II SA/Ke 806/12

II SA/Ke 806/12 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2012-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 17, art. 35, art. 36 ust. 1-4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012r. sprawy ze skargi K.S. i A.S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 19 kwietnia 2012r. nr XXV/535/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 19 kwietnia 2012 r. Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę nr XXV/535/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Południe – Dyminy: Obszar 1 – Łanowa, Obszar 2 – Sukowska".
Zgodnie z § 45 ust. 1 tej uchwały wyznaczone zostały tereny publicznych ulic głównych o ruchu przyspieszonym, oznaczone na rysunku planu symbolami 1KDGP, 2KDGP, 3KDGP, 4KDGP, 5KDGP, 6KDGP, 7KDGP, 8KDGP. Dla terenów tych ustalono jako przeznaczenie podstawowe drogę klasy głównej o ruchu przyspieszonym (§ 45 ust. 2 pkt 1 uchwały), a jako przeznaczenie dopuszczalne: drogi serwisowe, chodniki ścieżki rowerowe, zieleń urządzona i izolacyjna, obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, miejsca postojowe, ekrany akustyczne, przystanki autobusowe, cieki i rowy melioracyjne (§ 45 ust. 2 pkt 2 lit. a-h uchwały).
Według natomiast § 30 ust. 1 w/w uchwały wyznaczono również tereny produkcyjno-usługowe oznaczone na rysunku planu symbolami 1P/U3 i 2P/U3 o przeznaczeniu podstawowym: obiekty usługowe, obiekty produkcyjne, magazyny, hale (§ 30 ust. 2 pkt 1 lit. a – d w/w uchwały) oraz przeznaczeniu dopuszczalnym: obiekty gospodarcze, drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, parkingi, obiekty małej architektury, zieleń urządzona, obiekty sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 30 ust. 2 pkt 2 lit. a – g uchwały).
W dniu 30 sierpnia 2012r. między innymi K. S. i A. S., współwłaściciele w ½ części nieruchomości oznaczonej numerami działek: 610/3 położonej w obrębie terenu oznaczonego na planie symbolami 1P/U3 i 6KDGP oraz 610/5 położonej w obrębie terenu oznaczonego na planie symbolami 6KDGP i 8KDGP, wezwali Radę Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa przez ww. uchwałę. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.
W dniu 25 października 2012 r. K. S. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę w sprawie miejscowego planu, zarzucając jej naruszenie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej ustawa o planowaniu (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez nieprawidłowe określenie linii rozgraniczających ulicę Ściegiennego, jako drogi krajowej na terenie miasta Kielce. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w części określenia linii rozgraniczających ulicę Ściegiennego, jako drogę krajową na terenie miasta Kielce.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że uchwała narusza ich prawa jako właścicieli nieruchomości, bowiem nieprawidłowo określono nią linie rozgraniczające ulicę Ściegiennego, jako drogę krajową, co oznacza, że w planie miejscowym błędnie określono granice projektowanego pasa drogi krajowej, a zatem nieprawidłowo określono przeznaczenie terenu i dla ich nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kielce wniósł o jej oddalenie. Organ ten wskazał, że wyznaczone w przedmiotowym planie tereny publicznych ulic głównych o ruchu przyspieszonym KDGP, stanowią fragment ulicy Ściegiennego, zamierzonej rozbudowy tej ulicy oraz planowanej wschodniej obwodnicy miasta Kielce wraz z węzłem z tzw. "trasy posłowickiej" – południowej obwodnicy miasta. Inwestycje te zostały zaplanowane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, w celu odciążenia z ruchu tranzytowego istniejącej drogi krajowej nr 73 Wiśniówka – Kielce – Tarnów przebiegającej z północy na południe centralnie przez miasto. Natomiast korytarz wschodniej obwodnicy miasta Kielce, który przebiega również przez gminy sąsiednie: Masłów, Daleszyce i Morawica, został zgodnie z postanowieniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego uchwalonego w kwietniu 2002 r. wyznaczony także w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin Daleszyce i Morawica. Lokalizacja planowanego w zaskarżonym planie węzła drogowego na skrzyżowaniu ulicy Ściegiennego z planowaną obwodnicą miasta Kielce, została wymuszona poprzez miejsce (odcinek na granicy pomiędzy gminami Kielce i Morawica), w którym następuje włączenie do korytarza zaplanowanego i zarezerwowanego przez gminę Morawica, w celu zapewnienia ciągłości i prawidłowych (zgodnych z przepisami dotyczącymi projektowania dróg) parametrów technicznych obwodnicy, które przesądzają o tym, jaki obszar musi być zarezerwowany pod planowaną inwestycję drogową.
