II SA/Ke 81/25

II SA/Ke 81/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 154, art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1832
par. 58
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 grudnia 2024 r. znak: SPN.I.7534.28.2024 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M. S. kwotę 2112 (dwa tysiące sto dwanaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 10 grudnia 2024 r., znak: SPN.I.7534.28.2024, Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Sandomierskiego z 30 sierpnia 2024 r., znak: GN.6854.1.7.2023, o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 176.993 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], będącej współwłasnością M. R., K. S., M. S., S. S., K. S., M. S., M. S., W. S., dla inwestycji pod nazwą "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji S. – O.", zgodnie z decyzją Starosty Sandomierskiego z 3 grudnia 2014 r., znak: GN.II.SP.6852.24.2014.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzja Starosty Sandomierskiego z 3 grudnia 2014 r. stała się ostateczna i wykonalna 5 stycznia 2015 r. Wnioskiem z 20 września 2023 r. M. S. wystąpił do Starosty Sandomierskiego o ustalenie odszkodowania w związku z zakończeniem prac związanych z budową ww. gazociągu. Pismo zostało podpisane również przez pozostałych współwłaścicieli. Rzeczoznawca majątkowy B. J. sporządził operat szacunkowy z 27 marca 2024 r., z którego wynika, że szkoda trwała z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości po zlokalizowaniu na niej gazociągu została określona dla działki nr [...] na 52.053 zł, a szkoda tymczasowa z tytułu utraty części składowych gruntu na 71.090 zł, natomiast dla działki nr [...] szkoda trwała została określona na 4.904 zł, a szkoda tymczasowa z tytułu utraty części składowych gruntu na 48.946 zł. W piśmie z 20 maja 2024 r. M. S. wniósł uwagi dotyczące operatu szacunkowego. Wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w odpowiedzi z 14 czerwca 2024 r. w całości odsyłały do treści operatu szacunkowego.
Opisaną na wstępie decyzją z 30 sierpnia 2024 r. Starosta, działając na podstawie m.in. art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 6,, art. 134 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), w pkt. 1 ustalił odszkodowanie na ogólną kwotę 176.993 zł. Wysokość odszkodowania dla działki nr [...] została ustalona na 123.143 zł. Kwota odszkodowania odpowiada sumie wartości odszkodowania, tj.: szkoda trwała z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie użytkowania 52.053 zł, szkody tymczasowe z tytułu niewykonania rekultywacji biologicznej 15.159 zł, szkody tymczasowe z tytułu obniżenia plonowania w okresie porekultywacyjnym 8.798 zł, szkody tymczasowe z tytułu utraty części składowych gruntu 45.370 zł, szkody tymczasowe z tytułu utraty dochodu w czasie realizacji inwestycji 1.763 zł. Wysokość odszkodowania dla działki nr [...] została ustalona na 53.850 zł. Kwota odszkodowania odpowiada sumie wartości odszkodowania, tj.: szkoda trwała z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie użytkowania 4.904 zł, szkody tymczasowe z tytułu nie wykonania rekultywacji biologicznej 8.956 zł, szkody tymczasowe z tytułu obniżenia plonowania w okresie porekultywacyjnym 7.212 zł, szkody tymczasowe z tytułu utraty części składowych gruntu 31.333 zł, szkody tymczasowe z tytułu utraty dochodu w czasie realizacji inwestycji 1.445 zł. Ustalone odszkodowanie wypłacone będzie według udziałów współwłaścicieli zawartych w dziale II KW nr [...]. W pkt. 2 Starosta zobowiązał inwestora do jednorazowej wypłaty określonej w pkt. 1 kwoty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W odwołaniu M. S. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy, który nie uwzględnia sposobu użytkowania przedmiotowych działek oraz został oparty na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, a także zawierał błędy obliczeniowe. Dodatkowo zarzucił naruszenie § 58 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości przez jego niezastosowanie w sprawie.
W piśmie z 11 października 2024 r. organ odwoławczy wezwał rzeczoznawcę majątkowego o zajęcie stanowiska do zarzutów zawartych w odwołaniu. Rzeczoznawca w piśmie z 29 października 2024 r. wyjaśnił, że do określenia wartości prawa własności przedmiotowych nieruchomości spośród transakcji nieruchomościami o charakterze rynkowym wybrano zbiór transakcji najbardziej podobnych, który jest zbiorem ograniczonym, a do dalszej analizy przyjęto transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej. Jednocześnie w procesie analizy rynku ustalono, że w przypadku nieruchomości rolnych cechy takie jak "obsługa komunikacji miejskiej" oraz "bliższy dostęp do drogi krajowej" nie mają żadnego wpływu na szacowaną wartość. W odniesieniu do zbioru przyjętego na stronie 18 operatu, działka pod poz. 1 posiada odległość od miasta Sandomierz podobną do odległości działki wycenianej, działka jest położona "vis a vis" drogi krajowej w stosunku do działki wycenianej.
