II SA/Ke 82/24

II SA/Ke 82/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Umorzono postępowanie w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 60, art. 151, art. 161 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 4 ust.  1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 4 pkt 11
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Lipniku z dnia 29 czerwca 2022 r. nr XL/302/2022 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz § 7 ust. 1 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; III. umarza postępowanie w pozostałej części.
Uzasadnienie
Rada Gminy w Lipniku, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d oraz pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1297), zwanej dalej "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła w dniu 29 czerwca 2022 r. uchwałę nr XL/302/2022 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lipnik, w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały (§ 1), zwanego dalej "regulaminem". W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Lipnik, a w § 3 wskazano, że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego – z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2022 r.
Z kolei w § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu postanowiono, że "osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do zachowania środków ostrożności, a w tym niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych". W § 7 Regulaminu zawarto następujące regulacje:
- "Utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie" (ust. 1);
- "Na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod następującymi warunkami:
1) posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.),
2) wszelką uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona" (ust. 3);
- "Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 3 niniejszego Regulaminu są zobowiązani:
1) przestrzegać przepisów sanitarno-epidemiologicznych,
2) gromadzić i usuwać powstające odpady i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego Regulaminu i nie powodować zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,
3) pszczoły trzymać w ulach tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich" (ust. 4).
W § 8 ust. 1 regulaminu postanowiono, że "Nieruchomości położone na terenie gminy Lipnik co najmniej raz w roku podlegają deratyzacji".
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Opatowie wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu w całości, formułując zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 8 ust. 1 regulaminu i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 8 ust. 1 regulaminu obowiązku przeprowadzenia na terenie swoich nieruchomości deratyzacji raz w roku w okresie od 1 marca do 31 marca miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości nieprzeznaczonej do stałego pobytu ludzi, w szczególności takich jak: wiaty śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny – podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania;
2. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez umieszczenie w § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku zachowania środków ostrożności, w tym: niepozostawiania zwierzęcia bez osób dorosłych – podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku;
3. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1 Regulaminu poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie, podczas gdy zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości;
4. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g., polegające na przekroczeniu zakresu upoważnieniu ustawowego w § 7 ust. 3 Regulaminu poprzez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązków:
- przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych,
- gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego regulaminu i powodowania zanieczyszczenia nieruchomości, wód powierzchniowych oraz podziemnych,
- trzymania pszczół w ulach, tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy przepisy te wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami prawa o randze ustawowej;
5. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej "u.o.a.n.", art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wewnętrzną sprzeczność w treści § 3 uchwały, polegającą na wyznaczeniu dwóch rozbieżnych dat jej wejścia w życie, tj. "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2022 roku".
W uzasadnieniu skargi jej autor, odnośnie § 8 regulaminu, podniósł że ustawodawca obciążył gminę obowiązkiem deratyzacji – wobec czego, zgodnie z powołanym orzecznictwem, działaniem bez podstawy prawnej jest przeniesienie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości. Jeśli chodzi zaś o treść § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu, to ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem taki właśnie charakter ma omawiany przepis, który dla osób będących właścicielami przewiduje obowiązki niezależnie od miejsca przebywania zwierzęcia. Z kolei regulacje zawarte w § 7 ust. 1 i 3 regulaminu niewątpliwie wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami ustawowymi, w tym prawa administracyjnego oraz cywilnego w odniesieniu do stosunków sąsiedzkich – przez co należy uznać je za zbędne. Końcowo, odnośnie § 3 uchwały, skarżący wskazał na uzasadnione wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu, wynikające z wewnętrznej sprzeczności przedmiotowej regulacji, przewidującej dwa odrębne terminy w tym zakresie. Konkludując, skarżący stwierdził, że charakter wymienionych naruszeń prawa, ich doniosłość i liczba wskazują, że zaskarżona uchwała winna być uznana za nieważną w całości. Samo wyeliminowanie § 8 ust. 1 regulaminu, w kontekście brzmienia § 8 ust. 2, spowoduje niewyczerpanie delegacji ustawowej w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, co z kolei skutkować będzie niekompletnością uchwały. Nadto dalsza eliminacja wadliwych przepisów spowodowałaby to, że uchwała nie stanowiłaby jednej całości, lecz w istocie zbiór niespójnych przepisów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie formułując jednak jakichkolwiek zastrzeżeń wobec zarzutów skargi, a jedynie powołując się na uchwałę Rady Gminy w Lipniku nr LII/395/2023 z 27 lipca 2023 r., zmieniającą zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lipnik.