W ocenie organu chybiony jest zarzut skarżących, jakoby w zaskarżonym planie nieprawidłowo określono linie rozgraniczające ulicę Ściegiennego, jako drogi krajowej na terenie Kielc. Linie te zostały bowiem wytyczone z uwzględnieniem: pasa drogowego drogi krajowej nr 73, rozbudowy pasa drogowego tej drogi krajowej, budowy węzła z południową obwodnicą miasta Kielce tzw. "trasą posłowicką" i w granicach wskazanych w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce. Organ odniósł się też do uwag wnoszonych przez skarżących w trakcie prac planistycznych, dotyczących radykalnie odmiennego przeznaczenia ich działek od ich obecnej funkcji, nadmiernego rozwinięcia planowanych funkcji, braku etapowania w zakresie realizacji założonego przeznaczenia terenu i nie wykazania możliwości realizacyjnych w najbliższym czasie. Oceniając takie zarzuty organ stwierdził, że świadczą one o faktycznym negowaniu przez skarżących samej zamierzonej w planie inwestycji drogowej we wskazanym przebiegu. Nie zarzucali oni natomiast naruszenia procedury planistycznej, czy też uzgodnień projektu planu z właściwymi organami.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę właścicielskich praw skarżących organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i stanowią przewidziane w art. 140 kc przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Organ powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że przyjęcie, iż gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu, a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy. Przyjęcie, że gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu, a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego).
Na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżących złożył pismo, w którym zarzucił Prezydentowi Miasta Kielce brak legitymacji biernej do występowania jako strona w sprawie, gdyż Prezydent Miasta Kielce nie jest organem Rady Miasta, ani nie przedstawił pełnomocnictwa tej Rady do udzielenia odpowiedzi na skargę, czy też do udziału w sprawie jako strona. Konsekwencją tego powinno być uznanie, że organ przeciwko któremu wniesiona została skarga nie udzielił na nią odpowiedzi, uznając tym samym zarzuty w niej zawarte. Ponadto pełnomocnik skarżących zarzucił Radzie Miejskiej w Kielcach: przekroczenie władztwa planistycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli nieruchomości oraz uczynienie z władztwa planistycznego sposobu wykorzystywania prawa o planowaniu wbrew jego ekonomicznym i społecznym celom, zwłaszcza poprzez brak zapisu w planie terminu realizacji zadań inwestycyjnych.
Uzasadniając takie zarzuty ich autor zauważył, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie wskazują linii rozgraniczających zarówno obecnej struktury urbanistycznej, jak też przewidzianej do realizacji, co stanowi dowód na to, że organ planowania przestrzennego określił zarys terenu nie licząc się z interesem właścicieli nieruchomości oraz koniecznością wykazania rzeczywistych potrzeb użycia terenu dla rozwiązań technicznych, których również nie określił nawet rodzajowo nie mówiąc o ich szczegółowym określeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.
W niniejszej sprawie Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o ww. przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że uchwała Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla opisanego wyżej obszaru nie została podjęta z naruszeniem prawa.
Na wstępie, w związku ze złożonym zarzutem braku legitymacji biernej Prezydenta Miasta Kielce do występowanie w sprawie w imieniu organu, należy odnieść się do tego zarzutu.
Nie może być wątpliwości, że podmiotem legitymowanym biernie w postępowaniu przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie dotyczącej skargi na uchwałę organu gminy, jakim jest Rada Miasta Kielce, jest ten właśnie organ. Ten też organ został wskazany jako strona postępowania sądowoadministracyjnego zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi na nią. Wątpliwość zgłoszona w omawianym zarzucie nie dotyczy więc, w ocenie Sądu, kwestii legitymacji biernej organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym, ale kwestii zdolności procesowej podmiotu, który reprezentował w sprawie Radę Miasta Kielce. To zagadnienie zostało natomiast rozstrzygnięte w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12. Zgodnie z jej treścią w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Żadne takie szczególne okoliczności nie zostały jednak przez skarżących nie tylko wykazane, ale nawet powołane. Ponieważ również rozpoznający sprawę Sąd nie stwierdził ich istnienia, podzielając przedstawiony pogląd NSA należy stwierdzić, że Prezydent Miasta Kielce miał zdolność procesową do występowania przed WSA w Kielcach w imieniu legitymowanej biernie Rady Miasta Kielce, w sprawie ze skargi na uchwałę tego organu wydaną w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Kielce Południe – Dyminy: obszar 1 – Łanowa, obszar 2 – Sukowska.
