcje zawarte w powyższym przepisie dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane, podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy/przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z art. 4 pkt 1-4 ustawy o transporcie drogowym. Tak szerokie pojęcie definicji "wykonującego przewozy drogowe" pozwala na objęcie sankcjami przewidzianymi przez art. 92 ustawy wszystkie podmioty, które wykonując działalność gospodarczą naruszają prawo. Tak więc na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w art. 4 ustawy tj. przedsiębiorca, nie zaś kierowca pojazdu. Natomiast odpowiedzialność kierowców uregulowana w art. 92a ustawy ograniczona jest jedynie do enumeratywnie wyliczonych przypadków naruszeń określonych tym przepisem, po których stwierdzeniu kierowca pojazdu realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny.
Powyższe regulacje zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 w/w ustawy, uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli. Powyższego przepisu nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy drogowe nie mógł przewidzieć - zgodnie z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Mając na względzie powyższy przepis Naczelnik Urzędu Celnego pismem z dnia 30 grudnia 2010r. wezwał Stronę do wskazania okoliczności potwierdzających, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz drogowy nie mógł przewidzieć. Strona na żadnym etapie przeprowadzonego postępowania nie wskazała żadnych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, iż wysokość kar określa załącznik do ustawy, zgodnie z którym:
* kara za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny wynosi 100,00 PLN, (pkt 10.2.a)
* kara za każdą rozpoczętą kolejną godzinę wynosi 200,00 PLN (pkt 10.2.b).
W przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegające na wykonywaniu przewozu drogowego, w czasie którego kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 5 godzin i 45 minut, co zgodnie z załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym, kara za stwierdzone w przedmiotowym przypadku naruszenia wynosi 1.100,00 PLN (100,00 PLN + 200,00 PLN + 200,00 PLN + 200,00 PLN + 200 PLN + 200 PLN).
Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika z akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie organ celny dążąc do wyjaśnienia sprawy i ustalenia faktycznego stanu sprawy, oprócz przeanalizowania materiału zgromadzonego w trakcie kontroli, wzywał stronę do przedstawienia dokumentów mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Strona nie przedstawiła wymaganych dokumentów. Organ celny chcąc zadośćuczynić przepisowi zawartemu w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym wezwał stronę do wskazania okoliczności potwierdzających, że stwierdzone naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz drogowy nie mógł przewidzieć. Strona nie udzieliła żadnej odpowiedzi dotyczącej ewentualnych zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz drogowy nie mógł przewidzieć.
Jak stanowi art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po ponownym przeanalizowaniu całości sprawy Dyrektor Izby Celnej stwierdził, iż zostały podjęte wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zostały zgromadzone i właściwie ocenione materiały dowodowe. Organ stwierdził także, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyr. NSA z dnia 26.10.1984r., II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98).
Przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Chodzi zatem o tego rodzaju sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć.
W przedmiotowej sprawie organ celny chcąc zadośćuczynić przepisowi zawartemu w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym wezwał stronę do wskazania okoliczności potwierdzających, że stwierdzone naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz drogowy nie mógł przewidzieć. Strona nie udzieliła żadnej odpowiedzi dotyczącej ewentualnych zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz drogowy nie mógł przewidzieć. Również w odwołaniu strona nie wskazała żadnych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a dotyczące ewentualnych zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz drogowy nie mógł przewidzieć. Strona w odwołaniu jedynie stwierdza, iż organ celny I instancji winien był ustalić, w jakich okolicznościach doszło do popełnienia zarzucanego naruszenia, a możliwe to było tylko poprzez przesłuchanie kierowcy.
