II SA/Ke 844/15

II SA/Ke 844/15 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2015-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 631/16 - Wyrok NSA z 2017-12-12
II OSK 631/15 - Wyrok NSA z 2016-12-07
II SA/Gl 456/14 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2014-11-05
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1, art. 102a, art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 53  par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 17, art. 3 ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 4b, art. 2 pkt 4-5, art. 36 ust. 1-3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r., nr VII/38/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Morawica w dniu 13 lipca 2006r. podjęła uchwałę nr VII/38/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) podlegał zmianom m.in. na podstawie uchwał: Rady Gminy Morawica Nr XXV/220/08 z dnia 29 grudnia 2008 r w sprawie zmiany nr 1 m.p.z.p. gminy Morawica oraz Rady Gminy Morawica Nr XLV/425/2014 z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 m.p.z.p. gminy Morawica – część I. We wszystkich wymienionych wyżej uchwałach Rada Gminy Morawica ustaliła m.in. przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763.
W piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. A. K., właściciel działki nr [...] znajdującej się na terenie objętym powyższymi uchwałami, wezwał Radę Gminy Morawica do usunięcia naruszenia prawa w zakresie dotyczącym jego nieruchomości. W dniu 25 maja 2015 r. organ doręczył pełnomocnikowi A. K. odpowiedź, w której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznano za niezasadne. Jednocześnie wzywający został poinformowany, że Rada Gminy przystąpiła do zmiany nr 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wezwanie przekazano Wójtowi Gminy jako organowi właściwemu do prowadzenia procedury planistycznej.
W dniu 12 czerwca 2015 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. Nr VII/38/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica wraz ze zmianą nr 1 przyjętą uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. Nr XXV/220/08 oraz zmianą nr 3 przyjętą uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r. Nr XLV/425/2014. W zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej jego własność zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
– art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 10 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale przebiegu przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 m.in. przez nieruchomość skarżącego, w sytuacji gdy ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich może nastąpić wyłącznie w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu stosownych opinii, a przebieg takiej drogi powinien być określony w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, z uwagi na ponadlokalny charakter inwestycji;
– art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na brak zgodności zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica w zakresie dotyczącym przebiegu przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 m.in. przez nieruchomość skarżącego;
– art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącego poprzez ograniczenie, na skutek ustalenia przebiegu drogi wojewódzkiej nr 763, prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 w zakresie dotyczącym jego nieruchomości. Swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wywiódł z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
W uzasadnieniu skargi na wstępie wyjaśniono, że przed WSA w Kielcach zawisła już pod sygn. II SA/Ke 405/15, sprawa ze skargi A. Kł. na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3. Z uwagi na konieczność poddania kontroli całości aktów prawa miejscowego regulujących przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763, skarga dotyczy uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, jak również uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1 oraz uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3. W związku z powyższym skarżący wniósł o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. II SA/Ke 405/15 celem ich łącznego rozpoznania lub rozstrzygnięcia.
W dalszej części uzasadnienia powielono argumenty podnoszone w sprawie II SA/Ke 405/15. Mianowicie, powołując się na pisma Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach z dnia 27.03.2014r. oraz 11.04.2014r., skarżący wskazał, iż brak jest aktu prawnego o charakterze ponadlokalnym, z którego wynikałby przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763. W szczególności nie przedłożono skarżącemu uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejącej drogi wojewódzkiej nr 763 oraz uchwały Rady Gminy Morawica w przedmiocie opinii w zakresie przebiegu istniejącej drogi wojewódzkiej nr 763 na obszarze Gminy Morawica. Przywołany jako podstawa dla ustalenia przebiegu przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 plan zagospodarowania przestrzennego województwa świętokrzyskiego (załącznik nr 1 do uchwały nr XXXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 24.04.2002r.) w części graficznej nie przewiduje przebiegu przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763, w kształcie jaki jest uwidoczniony w projekcie zmiany nr 3. Brak jest również jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej dla przełożenia przedmiotowej drogi.
W skardze wskazano, że ustalony w uchwale z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 jest odmienny od przebiegu tej drogi przewidzianego w zmianie nr 3 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, przyjętej uchwałą z dnia 18 maja 2012 r. Nr XXI/164/12. Zgodnie ze Studium droga wojewódzka nr 763 miała bowiem przechodzić przez działkę skarżącego i dochodzić do ul. Chęcińskiej. Tymczasem wg załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały droga ta zyskała dalszy bieg.