W dalszej kolejności należy wskazać, że K. S. i A. S. spełnili określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta w Kielcach w dniu 12 września 2012 r., wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia im przez organ odpowiedzi na ww. wezwanie, w terminie 60 dni od daty wezwania wnieśli skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.).
Uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z cyt. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do jego treści skarżący muszą wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek taki musiałby istnieć w chwili wprowadzania danego aktu w życie i skutkować ograniczeniem lub pozbawieniem skarżących konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001r. sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376).
Skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności do objętej ustaleniami kwestionowanego planu nieruchomości oznaczonej jako działki numer 610/3 i 610/5, a naruszenia tego interesu upatrują w ograniczeniu ich praw właścicielskich poprzez błędne określenie granic projektowanego pasa drogi krajowej, a przez to nieprawidłowe określenie przeznaczenia terenu również dla ich nieruchomości.
W ocenie Sądu interes prawny skarżących został na skutek uchwalenia planu naruszony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaplanowanie nawet na części nieruchomości drogi publicznej i/lub związanej z nią infrastruktury drogowej, a tym samym wyłączenie tej części z zabudowy mieszkaniowej, bez wątpienia będzie miało negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie skarżących dotyczące sposobu korzystania z ich nieruchomości.
Ponieważ więc zostały w sprawie spełnione wymogi wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. posiadanie przez skarżących interesu prawnego we wniesieniu skargi, który to interes został postanowieniami planu naruszony, Sąd mógł przejść do kontroli procedury planistycznej.
Zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, oznacza dla Sądu obowiązek oddalenia skargi. Dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, a wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takie wskazanie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu prowadzi do wniosku, że ww. przepis art. 28 ust. 1 stanowi regulację szczególną wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wówczas stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lub wyrok sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu wydawane są w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym przepisie) należy więc traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, komentarz do art. 28).
Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy, stanowi podstawę konstrukcji instytucji określanej w doktrynie jako tzw. władztwo planistyczne. Zdefiniować je można jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu i co za tym idzie przesądza o ograniczeniach prawa własności. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym, choć jest konstytucyjnie chronione (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem tych ograniczeń jest m.in. plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przezeń ograniczenia prawa własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 39 i n.).
Podsumowując powyższe wywody gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125). W konsekwencji należy jeszcze raz podkreślić, że uwzględnienie skargi na miejscowy plan następuje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego. W sytuacji gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, lecz dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można skutecznie zarzucić gminie, że nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie ww. wezwania nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały (por. Z. Niewiadomski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 70-71).
Rada Miejska w Kielcach w rozpoznawanej sprawie przysługującego jej władztwa planistycznego nie nadużyła, pomimo że w wyniku podjęcia uchwały w sprawie planu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Zaistnienie wskutek uchwalenia planu miejscowego restrykcji w zakresie wykonywania prawa własności polegających na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma jednakże umocowanie ustawowe w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu wespół z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Kolejność oraz czynności jakie winien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego określa art. 17 ustawy o planowaniu.
Prezydent Miasta Kielce wypełnił dyspozycję art. 17 ustawy postępując zgodnie z kolejnymi etapami procedury określonymi w tym przepisie. Po podjęciu przez Radę Miejską w Kielcach uchwały z dnia 19 stycznia 2006 r. nr LVII/1062/2006 o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, Prezydent stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu ogłosił o jej podjęciu w miejscowej prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 12.03.2007r.) oraz przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta, w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta, na stronie internetowej Urzędu Miasta (ogłoszenie z dnia 6.03.2007r.),a także przez wywieszenie obwieszczenia w 7 punktach na terenie Miasta w dniu 12.03.2007r. Równocześnie określił formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Pismem z dnia 6.03.2007r. zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2). Następnie Prezydent rozpatrzył wnioski do planu, które wszystkie za wyjątkiem dwóch, z których jeden nie wymagał rozstrzygnięcia (nie wnosił uwag), a drugi kwalifikował się do rozstrzygnięcia na etapie opracowania projektu planu miejscowego, zostały uwzględnione w całości lub częściowo (art. 17 pkt 3). Sporządzając projekt planu opracowano prognozę oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (art. 17 pkt 4). Sporządzono również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5).
Stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu Prezydent uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia projektu planu od Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach (pismo z dnia 16.08.2008r.), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach (postanowienie i pismo z dnia 18.08.2010r.) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (pismo z dnia 13.08.2010r.). Wobec nieudzielenia odpowiedzi w terminie 21 dni od udostępnienia projektu planu, za pozytywne uznano opinie Zarządu Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w Warszawie.
Zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu, Prezydent ogłosił o wyłożeniu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia (ogłoszenie z dnia 11.10.2010r., obwieszczenie w BIP z dnia 4.10.2010r., informacja w prasie – Gazeta Wyborcza z dnia 11.10.2010r., wywieszenie obwieszczenia w 6 punktach na terenie Miasta w dniu 11.10.2010r., ogłoszenie na stronie internetowej Urzędu Miasta z dnia 4.10.2010r.), wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (informacja z dnia 11.10.2010r.), po czym w dniu 28.10.2010r. w siedzibie Urzędu Miasta odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie Prezydent rozpatrzył uwagi, które na podstawie art. 17 pkt 11 ustawy wniosły do projektu planu osoby prywatne. Część z tych uwag uwzględniono w całości lub w części.
Stosownie do art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu, Prezydent zawiadomieniem z dnia 27.04.2011r. poinformował o ponownym udostępnieniu do opiniowania i uzgodnienia projektu miejscowego planu w związku ze zmianami dokonanymi na skutek uwzględnienia uwag zgłoszonych po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu. Po uzyskaniu pozytywnych opinii i uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach (postanowienie i pismo z dnia 27.05.2011r.), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (pismo z dnia 16.05.2011r.), Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. (pismo z dnia 25.05.2011r.), Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w Tarnowie (pismo z dnia 23.05.2011r.), Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (pismo z dnia 23.05.2011r.), Zarządu Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach (pismo z dnia 25.05.2011r.), uznając brak odpowiedzi pozostałych podmiotów za opinie pozytywne, Prezydent ogłosił o ponownym wyłożeniu planu do publicznego wglądu. W dniu 10.08.2011r. przeprowadzono ponowną dyskusję publiczną na przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Prezydent rozpatrzył następnie uwagi wniesione do planu. Zawiadomieniem z dnia 26.10.2011r. Prezydent Miasta Kielce, znów stosownie do art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu poinformował o ponownym udostępnieniu do opiniowania i uzgodnienia projektu miejscowego planu w związku ze zmianami dokonanymi na skutek uwzględnienia uwag zgłoszonych po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Po raz kolejny uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach (postanowienie i pismo z dnia 28.11.2011r.), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (pismo z dnia 8.11.2011r.), Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. (pismo z dnia 18.11.2011r.), a także Miejskiego Zarządu Dróg (postanowienie z dnia 7.11.2011r.). Wobec braku odpowiedzi ze strony Wójta Gminy Morawica uznano, że projekt planu został przez niego zaopiniowany pozytywnie. W związku z powyższym Prezydent ogłosił o wyłożeniu po raz trzeci planu do publicznego wglądu, a w dniu 13.01.2012r. przeprowadzono ponowną dyskusje publiczną nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami.
Zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy Prezydent przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.
Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że w planowaniu przestrzennym niejednokrotnie trzeba przyznać priorytet określonym wartościom, w tym rozstrzygnąć konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, przez który w myśl art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Zagadnienie realizacji celów publicznych ma związek z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), dalej "u.g.n.". Według art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu w planie miejscowym ma nastąpić m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu, ilekroć w tej ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Za cel publiczny ustawodawca uznał w art. 6 pkt 1 u.g.n. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.