Ponadto organ odwoławczy podniósł, że strona skarżąca zarówno w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego przed Naczelnikiem Urzędu Celnego jak i przed Dyrektorem Izby Celnej nie wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy. Należy tu również wskazać, iż w trakcie przeprowadzonej kontroli drogowej kierowca miał możliwość złożenia wyjaśnień dotyczących stwierdzonego naruszenia, a jak wynika z protokołu kontroli z dnia 26 czerwca 2009r. kontrolowany nie wniósł żadnych uwag i wyjaśnień, a naruszenie przepisów Ustawy o transporcie drogowym potwierdził własnoręcznym podpisem.
Również w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego strona miała możliwość przedstawienia wyjaśnień dotyczących okoliczności naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, czego na żadnym etapie postępowania nie uczyniła.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przedsiębiorca powołujący się na przepis art. 93 ust. 7 Ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić zaistnienie okoliczności wskazanych w tym przepisie, a mianowicie, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia (wyrok NSA z dnia 02.06.2009r., sygn. akt II GSK 989/08). Oczekiwane od przedsiębiorcy standardy zachowania mieszczą się w granicach zachowania oczekiwanego od przedsiębiorcy jako profesjonalisty, prowadzącego działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego lub co najmniej wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia 28 października 2011r. złożyło Przedsiębiorstwo A. A.P., E.P. Spółka Jawna w S., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a. oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skarżący podał, że po analizie pobranych podczas kontroli wykresówek od kierowcy, obejmujących okres od 29 maja 2009r. do 26 czerwca 2009r. kontrolujący zarzucił, że w dniu 8/9 czerwca 2009r. doszło do skrócenia normy minimalnej okresu dziennego odpoczynku kierowcy R. S. o 30 min. Nałożona przez organ kara w wysokości 1100zł jest niezasadna i nałożona wbrew przepisom.
Skarżący wskazał, że tarcza tachografu rejestruje 24-godzinną aktywność kierowcy. R. S. rozpoczął przewóz drogowy w dniu 8 czerwca 2009r. o godzinie 22.10, po okresie prowadzenia pojazdu przez 4 godziny i 15 minut odebrał ciągłą przerwę trwającą 50 min., a następnie kontynuował jazdę przez 2 godziny i 10 min. Od godziny 5.10 w dniu 9 czerwca 2009r. kierowca przebywał w pracy, oczekując na rozładunek. o czym świadczy wykres na tarczy, że kierowca przebywał w pojeździe, a nie jak twierdzi organ rozpoczął dobowy odpoczynek. O godzinie 10.20 do 12.25 kierowca podjechał w kolejce do rozładunku. O godzinie 12.25 wyjechał z zakładu i kontynuował jazdę do S. czyli na bazę, o godzinie 14.05 kierowca wyjął tarczę z tachografu, wpisał licznik końcowy, podliczył przejechane kilometry i udał się na odpoczynek.
W ocenie skarżącego interpretacja organu, że kierowca o godzinie 14.05 rozpoczął kolejny przewóz jest niewłaściwa, gdyż w trakcie kontroli na drodze nie stwierdzono nieuzasadnionego użycia tarczy a kilometry końcowe z dnia 8/9 czerwca 2009r. są zgodne z początkiem na tarczy 9/10 czerwca 2009r.
Skarżący zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, zgodnie z którym przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeśli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Nawet gdyby przepis ten nie miał zastosowania, organ, zdaniem skarżącego powinien wyjaśnić swoje stanowisko w wydanej decyzji.
Skarżący twierdził po zacytowaniu treści przepisów art. 7, 6, 77 k.p.a., że organ winien był ustalić, w jakich okolicznościach doszło do popełnienia zarzucanego naruszenia poprzez przeprowadzenie przesłuchania kierowcy, który dopuścił się naruszenia. W innym przypadku organ nie miał możliwości wydania merytorycznie poprawnej decyzji, gdyż zgromadził zbyt ubogi materiał dowodowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za zasadne.
Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, nie dokonując ustaleń stanu faktycznego sprawy administracyjnej, gdyż to należy do obowiązków organu orzekającego w danej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jej wydania stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, 1a, 4 i 10 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2007r. nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ oraz art. 4 lit. g tiret 1, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. UE.L. 06.102/1).