Zdaniem skarżącego na skutek ustaleń planu zostanie pozbawiony możliwości zabudowania swojej nieruchomości zgodnie z zamierzeniami, ponieważ projektowana droga wojewódzka nr 763 przechodzi przez środek jego działki. Dodatkowo skarżący wskazał, że m.p.z.p. Gminy Morawica nie przewiduje na żadnym fragmencie jego działki (o pow. ponad 13 ha), od strony ul. Chęcińskiej, terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, tymczasem dla wszystkich działek sąsiednich pasy zabudowy jednorodzinnej zostały wyznaczone. W zarządzeniu z dnia 29.09.2014r. w sprawie rozpatrzenia uwag skarżącego, Rada Gminy wyjaśniła, że w pasie frontu działki nr [...] od ul. Chęcińskiej, terenów zabudowy mieszkaniowej nie wyznaczono ze względu na niekorzystne dla zabudowy uwarunkowania fizjograficzne (spadki terenu ok. 20%) oraz skarpę znajdującą się w pasie drogowym. Rada Gminy nie wskazała jednak dokumentów, na podstawie których sformułowano ten wniosek.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Morawica wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że obszar objęty zaskarżonymi uchwałami obejmuje działkę skarżącego nr [...] o pow. 13,12 ha, położoną w Brzezinach. Przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 jest w sposób tożsamy przedstawiony we wszystkich trzech zaskarżonych uchwałach. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał związku między zaskarżonymi uchwałami, a jego własną indywidualną sytuacją prawną. Organ nie stwierdził bowiem, aby ustalenia zaskarżonych uchwał skutkowały zniesieniem, ograniczeniem lub uniemożliwieniem wykonywania prawa własności przez skarżącego. Zdaniem organu nie jest wystarczające powoływanie się na potencjalne zdarzenia przyszłe. Plan miejscowy jest dokumentem zawierającym jedynie prognozę na przyszłość, nie zaś aktem wywołującym konkretne skutki. Postanowienia m.p.z.p. nie oznaczają obowiązku realizacji przyjętych założeń.
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. uprawniał Radę Gminy do określenia w m.p.z.p. drogi wojewódzkiej nr 763 – inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Ponadto, z uwagi na treść art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nowo wybudowany odcinek drogi musi zostać zaliczony do kategorii dróg, w ciągu której leży, tj. do dróg wojewódzkich. Związku z tym należało w m.p.z.p. przewidzieć szerokość pasa drogowego min. 25 m, właściwą dla dróg wojewódzkich zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Postanowienia zaskarżonych uchwał dotyczące planowanego przełożenia drogi nr 763 nie pozostają więc w żadnym związku z zaliczeniem dróg do odpowiedniej kategorii oraz ustaleniem ich przebiegu zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie do dróg publicznych i ustalenie jej przebiegu następuje w formie właściwej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego po wybudowaniu drogi, z chwilą jej włączenia do eksploatacji. W konsekwencji, zdaniem organu chybione są zarzuty naruszenia kompetencji Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w zakresie ustalenia przebiegu drogi nr 763.
Ustosunkowując się do zarzutu sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, przyjętego uchwałą z dnia 14 października 2000 r. nr V/49/2000, następnie trzykrotnie zmienianą, organ wyjaśnił, że wymagana w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodność m.p.z.p. ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. Studium jest aktem o wyższym stopniu ogólności niż m.p.z.p.
W kwestii zarzutu naruszenia prawa własności organ wyjaśnił, że określenie sposobu korzystania z nieruchomości w m.p.z.p. jest wyrazem dopuszczalnej przez prawo ingerencji w prawo własności. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie narusza art. 140 Kc. W szczególności nieuzasadnione jest stanowisko, że postanowienia m.p.z.p. uniemożliwiają skarżącemu korzystanie z prawa własności działki.
Na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego cofnął skargę na uchwałę z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie m.p.z.p. Gminy Morawica oraz uchwały z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1. Oświadczył, że nie potrafi wskazać konkretnych zapisów planu, które powinny podlegać stwierdzeniu nieważności. Wyjaśnił, że przebieg drogi wynika wyłącznie z załącznika graficznego w postaci mapy.