W kwestii wyceny sadu biegły oszacował wartość szkody poprzez przyrównanie wielkości szkody do jednorazowego odszkodowania, równego 4-letniej obniżce plonów z pasa montażowego obiektu liniowego. Założył spadek plonowania w I roku 60%, w II roku 40%, w III roku 30%, w IV roku 20%. Do oszacowania tej szkody posłużono się tzw. kalkulacją według "wiejskiego koszyka upraw" z uwzględnieniem ilości sezonów wyłączonych z produkcji rolniczej. Określony w ten sposób dochód odzwierciedlał utracone korzyści, które właściciel mógłby osiągnąć, gdyby grunt nie został zajęty pod budowę infrastruktury. Ponieważ inwestycja liniowa realizowana jest w obrębie kilku wsi, na gruntach o podobnej strukturze zasiewów i upraw, dla oszacowania wartości utraconego dochodu z 1 ha gruntu rolnego zastosowano metodę "wiejskiego koszyka upraw" ustalonego na podstawie głównych ziemiopłodów uprawianych na analizowanym terenie, gdzie najwięcej uprawia się pszenicy ozimej, pszenżyta, ziemniaków, kukurydzy i rzepaku.
Rzeczoznawca wyjaśnił, że istotnie na stronie 31 operatu znajdują się oczywiste omyłki pisarskie niemające wpływu na wynik szacowania, gdyż przy opisywaniu danych do zastosowanego wzoru podano wartości do innego gatunku drzewa, natomiast dane służące do wyliczenia wzoru zastosowano prawidłowe. Biegły w całości podtrzymał wartość oszacowaną w operacie szacunkowym.
W piśmie z 28 listopada 2024 r. M. S. zarzucił wyjaśnieniom rzeczoznawcy brak logicznego i sensownego uargumentowania stanowiska oraz udokumentowania danych z operatu szacunkowego w formie wydruków z bazy zbioru danych rejestru cen nieruchomości. Wskazał na brak przedstawienia źródeł z jakich zaczerpnięty został wzór do obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu trwałego ograniczenia oraz współczynnik PPE - powierzchnia pasa eksploatacyjnego, którego pojęcie nie widnieje w przestrzeni prawnej. Podniósł, że nie przeprowadzono oględzin szacowanej nieruchomości. Nie zgodził się z kalkulacją poniesionej szkody według "wiejskiego koszyka upraw". Zakwestionował wyjaśnienia biegłego, że "na stronie 31 znajduje się oczywista omyłka pisarska".
Organ odwoławczy ustalił, że według operatu z 27 marca 2024 r. przedmiotowe działki położone są w południowo-wschodniej części gminy W., nieopodal granicy z gminą O . Działka nr [...] położona jest w pobliżu drogi krajowej nr 79 po jej zachodniej stronie, w bezpośrednim otoczeniu terenów rolnych, w pobliżu terenów zorganizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powierzchnia strefy kontrolowanej wynosi 883,6 m2, powierzchnia pasa montażowego 2.817 m2. Działka nr [...] położona jest po zachodniej stronie drogi krajowej nr 79, w terenie pojedynczej zabudowy jednorodzinnej. Powierzchnia strefy kontrolowanej wynosi 1828,50 m3, powierzchnia pasa montażowego 3436,60 m2. Na obu działkach znajduje się sad jabłoniowy i wiśniowy w dobrym stanie fitosanitarnym, w wieku 15-20 lat. Według stanu na dzień wydania decyzji Starosty Sandomierskiego, tj. 3 grudnia 2014 r. teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia 14 listopada 2011 r. Działka nr [...] oznaczona była symbolem RZ - teren wyłącznie na cele rolnicze, natomiast działka nr [...] symbolem w części MU – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz RZ – teren wyłącznie na cele rolnicze. Do określenia wartości gruntu rzeczoznawca majątkowy wybrał i zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Badaniem objęto rynek nieruchomościami o następującym charakterze: stanowiące grunty niezabudowane rolne z powiatu sandomierskiego w okresie od stycznia 2023 r. do dnia wyceny znajdowały się w przedziale cen 1 ha 71.426 zł do 119.048 zł, a średnia wynosiła 91.613 zł; grunty niezabudowane przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną z obszaru powiatu sandomierskiego w okresie od stycznia 2022 r. do dnia wyceny znajdowały się w przedziale cen za m2 pomiędzy 60,20 zł do 105,90 zł, a średnia wynosiła 86,62 zł. W wyniku przeprowadzonej analizy pominięto czynnik wpływu na ceny trendu czasowego.