Przedmiotowym planem objęty został rozległy obszar Miasta Kielce (ponad 400 ha), na którym przewidziano zabudowę różnego typu: mieszkaniową jednorodzinną, przemysłowo-magazynową, usługową, mieszkaniowo-usługową. Zaplanowano również inwestycje drogowe w postaci rozbudowy pasa drogowego drogi krajowej nr 73 oraz węzła drogowego na skrzyżowaniu ulicy Ściegiennego z planowaną obwodnicą miasta określaną jako tzw. "trasa posłowicka". Podkreślenia wymaga, że te inwestycje drogowe zostały zaplanowane już w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego uchwalonym w kwietniu 2002 r. Następnie znalazły się one w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce oraz gmin Daleszyce i Morawica, a w oparciu o nie również w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obu tych gmin.
Konieczność uwzględniania przy sporządzaniu studium, ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa wynika z art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu. Z art. 15 ust. 3 pkt 4b) tej ustawy wynika natomiast konieczność określenia obowiązkowo w planie miejscowym gminy granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie miedzy innymi z zapisami studium.
W konsekwencji powołanych wyżej aktów planowania przestrzennego, lokalizacja planowanego w zaskarżonym planie węzła drogowego na skrzyżowaniu ulicy Ściegiennego z planowaną obwodnicą miasta Kielce, została w istocie wymuszona poprzez miejsce (odcinek na granicy pomiędzy gminami Kielce i Morawica), w którym następuje włączenie do korytarza zaplanowanego i zarezerwowanego przez gminę Morawica, w celu zapewnienia ciągłości i prawidłowych (zgodnych z przepisami dotyczącymi projektowania dróg) parametrów technicznych obwodnicy, które przesądzają o tym, jaki obszar musi być zarezerwowany pod planowaną inwestycję drogową. Należy w zupełności zgodzić się z oceną zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, że zaplanowane między innymi na nieruchomościach skarżących inwestycje drogowe w postaci wschodniej obwodnicy miasta Kielce w połączeniu z przewidzianą w Studium południową obwodnicą miasta, tworzą bardzo ważny element podstawowego układu drogowego miasta.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Miasto Kielce wybrało najwłaściwsze rozwiązanie jeśli chodzi o lokalizację ciągów komunikacyjnych, które dodatkowo wynikało z obiektywnej konieczności związanej z wymogiem uwzględnienia rozwiązań planistycznych przyjętych uchwałami sąsiednich gmin. Z akt sprawy wynika również, że nieruchomości skarżących nie są jedynymi, na których zostały w zaskarżonym planie wyznaczone tereny publicznych ulic głównych o ruchu przyspieszonym KDGP. Brak jest zatem podstaw do uznania, by w sytuacji konfliktu między interesem indywidualnym, a interesem publicznym, dokonując kwestionowanych przez skarżących wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele, jego rozmiarów albo ustalając konkretne tam obowiązujące zasady zagospodarowania, Miasto Kielce nie miało ku temu usprawiedliwionych podstaw i działało dowolnie, albo by naruszyło prawo.
Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym "nieprawidłowego określenia linii rozgraniczających ulicę Ściegiennego, jako drogi krajowej na terenie miasta Kielce". Przede wszystkim należy zauważyć, że ten niejasny zarzut, ani w skardze, ani też w toku postępowania nie został dostatecznie sprecyzowany i uzasadniony. Nie jest przez to w szczególności jasne, czy wywodząc w kontekście tego zarzutu w uzasadnieniu pisma złożonego na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r., że "postanowienia uchwały nie wskazują linii rozgraniczających zarówno obecnej struktury urbanistycznej, jak też przewidzianej do realizacji", skarżący kwestionują obecne określenie linii rozgraniczających ulicę Ściegiennego, czy też planowane w zaskarżonej uchwale określenie tej linii.
Odnośnie tej pierwszej ewentualności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Ponieważ zaskarżony plan został sporządzony z zachowaniem tego przepisu, kwestionowanie usytuowania przedstawionych na mapie zasadniczej linii rozgraniczających ulicę Ściegiennego według jej dotychczasowego przebiegu, mogłoby być skuteczne tylko w razie podważenia i zmiany wpisów na tej mapie w odrębnym postępowaniu przeprowadzonym na podstawie rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/01 poz. 454).