W piśmie z 6 marca 2024 r. Prokurator cofnął skargę w części, tj. co do zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 4 skargi, dotyczących § 8 ust. 1 i § 7 ust. 3 regulaminu. Podtrzymał natomiast pozostałe zarzuty sformułowane w pkt 2, 3, 5 skargi, dotyczące istotnego naruszenia prawa w § 3 uchwały oraz § 6 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 regulaminu. Ponadto, skarżący zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 4 Regulaminu, poprzez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązków:
1) przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych,
2) gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymogami niniejszego regulaminu i nie powodować zanieczyszczenia nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych,
3) trzymania pszczół w ulach tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich,
- podczas, gdy przepisy te wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami prawa o randze ustawowej.
W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3, § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 regulaminu. W uzasadnieniu tego pisma Prokurator wyjaśnił, że w wyniku omyłki sformułował w skardze zarzuty odnoszące się częściowo do przepisów uchwały nr LII/395/2023 z dnia 27 lipca 2023 r., zmieniającej zaskarżoną uchwałę. Ponadto skarżący – uzasadniając dodatkowo podniesiony zarzut i żądanie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4 regulaminu – wskazał, że postanowienia zawarte w tym przepisie wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami ustawowymi, w tym prawa administracyjnego oraz cywilnego w odniesieniu do stosunków sąsiedzkich, przez co należy uznać je za zbędne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
Mając na uwadze, że dokonane przez Prokuratora w piśmie z 6 marca 2024 r. cofnięcie skargi, motywowane rzeczywistym, omyłkowym zaskarżeniem przepisów innej uchwały niż zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Lipniku nr XL/302/2022 oraz zaskarżeniem przepisu § 8 ust. 1 i § 7 ust. 3 regulaminu – w brzmieniu nieistniejącym w tej uchwale – nie zmierzało do obejścia prawa, ani też nie powodowało utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, Sąd na podstawie art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1, § 7 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę należy podnieść, że nie można zgodzić się z poglądem organu jakoby zmiana zaskarżonej uchwały miała wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i skutkować powinna oddaleniem skargi. Nie sprawia to bowiem, iż brak jest istnienia przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana, uchylenie, czy wygaśnięcie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zmianę, czy wygaśnięcie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie lub zmiana uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia lub zmiany.
Skarga okazała się zatem zasadna w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności regulacji § 3 uchwały i § 7 ust. 1 i 4 regulaminu. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko przedstawione w uzasadnieniach wyroków tut. Sądu z 13 marca 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 63/24 oraz z 29 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 28/24 (dostępne w internetowej CBOSA), przyjmując je za własne.
Otóż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Za trafny należało uznać zarzut skargi dotyczący przepisu § 3 zaskarżonego aktu, stanowiącego że cyt.: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego – z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2022 r." Taki zapis, zdaniem Sądu, jest wadliwy, gdyż określenia: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame), jako że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Ponadto, tak określony termin promulgacji może wskazywać (i w okolicznościach niniejszej sprawy tak właśnie wskazuje) na dwie różne daty wejścia w życie uchwały – co powoduje, że zaskarżony przepis zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza treść art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Zgodnie bowiem z tą regulacją, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Należy jednocześnie podkreślić, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację § 3 uchwały – jako sprzeczną z prawem – należało usunąć z obrotu prawnego, zauważając zarazem, że pozbawienie zaskarżonego przepisu mocy prawnej oznacza, iż kwestia wejście w życie zaskarżonej uchwały będzie regulowana wprost cyt. wyżej art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Przepis § 7 ust. 1 regulaminu wprowadził zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie. Prokurator zarzucił, że taki zapis wprowadza całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych w nim terenach – podczas gdy zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości – co wynika z ustawowego upoważnienia zamieszczonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Sąd, podzielając taki pogląd – mający oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2017 r., VIII SA/Wa 180/17) – zauważa wadliwość omawianej regulacji również z innego powodu. Przepis ten odwołuje się bowiem do oznaczenia terenów wyłączonych z produkcji rolniczej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – które to oznaczenie w tych planach jako takie nie występuje. Wynika to choćby z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie m.p.z.p.", gdzie określono symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego. Brak takiego oznaczenia, o jakim mowa w zaskarżonej uchwale, nawiązującego do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, powoduje że precyzyjne i jednoznaczne określenie, które z terenów na obszarze gminy Lipnik są wyłączone z produkcji rolniczej nie jest możliwe.
Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że niezdefiniowane w u.c.p.g., w zaskarżonej uchwale, ani też niewymienione w rozporządzeniu w sprawie m.p.z.p. określenie "terenów wyłączonych z produkcji rolniczej", w systemie prawa ma definicję pozwalającą na jego doprecyzowanie. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 t.j.), ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji – rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Wynika stąd, że wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym. Dopiero rozpoczęcie zgodnego z planem i innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Także decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym o tym czy nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja taka, jak wynika z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, nie jest bowiem wymagana w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej wszystkich rodzajów gruntów. Ponadto, przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z przepisu tego wynikają zatem dwa wnioski. Po pierwsze, kolejność postępowania, sprowadzająca się do tego, że najpierw w planie miejscowym grunt powinien być przeznaczony na cele nierolnicze (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a dopiero potem wyłączony z produkcji rolniczej. W rezultacie, wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej to faktyczne działanie posiadacza gruntu, polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Inaczej mówiąc, art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 812/11, wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2017 r., IV SA/Wa 2661/16, dostępne j.w.). Należy więc przyjąć, że art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. nie stanowi podstawy do wprowadzenia w uchwalanym przez Radę Gminy w Lipniku regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie tej gminy zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako takie.
Konsekwencją opisanego wyżej, wadliwego określenia w § 7 ust. 1 regulaminu terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, była wadliwość § 7 ust. 4 tego regulaminu. Rada Gminy w Lipniku – nakładając w tym przepisie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich konkretne obowiązki z tym związane – odniosła bowiem dyspozycję tego przepisu do terenów wymienionych w ust. 3 regulaminu. Ten zaś przepis, a w konsekwencji również § 7 ust. 4, dotyczy "pozostałych terenów wyłączonych z produkcji rolnej". Skoro więc określenie terenów wyłączonych z produkcji rolniczej zastosowane w § 7 ust. 1 regulaminu jest nieprecyzyjne, niejasne i przez to wadliwe, to w konsekwencji również dopełnienie zbioru terenów wyłączonych z produkcji rolniczej dokonane w § 7 ust. 3 – na który powołuje się § 7 ust. 4 regulaminu, obarczone jest tą samą, istotną wadą prawną. Takie sformułowanie zaskarżonych przepisów § 7 ust. 1 i 4 regulaminu narusza wymóg określoności prawa. Niezależnie zatem od trafnie zarzucanego w skardze przekroczenia zakresu delegacji ustawowej Sąd stwierdził nieważność obu tych przepisów również i z tego powodu. W tej sytuacji zbędne było odnoszenie się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły zastrzeżeń Prokuratora co do poszczególnych nakazów zamieszczonych w § 7 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 regulaminu.
Nie zasługiwało natomiast na uwzględnienie żądanie skargi dotyczące § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do zachowania środków ostrożności, a w tym niepozostawiania zwierzęcia bez nadzoru osób dorosłych. Uzasadniając to żądanie Prokurator wyjaśnił, że stanowiący ustawową podstawę zaskarżonej regulacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. odnosi się wyłącznie do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Ograniczenia ustalone przez radę gminy nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Tymczasem taki właśnie charakter ma, zdaniem Prokuratora, § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który przewiduje dla osób będących właścicielami obowiązki niezależnie od miejsca przebywania zwierząt.
Z taką oceną nie można jednak się zgodzić.
O ile prawdą jest, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. dotyczy tylko terenów przeznaczonych w gminie do wspólnego użytku – w związku z czym nie upoważnia rady gminy do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków związanych z utrzymaniem tych zwierząt, dotyczących nieruchomości należących do tych osób, to nie można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora, że zaskarżony przepis nałożył taki obowiązek. Literalna wykładnia samego tylko zaskarżonego przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu istotnie może wywoływać wątpliwość co do zakresu terytorialnego obowiązywania zawartego w tym przepisie nakazu adresowanego do właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych. Kwestionowany skargą przepis nie wyjaśnia bowiem tego zakresu. Natomiast na jednoznaczne wyjaśnienie tej wątpliwości pozwalają zasady wykładni systemowej. Rozdział 5 regulaminu, w którym znalazł się omawiany przepis, nosi tytuł "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" – co stanowi wierne powtórzenie delegacyjnego przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przy braku wyraźnego uściślenia, jakich nieruchomości dotyczy zaskarżony przepis § 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu, należy więc przyjąć, że odnosi się tylko do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie do terenów nieruchomości właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt I sentencji wyroku – w odniesieniu do § 3 samej uchwały, jak też w odniesieniu do § 7 ust. 1 i 4 załącznika do tego aktu.
Na podstawie natomiast art. 151 p.p.s.a., w pkt II wyroku Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Orzeczenie o umorzeniu postępowania sądowego w pozostałej części, zawarte w pkt III wyroku, znajduje oparcie w art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.