Na rozprawie Sąd wyłączył do oddzielnego rozpoznania sprawę ze skargi na uchwałę z dnia 13 lipca 2006 r. oraz sprawę ze skargi na uchwałę z dnia 29 grudnia 2008 r. Następnie postanowieniem z dnia 23 września 2015 r. umorzył postępowanie ze skargi na uchwałę z dnia 30 września 2014 r. Sprawy ze skarg na uchwałę z dnia 13 lipca 2006 r. i uchwałę z dnia 29 grudnia 2008 r. zostały zarejestrowane w repertorium pod sygn. odpowiednio II SA/Ke 844/15 i II SA/Ke 845/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej Ppsa, sądy administracyjne co do zasady sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Ke 405/15 albowiem skarżący zaskarżył trzy odrębne uchwały Rady Gminy Morawica, które poprzedził odrębnymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto skargi A. K. na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Morawica z 13 lipca 2006r. oraz uchwałę rady Gminy Morawica z 28 grudnia 2008r. wpłynęły do Sądu w dniu 25 czerwca 2015r., a więc po zamknięciu rozprawy w sprawie II SA/Ke 405/15, co nastąpiło w dniu 18 czerwca 2015r. Ustalenia dotyczące drogi wojewódzkiej nr 763 oznaczonej w m.p.z.p. symbolem 3KDg stanowiły treść § 33 ust. 1 uchwały z dnia 13 lipca 2006 r. Zmiana nr 1 wprowadzona zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia 29 grudnia 2008 r. (§ 3 pkt 17) w odniesieniu do drogi nr 763 polegała wyłącznie na zmianie § 33 w ten sposób, że objaśnienie symbolu 3KDg zostało ujęte w pkt 5 ust. 2 § 33 m.p.z.p.
WSA w Kielcach rozpoznawał już, w sprawie o sygn. II SA/Ke 405/15, skargę A. K. na uchwałę Rady Gminy Morawica w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 w Brzezinach przez nieruchomość skarżącego (działkę nr [...]). Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r. tut. Sąd oddalił skargę A. K. na uchwałę z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica część I. Uchwała w sprawie zmiany nr 3 ustaliła aktualnie obowiązujące brzmienie planu miejscowego w odniesieniu do przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763. Przebieg planowanego tam przełożenia przedmiotowej drogi jest jednak tożsamy z przebiegiem przełożenia przedstawionym w uchwale z dnia 13 lipca 2006 r. W obu uchwałach, w części tekstowej, treść objaśniająca oznaczenie 3KDg jest niemal identyczna, wprowadzono jedynie drobne korekty uściślające (§ 33 uchwały z dnia 29 grudnia 2008 r.; § 40 ust. 3 pkt 6 uchwały z dnia 30 września 2014 r.).
Rozważania Sądu co do zapisów m.p.z.p. funkcjonujących w zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale co do zasady pokrywają się z rozważaniami poczynionymi w sprawie II SA/Ke 405/15. Dodatkowo, na marginesie wskazać można, że rozważania poczynione w niniejszej sprawie mają charakter czysto teoretyczny. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zapisy zaskarżonej uchwały wywierały kiedykolwiek w przeszłości jakiekolwiek skutki prawne w stosunku do skarżącego. Aktualnie obowiązuje m.p.z.p. Gminy Morawica w brzmieniu ustalonym uchwałą z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 i ewentualnie zapisy tej uchwały mogą wywierać skutki prawne na przyszłość. Uchwała z dnia 13 lipca 2006 r. w zakresie uregulowanym powyższą zmianą na pewno zaś żadnych skutków prawnych na przyszłość mieć nie będzie.
W niniejszej sprawie Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o powołane wyżej przepisy i w granicach sprawy uznał, że uchwała Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, w części ustaleń dotyczących działki nr [...], położonej w Brzezinach, nie została podjęta z naruszeniem prawa.
Skarżący spełnił określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 Ppsa. Skarżący pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi od organu na wezwanie w dniu 25 maja 2015 r., wniósł w terminie 30 dni od daty jej doręczenia skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 53 § 2 Ppsa).