Czas pracy kierowców określa ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879 ze zm.). Zgodnie z art. 4 lit f Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, odpoczynek oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem, natomiast zgodnie z lit g w/w przepisu, dzienny okres odpoczynku oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje regularny dzienny okres odpoczynku lub skrócony dzienny okres odpoczynku. Regularny dzienny okres odpoczynku zdefiniowano jako nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej trzy godziny a druga co najmniej 9 godzin. Natomiast skrócony dzienny okres odpoczynku oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów o czasie pracy kierowców podlega karze pieniężnej. Jak słusznie podniósł organ orzekający, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w art. 4 ustawy tj. przedsiębiorca. Zgodnie z art. 93 ust. 1 w/w ustawy, uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, która stosownie do art. 93 ust. 1a wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli.
W sprawie niniejszej organ wskazał, że w dniu 26 czerwca 2009r. została przeprowadzona kontrola obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, przeprowadzona w samochodzie marki [...] o nr rejestracyjnym [...] z przyczepą o nr rejestracyjnym [...], należących do skarżącego Przedsiębiorstwa A. A.P., E.P. Spółka Jawna w S, którego kierowcą był R. S. Z kontroli sporządzono protokół, z którego wynika, że kontrolowany był okres pracy kierowcy od 29.05.2009r. do 26.06.2009r., "liczba skontrolowanych dni pracy kierowcy – 28". Kontroler celny stwierdził w protokole "skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 30 min., dotyczy to tarczy z dn. 8/9.06.2009". Na potwierdzenie tej okoliczności kontroler celny sporządził kserokopię jedynie tarczy tachometru, dotyczącej 8 i 9 czerwca 2009r.
Okolicznością bezsporną w sprawie jest wynikająca z tej tarczki okoliczność, że kierowca rozpoczął przewóz drogowy w dniu 8 czerwca 2009r. o godzinie 22.10, następnie po okresie prowadzenia pojazdu przez 4 godziny i 15 minut odebrał ciągłą przerwę trwającą 50 minut, a następnie kontynuował jazdę przez 2 godziny i 10 minut, do godziny 5.10 dnia 9 czerwca 2009r. Bezspornym jest także, że w dniu 9 czerwca 2009r. od godziny 10.20 do godziny 14.05 kierowca kontynuował jazdę. Z zapisów tarczki wynika także, że o godzinie 14.05 kierowca wyjął tarczkę z tachografu, wpisując stan licznika oraz okres pracy – 8.06.09 do 9.06.09.
Spornym pozostaje w sprawie to, czy okres pomiędzy godziną 5.10 a godziną 10.20 (czyli 5 godzin 15 minut) był okresem pracy kierowcy, czy okresem odpoczynku. Organ przyjął, że był to okres odpoczynku, a ponieważ powinien on wynosić 11 godzin, a był skrócony o 5 godzin 45 minut, to stanowi to o konieczności nałożenia kary pieniężnej, obliczonej zgodnie z załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym na kwotę 1100 zł (100 zł za pierwszą godzinę i po 200 zł za kolejnych 5 godzin). Skarżący, na którego została kara nałożona twierdzi w skardze, że nie był to okres wypoczynku kierowcy, lecz okres kontynuowania pracy – oczekiwania na rozładunek, po którym jazda była kontynuowana (od godziny 10.20 do godziny 14.05) do Sosnowca.
Z przedmiotowej tarczki, zdaniem Sądu, wynika, że w okresie od godziny 5.10 do 10.20 tarczka nie była wyjęta z tachometru, nastąpiło to dopiero o godzinie 14.05, kierowca mógł zatem przebywać w pojeździe, jak twierdzi skarżący. Fakt, że kontroler celny, mając do dyspozycji tarczki z okresu kontrolnego od 29 maja do 26 czerwca 2009r. stwierdził w protokole naruszenie jedynie czasu odpoczynku w dniach 8/9 czerwca 2009r. i to tylko o 30 min., może przemawiać także za tym, że naruszenie dotyczy okresu między 14.05 a 22.30 (8 godzin, zamiast 9 godzin odpoczynku) i że kierowca w spornym okresie (od 5.10 do 10.20) nie przebywał na odpoczynku, tylko w pracy, w związku z czym godzina 5.10 w dniu 9 czerwca 2009r. nie była rozpoczęciem dziennego okres odpoczynku.