Rzeczoznawca uznał, że istotnymi cechami mającymi wpływ na wartość nieruchomości rolnych są: położenie (30%), możliwość zagospodarowania (30%), możliwości dojazdowe (25%) oraz kultura rolna (15%). Analizując wpływ cech na wartość nieruchomości rolnych rzeczoznawca określił: położenie jako "dobre" (nieruchomość położona w pobliżu zabudowy mieszkaniowej), możliwość zagospodarowania jako "bardzo dobre" (nieruchomość w kształcie foremnym zbliżonym do prostokąta, teren płaski), dojazd jako "bardzo dobry" (dojazd drogą gruntową, bardzo blisko krajowa droga asfaltowa), kultura rolna jako "bardzo dobre" (teren wykorzystywany rolniczo, wysoka kultura rolna). Po skorygowaniu o sumę poprawek kwotowych odzwierciedlających różnice cech rynkowych nieruchomości biegły określił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 9,25 zł.
Natomiast dla części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową cechami mającymi wpływ na wartość nieruchomości są: położenie (25%), możliwość zagospodarowania (35%), możliwości dojazdowe (20%) oraz otoczenie (20%). W wyniku zestawienia wag cech rynkowych na potrzeby wyceny gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną biegły określił wartość 1 m2 na kwotę 72,91 zł.
W celu wyceny szkody trwałej w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie użytkowania, biegły w pasie terenu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określił współczynnik wartości gruntu z powodu lokalizacji i posadowienia urządzenia S na poziomie 0,20, natomiast współczynnik K zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanego obowiązkiem udostępniania gruntu administratorowi sieci przyjął na poziomie 0,5. Po przemnożeniu dwóch ww. parametrów współczynników przez powierzchnię strefy kontrolowanej gazociągu dla działki nr [...] (część budowlana 1.097,1 m2, a część rolna 731,4 m2) oraz 1 m2 nieruchomości (72,91 zł/m2 za część nieruchomości pod zabudowę oraz 9,25 zł/m² za część rolną) biegły wyliczył wartość szkody ze zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie użytkowania na łączną kwotę 42.053 zł. Natomiast dla działki [...] (część rolna 883,6 m2 po 9,25 zł/m2) na kwotę 4.904 zł. Wartość utraconych składników roślinnych (sad) dla działki nr [...] została określona na kwotę 45.370 zł, a dla działki nr [...] na 31.333 zł.
Rzeczoznawca określił wartość szkód tymczasowych dla działki nr [...] na łączną kwotę 25.720 zł, na które składały się: szkody z tytułu niewykonania rekultywacji biologicznej – 15.159 zł, obniżenie plonowania w okresie porekultywacyjnym – 8.798 zł oraz utratę dochodu w czasie realizacji inwestycji – 1.763 zł. Dla działki nr [...] na łączną kwotę 17.613 zł, na które składały się: szkody z tytułu nie wykonania rekultywacji biologicznej – 8.956 zł, obniżenie plonowania w okresie porekultywacyjnym – 7.212 zł oraz utratę dochodu w czasie realizacji inwestycji – 1.445 zł.
Wojewoda, uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz u.g.n., stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W złożonych dodatkowo wyjaśnieniach z 23 października 2024 r. biegły podał, że zastosowanie innego nazewnictwa do określenia pojęcia pasa montażowego nie wpływa na wynik szacowania wartości, podobnie jak omyłki pisarskie w opisie wzoru na stronie 31 operatu. Wojewoda podkreślił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi, które posiada biegły. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że cechy formalne dowodu jakim jest operat szacunkowy oraz przewidziany prawem szczególny, dodatkowy względem innych środków dowodowych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym tryb jego weryfikacji (art. 157 u.g.n.) sprawiają, że do zakwestionowania wartości dowodowej tego środka dowodowego przez organ administracji publicznej może dojść zasadniczo wyłącznie w wypadku wykazania, że operat zawiera ewidentne błędy, które w sposób nie budzący wątpliwości dyskwalifikują jego walory dowodowe. Strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Biegły w złożonych wyjaśnieniach odniósł się do braku udokumentowanych oględzin wskazując, że teren jest mu znany ze względu na zamieszkiwanie w sąsiedniej miejscowości. Pozostałe dane warunkujące prawidłowy proces wyceny, w tym dokumentacja fotograficzna terenu przed i po wykonaniu gazociągu, znajdują się w aktach organu I instancji, co zostało wskazane w operacie w końcowej pozycji "załączniki".