W świetle powyższego wymogi formalne skargi zostały spełnione. W dalszej kolejności należało zatem zbadać, czy interes prawny skarżącego został naruszony na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.
W ocenie Sądu interes prawny skarżącego został na skutek uchwalenia m.p.z.p. naruszony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaplanowanie nawet na części nieruchomości drogi publicznej, a tym samym wyłączenie tej części z zabudowy mieszkaniowej, bez wątpienia będzie miało negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie skarżącego jeśli chodzi o sposób korzystania z nieruchomości. Wobec powyższego, ponieważ zostały spełnione wymogi wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd mógł przejść do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
Na wstępie tej części rozważań podkreślić należy, że zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, oznacza dla Sądu obowiązek oddalenia skargi. Dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, a wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takie wskazanie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu prowadzi do wniosku, że cyt. przepis art. 28 ust. 1 stanowi regulację szczególną wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wówczas stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 Ppsa sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lub wyrok sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie m.p.z.p. wydawane są w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym przepisie) należy więc traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, Komentarz do art. 28).
Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy, stanowi podstawę konstrukcji instytucji określanej w doktrynie jako tzw. władztwo planistyczne. Zdefiniować je można jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu i co za tym idzie przesądza o ograniczeniach prawa własności. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym, choć jest konstytucyjnie chronione (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem tych ograniczeń jest m.in. m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przezeń ograniczenia prawa własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 39 i n.).
Podsumowując powyższe wywody gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125). W konsekwencji należy jeszcze raz podkreślić, że uwzględnienie skargi na uchwałę w sprawie m.p.z.p. następuje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego. W sytuacji gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, lecz dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można skutecznie zarzucić gminie, że nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie ww. wezwania nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały (por. Z. Niewiadomski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 70-71).
W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Morawica przysługującego jej władztwa planistycznego nie nadużyła, pomimo że w wyniku podjęcia uchwały w sprawie m.p.z.p. doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zaistnienie wskutek uchwalenia planu miejscowego restrykcji w zakresie wykonywania prawa własności polegających na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma jednakże umocowanie ustawowe w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu wespół z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 17 u.p.z.p. określającego kolejność oraz czynności jakie winien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej u.d.p., polegającego na ustaleniu w m.p.z.p. przebiegu drogi wojewódzkiej nr 763, pomimo braku uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w tym zakresie zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 3 ust. 3 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa, zaś art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. Żaden z tych przepisów nie został poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszony. Rada Gminy Morawica w żaden sposób nie weszła w kompetencje samorządu województwa w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie. Zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie kształtowania polityki przestrzennej na obszarze Gminy Morawica. Podjęta została w sprawie planu miejscowego, a nie studium, tymczasem przepis art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. dotyczy zasad sporządzania studium.
Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. Na tej podstawie Rada Gminy Morawica była uprawniona do określenia w m.p.z.p. przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763. Bezspornie inwestycja ma charakter celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Przełożenie drogi wojewódzkiej nr 763 zgodne jest z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustalonym w załączniku nr 1 do Uchwały nr XXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego. Na mapie oznaczonej jako "Kierunki polityki przestrzennej" uwidoczniono drogę wojewódzką nr 763 na trasie od Chęcin do Morawicy z objaśnieniem, że jest to odcinek istniejący i projektowany. Przedmiotowy załącznik graficzny stanowi wizualizację kierunków zagospodarowania przestrzennego, a użyte oznaczenie ilustruje jedynie przybliżone lokalizacje zamierzeń inwestycyjnych.
Dodatkowo, uchwałą nr XXXII/435/02 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego zatwierdził opracowanie pn. "Kompleksowy program rozwoju sieci drogowej województwa świętokrzyskiego". W opracowaniu tym stanowiącym załącznik do uchwały, w tabeli zatytułowanej "Zamierzone zadania samorządowe", wpisano: "Dostosowanie do pełnych parametrów dróg głównych (G) powiązane z realizacją obwodnic miejscowości i przełożeń tras: tiret 3 korekta trasy w Brzezinach (763)." Nie sposób więc uznać aby przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 ustalony w m.p.z.p. Gminy Morawica był niezgodny z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego.