Te okoliczności powinny być przedmiotem analizy organu. Jak wynika z treści powołanego przez skarżącego, jak również przez organ przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Jak wynika z akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie organ celny dążąc do wyjaśnienia sprawy i ustalenia faktycznego stanu sprawy, wzywał stronę skarżącą do przedstawienia dokumentów mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, których nie otrzymał. Jednak wobec tego, że zapisy tarczki nie dawały pewności co do faktycznego okresu odpoczynku kierowcy, należało, mając na uwadze zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 k.p.a., z urzędu dopuścić dowód z przesłuchania kierowcy na okoliczność okresu odpoczynku (art. 75 k.p.a.). Zeznania te podlegałyby ocenie organu w trybie art. 80 k.p.a., a wynik powinien znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Zdaniem Sądu, okoliczność podnoszona przez organ, że kierowca nie wniósł żadnych uwag i wyjaśnień w trakcie przeprowadzonej kontroli drogowej, a naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym potwierdził własnoręcznym podpisem, nie może świadczyć za przyjętym przez organ stanem faktycznym sprawy, gdyż z protokołu wynika naruszenie czasu pracy odmienne od przyjętego przez organ w zaskarżonej decyzji. Wskazano w nim bowiem jedynie skrócenia czasu pracy o 30 min, czego strona skarżąca nie kwestionuje.
Odnosząc się do faktu, że organ m.in. pismem z dnia 30 grudnia 2010r. wezwał skarżące przedsiębiorstwo do przedłożenia dokumentów dotyczących ewidencji czasu pracy kierowcy R. S. za okres od 8 - 14 czerwca 2009r. a w odpowiedzi w piśmie z dnia 11 stycznia 2011r. skarżący poinformował, że nie dysponuje taką dokumentacją ze względu na fakt, że przepisy prawa nakładają obowiązek przechowywania takiej dokumentacji jedynie przez 1 rok, wskazać należy, że przepis stanowiący o konieczności przechowywania przez pracodawcę ewidencji czasu pracy kierowcy przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego - art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców - wszedł w życie 28 czerwca 2009r. (Dz.U. 2009r. nr 79, poz. 670 - art. 1). W sprawie niniejszej kontrola przeprowadzona była 26 czerwca 2009r., a postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie, wydane w dniu 14 grudnia 2010r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 stycznia 2011r. Nie można zatem czynić skarżącemu zarzutu, że nie posiadał dokumentów ewidencji pracy kierowcy po upływie około półtora roku od daty zdarzenia.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu, związanego z treścią przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów, wskazać należy, że badanie tych okoliczności mogłoby mieć w sprawie uzasadnienie dopiero wówczas, gdyby ustalono ponad wszelką wątpliwość, że nastąpiło w sprawie naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy, czyli naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów o czasie pracy kierowcy. Dopiero udowodnienie określonej okoliczności faktycznej z art. 92 ust. 1 ustawy wymagałoby od przedsiębiorcy wykazania przesłanek z art. 93 ust. 7 ustawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali, czy doszło do naruszenia przez kierowcę przepisów o czasie pracy nie tylko w oparciu o protokół kontroli wraz z załącznikiem w postaci uwierzytelnionej kopii wykresówki z okresu od 8 czerwca 2009r. do 9 czerwca 2009r., ale także zeznań przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy R. S. i ewentualnie innych dowodów, czemu da wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Należy zauważyć także, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.