W skardze do tut Sądu M. S. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
– art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 u.g.n. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy operat szacunkowy nie spełnia wymogów formalnych, tj. nie uwzględnia sposobu użytkowania przedmiotowych działek, został oparty na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, a także zawiera błędy obliczeniowe;
– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 58 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ ten nie zastosował § 58 ust. 1 rozporządzenia;
– art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych w treści odwołania.
Autor skargi wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu opisano błędy obliczeniowe na stronie 30 i 31 pkt 11.3 operatu: biegły zastosował wzór Wro = Wb * Wbwb * 1,3 + Wuk * Wbwuk * Wzco, gdzie Wb to wartość bieżąca rośliny (40,84). Dokonując obliczeń szkody z tytułu utraty 463 sztuk drzew wiśni 15 lat podstawione zostały inne wartości pod Wb (nie 40,84 a 13,53), pod Wuk (nie 49,42, a 35,09), co dało inny wynik końcowy, tj. 29.266 zł, a nie przy prawidłowym podstawieniu 54.333,05 zł. Błąd obliczeniowy dotyczy też kolejnej pozycji "Drzewa jabłoni na podkładce silnie rosnącej 20 lat – 18 sztuk", gdyż zamiast pomnożyć wynik równania przez 18 dokonano tego przez 289.
Zdaniem skarżącego nieruchomości uwzględnione dla celów operatu nie są "podobne" do objętych wyceną. Wskazane na stronie 17 operatu działki w Ż. i D. położone są około 5 km od granic Sandomierza, są znacznie mniejsze, nie posiadają bliskiego dostępu do drogi publicznej (o znaczeniu krajowym), nie są obsługiwane przez komunikacje miejską. To samo dotyczy zestawienia działek na stronie 18 operatu: działka pod poz. 1 o pow. ok. 15 arów położona jest z dala od granic Sandomierza.
Uzasadniając zarzut naruszenia § 58 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez jego niezastosowanie skarżący wskazał, że zgodnie z definicją występującą w literaturze za plantacje kultur wieloletnich, o których mowa w cyt. przepisie uznaje się uprawy roślin sadowniczych, z których korzyści czerpane są przez okres minimum kilku lat. Należą do nich zarówno sady, jak i uprawy krzewów owocowych.
Dalej autor skargi zarzucił, że w tabeli na stronie 32 operatu przyjęto w pozycji "Rodzaj uprawy" tzw. wiejski koszyk płodów rolnych, tymczasem uprawy na przedmiotowych działkach należą do upraw sadowniczych. Nieprawdziwe są informacje dotyczące sąsiednich nieruchomości jakoby były one uprawiane rolniczo. Oznacza to, że biegły nie dokonał oględzin terenu, na którym od dziesięcioleci uprawia się sady, a nie kukurydzę, pszenicę, czy rzepak. Również do obliczania szkody z tytułu obniżenia plonowania w okresie rekultywacyjnym biegły przyjął metodę "wiejskiego koszyka upraw" ustalonego na podstawie głównych ziemiopłodów uprawianych na analizowanym terenie, wśród których dominują pszenica ozima, pszenżyto, ziemniaki, kukurydza i rzepak. Tymczasem na przedmiotowych działkach powstały straty w zbiorach z drzew jabłoni i wiśni.
Dodatkowo podniesiono, że liczne błędy i luki w treści operatu wskazują na brak jakiegokolwiek krytycyzmu ze strony organów wobec ustaleń biegłego. Pojawia się błędna numeracja działek (na stronie 5 jest [...], a powinno być [...], na stronie 27 w tabeli w podsumowaniu wyliczeń jest działka nr [...], a powinno być [...]), brakuje określenia sąsiedztwa dla działki nr [...].