Odnosząc się do kwestii braku uchwały sejmiku, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.d.p., wyjaśnić należy, że uchwały wydawane w trybie art. 6, art. 6a i art. 7 tej ustawy mogą być podejmowane wyłącznie po powstaniu konkretnej drogi. Nie można wymagać by już na etapie planowania czy projektowania droga, która jeszcze nie istnieje była przedmiotem uchwały o zaliczeniu do określonej kategorii dróg publicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II SA/Kr 1158/08). Wskazuje na to również wyraźnie treść art. 6 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Droga musi zatem najpierw powstać, aby być przedmiotem uchwały podejmowanej w trybie art. 6 ust. 3 u.d.p. Brak uchwały sejmiku w tym zakresie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p., ponieważ treść cyt. przepisu nie dotyczy zasad i trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Gminy nr IV/21/06 z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie zmiany uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, modernizacji do pełnych parametrów drogi głównej (G) wymagają drogi wojewódzkie nr 766 i 763, co wiąże się z potrzebą lokalnego przełożenia tras w Brzezinach i Morawicy. Projektowany nowy przebieg obejścia dla Brzezin w ciągu drogi nr 763 oraz obejścia Morawicy w ciągu drogi nr 766 zostały przestawione na załączniku graficznym i na rysunku nr 2 (s. 29-30). Taki też przebieg wynika z zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności należy przede wszystkim zwrócić uwagę na dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego. Przykładem jest wyrok z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3), w którym Trybunał stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. W wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Również Europejski Trybunał Praw Człowieka zwracał uwagę, że ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej (por. wyrok ETPCz z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381).
Przy planowaniu przestrzennym niejednokrotnie trzeba przyznać priorytet określonym wartościom, w tym rozstrzygnąć konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, przez który w myśl art. 2 pkt 4 u.p.z.p. rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Zagadnienie realizacji celów publicznych ma związek z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), dalej u.g.n. Według art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym ma nastąpić m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.., ilekroć w tej ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Za cel publiczny ustawodawca uznał w art. 6 pkt 1 u.g.n.. wydzielanie gruntów m.in. pod drogi publiczne. Nie ulega wątpliwości, że przełożenie drogi wojewódzkiej w taki sposób, aby wyprowadzić zasadniczy strumień ruchu kołowego (w szczególności tranzytowego) poza obszar gęsto zabudowany jest jak najbardziej racjonalne i uzasadnione. W tym zakresie Gmina Morawica nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Niewątpliwie bowiem wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków i jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Jednocześnie przy planowaniu przedmiotowej inwestycji musi dojść do naruszenia prawa własności osób będących właścicielami nieruchomości, przez które poprowadzona zostanie droga publiczna.
Rozważając kwestię, czy efekt wprowadzanej regulacji pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na skarżącego, w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że zarzuty skarżącego odnoszą się do stanu wynikającego ze zmiany nr 3 przyjętej uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r., gdzie odmiennie niż w zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale z dnia 13 lipca 2006 r., na obszarze działki skarżącego przewidziano teren oznaczony symbolem D.III-MN4 z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i z przeznaczeniem uzupełniającym pod pomieszczenia o funkcji usługowej. Sąd nie jest więc w stanie odnieść się w tym zakresie do zarzutów skarżącego, skoro w uchwale z dnia 13 lipca 2006 r. w ogóle nie przewidziano na obszarze działki skarżącego terenu pod zabudowę. Szczegółowe rozważania odnośnie do zapisów wynikających ze zmiany nr 3 znajdują się w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Ke 405/15. W tym miejscu wypada jedynie stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania by w sytuacji konfliktu między interesem indywidualnym a interesem publicznym, dokonując kwestionowanych przez skarżącego wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele, albo ustalając konkretne obowiązujące zasady zagospodarowania Gmina Morawica nie miała ku temu usprawiedliwionych podstaw i działała dowolnie, albo, by naruszyła prawo.
Ustawodawca w art. 36 ust. 1 – 3 u.p.z.p. przewidział instytucje prawne mające łagodzić negatywne konsekwencje dla właściciela i użytkownika wieczystego wynikające z wejścia w życie m.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (pkt 1) albo wykupienia nieruchomości lub jej części (pkt 2). Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (ust. 3).
W tym stanie rzeczy, ponieważ Rada Gminy Morawica, pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącego, nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych zwanych w doktrynie władztwem planistycznym, skarga podlega oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 Ppsa.