Jeżeli natomiast skarżący kwestionują projektowany w zaskarżonym planie przebieg linii rozgraniczających ulicę Ściegiennego, to należy powtórzyć, że planowana rozbudowa pasa drogowego drogi krajowej nr 73 przebiegającej między innymi w ciągu ulicy Ściegiennego, jak również zgodne z przepisami dotyczącymi projektowania dróg parametry techniczne tej drogi, są zgodne z obowiązującym na terenie miasta Kielce studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiąc istotną część podstawowego układu komunikacyjnego miasta Kielce. W tekście Studium wskazano między innymi, że realizacja założonych w strategii rozwoju miasta Kielce celów wymaga w zakresie komunikacji wyprowadzenia ruchu tranzytowego z obszaru zainwestowania miejskiego oraz poprawy dostępności komunikacyjnej miasta Kielce przez podwyższenie standardu obsługi ruchu na trasach tranzytowych : do – i wylotowych z Kielc, co dotyczy między innymi drogi nr 73 (rozdział IV – 5 Studium). Znając realia komunikacyjne na tej drodze zwłaszcza w godzinach porannego i popołudniowego szczytu, nie można mieć wątpliwości co do trafności rozwiązań komunikacyjnych przewidzianych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce. Nie może też być wątpliwości, że wbrew zarzutom skarżących, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (czyli linie rozgraniczające planowanej do realizacji struktury urbanistycznej, jak to ujął pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r.), zostały jednak w części rysunkowej zaskarżonego planu zaznaczone.
Stosownie do art. 35 ustawy o planowaniu, tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W zaskarżonym planie w szeregu przepisów ustalono, że do czasu zagospodarowania zgodnego z ustaleniami niniejszego planu, dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie. Nie jest więc prawdą twierdzenie skarżących, że uchwalenie planu praktycznie pozbawiło ich możliwości korzystania z ich terenu.
Ustawodawca w art. 36 ust. 1 – 4 ustawy o planowaniu przewidział instytucje prawne mające łagodzić negatywne konsekwencje dla właściciela i użytkownika wieczystego wynikające z wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (pkt 1) albo wykupienia nieruchomości lub jej części (pkt 2). Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (ust. 3). Wskazane w przytoczonych przepisach rozwiązania powodują, że mimo zarzucanego przez skarżących braku zapisu w zaskarżonym planie terminu realizacji przewidzianych w nim zadań inwestycyjnych, co w ich ocenie powoduje długotrwałe zamrożenie możliwości rozporządzania ich nieruchomością, słuszny interes właścicieli nieruchomości nie jest naruszony. Bez względu bowiem na datę przystąpienia do realizacji inwestycji drogowych przewidzianych w zaskarżonym planie na ich nieruchomości, mają możliwość zrealizowania przysługujących im roszczeń w wybranym przez siebie terminie. Należy też zwrócić uwagę, że mimo uchwalenia planu, wartość nieruchomości skarżących, podlega takim samym wahaniom, jak i innych nieruchomości o takim samym przeznaczeniu. W razie więc wzrostu cen rynkowych nieruchomości (co miało miejsce długimi okresami w ciągu ostatnich lat), fakt niemożliwości dowolnego rozporządzania nieruchomością nie musi oznaczać strat finansowych, ale może generować odroczony w czasie zysk.
Odnosząc się do sformułowanego na rozprawie zarzutu dotyczącego niekonsekwencji władz planistycznych, które w 2010 r. miały ustalić dla nieruchomości skarżących warunki zabudowy dla inwestycji w postaci dwóch hal po 1800 m2 i dwóch budynków o pow. 400 m2, a w obecnym planie wykluczyły taką możliwość, należy wyjaśnić, że zasady zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, uregulowane są w art. 59 i n. ustawy o planowaniu. W razie spełnienia przewidzianych w tych przepisach wymagań, organy administracji planistycznej nie mogą odmówić ustalenia warunków zabudowy na realizacje planowanej inwestycji. Ustalone jednak warunki zabudowy nie wiążą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ bowiem, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie między innymi wtedy, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się jednak, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu). Skarżący nie twierdzili jednak, aby takie pozwolenie uzyskali. Jak z tego wynika, możliwa jest sytuacja przedstawiona w zarzutach skarżących i nie musi oznaczać naruszenia prawa.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że Rada Miejska w Kielcach pomimo naruszenia interesu prawnego skarżących nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych określanych jako władztwo planistyczne. Dlatego skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.