Na koniec skarżący zarzucił, że organ odwoławczy poświęcił zaledwie jeden akapit ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania, odrzucając je en bloc, choć zostały sformułowane w oparciu o przesłanki wskazane w orzecznictwie, a więc nie stanowiły jedynie, jak twierdzi organ, subiektywnej oceny strony w odniesieniu do operatu rzeczoznawcy majątkowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że w piśmie z 23 października 2024 r. rzeczoznawca wskazał, że niewłaściwie zostały opisane jedynie wskaźniki Wb i Wuk. Natomiast podane do obliczenia wartości usuniętych 463 drzew – wiek 15 lat wiśni zostały prawidłowo przyjęte przy określaniu wartości całkowitej i właściwie zastosowane do wzoru Wro = (13,53 x 1 x 1,3) zł + (35,09 x 1 x 1,30) zł x 463 szt. Wszystkie działki przyjęte do zbioru nieruchomości podobnych położone były na obszarze obejmującym rynek nieruchomości powiatu sandomierskiego. Zgodnie z wyjaśnieniami biegłego w procesie analizy rynku, w przypadku nieruchomości rolnych cechy takie jak obsługa komunikacji miejskiej, bliższy dostęp do drogi krajowej nie mają wpływu na wartość. Niezastosowanie § 58 rozporządzenia zostało przez biegłego opisane jako niezasadne i nielogiczne, a wartość nasadzeń na gruncie została uwzględniona przy określeniu szkody tymczasowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Zgodnie z kolei z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Jak wyjaśniono m.in. w wyroku NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. I OSK 890/19, zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości, jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych czy wydanych decyzji lokalizacyjnych. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 430).
Z regulacjami tymi skorelowane są przepisy wykonawcze, dotyczące ustalania odszkodowania. Wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz. 1832), dalej jako "rozporządzenie". Operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to istotny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Negatywna ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.
Analiza operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie pozwala na uznanie, że organy obu instancji w sposób niewłaściwy oceniły ten operat jako prawidłowy i mogący stanowić podstawę miarodajnych ustaleń w sprawie. Przedmiotem wyceny była nieruchomość położona w gminie W., oznaczona jako działki nr [...] i [...]. Jak wynika z operatu szacunkowego, na obu działkach znajduje się sad jabłoniowy i wiśniowy w dobrym stanie fitosanitarnym, w wieku 15-20 lat. Przy szacowaniu wartości szkody z tytułu obniżenia plonowania w okresie porekultywacyjnym (pkt 11.2 operatu) rzeczoznawca majątkowy posłużył się tzw. kalkulacją "wiejskiego koszyka upraw" z uwzględnieniem ilości sezonów wyłączonych z produkcji rolniczej. Wskazał, że inwestycja realizowana jest w obrębie kilku wsi, na gruntach o podobnej strukturze zasiewów i upraw. "Wiejski koszyk upraw" ustalono na podstawie głównych ziemiopłodów uprawianych na analizowanym terenie, tj. pszenicy ozimej, pszenżyta, ziemniaków, kukurydzy i rzepaku. Również dla oszacowania szkody z tytułu utraty dochodu z upraw polowych w czasie zajęcia nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji (pkt 11.4 operatu) rzeczoznawca posłużył się kalkulacją wg "wiejskiego koszyka upraw/płodów rolnych".
W odwołaniu skarżący wyraźnie zakwestionował posłużenie się "wiejskim koszykiem płodów rolnych", skoro uprawy na przedmiotowych działkach należą do upraw sadowniczych. Dodatkowo podniósł, że na sąsiednich terenach od dziesięcioleci uprawia się sady. Biegły odniósł się do tych kwestii w piśmie z 23 października 2024 r. jednak zawarte tam wyjaśnienia nie są przekonujące. Brak jest przede wszystkim wyjaśnienia, dlaczego przy szacowaniu szkody w uprawach sadowniczych biegły nie ustalił jej na podstawie takich właśnie upraw, a na podstawie koszyka obejmującego pszenicę ozimą, pszenżyto, ziemniaki, kukurydzę i rzepak. Biegły w zasadzie powtórzył to co napisał w operacie. Twierdzenie, że "określony w ten sposób dochód odzwierciedla utracone korzyści, które właściciel mógłby osiągnąć gdyby grunt nie został zajęty pod budowę infrastruktury" jest ogólnikowe i lakoniczne. Biegły nie odniósł się w ogóle do zarzutu, że w okolicy występują uprawy sadownicze. Przede wszystkim jednak brakuje wyjaśnienia, dlaczego przy szacowaniu szkody w uprawach sadowniczych należy brać pod uwagę ww. uprawy z "wiejskiego koszyka upraw", nie zaś uprawy sadownicze. Wątpliwości tych nie rozwiewa stwierdzenie biegłego, że "ze względu na postanowienia decyzji Starosty Sandomierskiego (...) z dnia 03.12.2014 do ‘wiejskiego koszyka upraw’ przyjęto głównie ziemiopłody z wyłączeniem upraw sadowniczych". Nie wskazał bowiem żadnych postanowień, a z lektury treści tej decyzji nic podobnego nie wynika. Sam organ ograniczył się zaś do stwierdzenia, że uznaje za prawidłowe wyjaśnienia rzeczoznawcy w piśmie z 23 października 2024 r. Ponadto, nie przeprowadził w ogóle analizy zarzutu dotyczącego braku zastosowania § 58 rozporządzenia, który wskazuje, co należy uwzględniać przy określaniu wartości nieruchomości rolnej, na której znajdują się plantacje kultur wieloletnich. Rzeczoznawca ograniczył się do stwierdzenia, że zastosowanie tego przepisu jest niezasadne i nielogiczne, ponieważ wartość nasadzeń została określona przez określenie szkody tymczasowej, szkoda trwała dotyczy samego gruntu, organ zaś w ogóle tego nie ocenił.
Mając na uwadze powyższe, za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość operatu ww. zakresie. Tym samym operat był dotknięty wadami, które pozbawiały go pełnej mocy dowodowej, a których to wad nie dostrzegły organy obu instancji. Sąd nie dokonywał przy tym merytorycznej oceny kwestionowanego operatu szacunkowego, a jedynie skontrolował jego warunki formalne. Brak wyczerpującego wyjaśnienia, w sposób zrozumiały dla odbiorców nieposiadających specjalistycznej wiedzy, dlaczego rzeczoznawca posłużył się kalkulacją według "wiejskiego koszyka upraw/płodów rolnych" przy szacowaniu wartości szkody z tytułu obniżenia plonowania w okresie porekultywacyjnym oraz przy szacowaniu szkody z tytułu utraty dochodu z upraw polowych w czasie zajęcia nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji, nie zaś według upraw sadowniczych, czyni operat niejasnym i niepełnym. W powyższym zakresie zarówno Wojewoda Świętokrzyski, jak i Starosta Sandomierski dopuścili się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Jeśli chodzi o błędy obliczeniowe to biegły w piśmie z 23 października 2024 r. wyjaśnił, że doszło do omyłek pisarskich w odniesieniu do działki nr [...], które nie miały wpływu na wynik szacowania. Istotnie, z przedstawionych wyliczeń wynika, że błędnie zostały jedynie opisane wskaźniki Wb i Wuk. Przyjęte do obliczenia wartości usuniętych drzew wiśni zostały natomiast prawidłowo podstawione do wzoru. Zastosowanie innego nazewnictwa dla pasa strefy kontrolowanej ("pas eksploatacyjny") nie ma wpływu na wynik szacowania. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego doboru transakcji przyjętych do analizy, to jak już wyżej wskazano, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Jedynie kontroperat lub ocena organizacji zawodowej, umożliwiłyby podważenie merytorycznej zawartości operatu w powyższym zakresie. Polemika skarżącego zarzucająca, że działki w Ż. i D. położone są około 5 km od granic Sandomierza, są znacznie mniejsze, nie posiadają bliskiego dostępu do drogi publicznej (o znaczeniu krajowym), nie są obsługiwane przez komunikacje miejską, zaś działka o pow. ok. 15 arów położona jest z dala od granic Sandomierza - sprowadza się w istocie do podważenia działań rzeczoznawcy w zakresie wiedzy specjalistycznej. Skarżący nie przedłożył własnego operatu szacunkowego, z którego wynikałaby zasadność przyjęcia do porównania innych nieruchomości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii w kwestionowanym zakresie, ani nie skorzystał z procedury przewidzianej w art. 157 u.g.n. Biegły szczegółowo opisał cechy nieruchomości przyjętych do porównań (s. 20-21 operatu). Organy administracji ani sąd nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w jego merytoryczną treść właściwie kwestionowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.
W tym stanie rzeczy konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyła się kwota wpisu sądowego - 295 zł, opłata od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – 1800 zł. Wynagrodzenie, przy wartości przedmiotu zaskarżenia wynoszącej 7.375 zł, zostało obliczone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).
Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji oceni ponownie zgromadzony materiał dowodowy w zakwestionowanym przez Sąd zakresie, ustosunkowując się nie tylko do ustaleń przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego, lecz również do stanowiska skarżącego.