II SA/Ke 780/05

II SA/Ke 780/05 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-05-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Chobian /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 1863/06 - Wyrok NSA z 2007-12-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
ART.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art.216, art.136 ust.3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art.69
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Sygnatura akt: II SA/Ke 780/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie: Asesor WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant: sekr. sąd. Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. i S. małż. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie : umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/ Ke 780/05
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. i S. małżonków M. od decyzji Starosty z dnia [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w S. przy ul. J. P., oznaczonej jako działka hip. nr 38/4 i nr 38/5 o łącznej powierzchni 2807 m kw., którym obecnie w ewidencji gruntów m. S. odpowiada część działki numer ewidencyjny 1355/3 o pow. 3524, stanowiącej obecnie własność gminy S., na podstawie art. 9 a, 136 ust. 3 i 137 ustawy
z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda ustalił, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] Rep. A. Nr [...] M. i S. małżonkowie M. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w S., oznaczoną jako działki hip. Nr 38/4 i 38/5 o, łącznej pow. 2807 m kw. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2005 r. byli właściciele wystąpili o zwrot tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta orzekł o umorzeniu postępowania, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową cywilno- prawną, związku z czym nie można jej traktować jako wywłaszczonej, co powoduje niedopuszczalność wykorzystania drogi administracyjnej do ubiegania się o jej zwrot a to z kolei skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 kpa jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucili, iż decyzja jest dla nich krzywdząca a wywłaszczenie w drodze umowy czy na podstawie decyzji spełnia taki sam cel – odjęcie właścicielowi prawa własności. Podnieśli, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku stoi ugorem. Wskazali nadto, że we wniosku zwrócili się o zwrot działki nr 38/2 o pow. 2807 m kw., która stanowi część działki nr 1355/3 o pow. 3524 m kw. podczas, gdy aktualnie wiedzą, iż z ich działki utworzono w całości działkę nr 1355/2 i w części działki nr 1355/3, 1350/1 i 1349/1 i w związku z tym domagali się uzupełnienia swojego wniosku w tym zakresie. Odwołujący się powołali się również na art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarzucając, iż przepis ten został zignorowany przez organ I instancji.
Odnosząc się do tych zarzutów Wojewoda wskazał, że instytucję zwrotu nieruchomości reguluję przepisy art. 136-142 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, w myśl których zwrot może nastąpić
w sytuacji, gdy nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Wyjątki od tej zasady określa art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazujący możliwość zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie aktów prawnych, enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Art. 216 ust. 1 rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednakże z treści aktu notarialnego z dnia [...] nie wynika, iż przejście własności nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Umowa o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celów publicznych jest umową kupna taką samą jak każda inna tego rodzaju umowa i stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego, bez tworzenia szczególnych praw czy obowiązków dla którejkolwiek ze stron. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu cywilno prawnego oznacza, że Skarb Państwa nabywając z zachowaniem formy aktu notarialnego własność nieruchomości, korzysta z tej samej ochrony co inne podmioty. Dlatego też nabycie przez Skarb Państwa na podstawie w/w aktu notarialnego wyklucza możliwość merytorycznego badania sprawy oraz orzeczenia o zwrocie nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 21.08.1997r.Dlatego też podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące zbędności nieruchomości, jej sprzedaży na rzecz osób prywatnych, z uwagi na treść rozstrzygnięcia nie mogły stanowić przedmiotu badania w toczącym się postępowaniu. Wojewoda wskazał także, / przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyroki z dnia 10.01.1989 SA/Wr 957/88, z dnia 16.01.1992r. I SA 1289/91, z dnia 7.06.1994r. I SA 815/93 /, iż co prawda prawidłowe ustalenie, że konkretna nieruchomość nie mieści się w żadnej kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie
i w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie o zwrot, gdyż taka sytuacja zobowiązuje do wydania decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawy materialno prawnej, jednakże to uchybienie nie ma wpływu na ostateczny wynik sprawy. W zaistniałym stanie prawnym nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 216 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, a zatem zwrot nieruchomości i tak nie byłby możliwy.
W skardze na tę decyzję M. M. i S. M. zarzucili, iż ponieważ w § 2 aktu notarialnego nr Rep. [...] istnieje zapis mówiący, że " z ostatecznej decyzji Prezydenta miasta z dnia [...] nr [...] wynika, że zatwierdza się plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego P. ..." , decyzja ta oraz plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego są elementem wykonania Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 20 czerwca 1977 r., co w powiązaniu
z treścią art. 1.1. ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu świadczy o tym, że działka 38/2 podlega przepisom tej ustawy. Zdaniem skarżących, również fakt, iż nieruchomość została nabyta w okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. oraz zawarte w jej artykule 9.1 uregulowanie, iż państwowe jednostki organizacyjne, nie posiadające osobowości prawnej, w tym również organy rządowej administracji ogólnej, nabywają nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa
a komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej – na własność gminy, świadczą o tym , iż zostały spełnione przesłanki z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako, że akt notarialny nr rep. [...] jest umową, "a w niej przedstawiciel Skarbu Państwa oświadcza, że nieruchomość tę w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa kupuje". Skarżący nadto podnieśli, iż sprzedaż ziemi nie wynikała z ich inicjatywy, lecz zabiegał o to Urząd Miasta, w trakcie rozmów wielokrotnie pouczano ich, że w przypadku nie podpisania umowy zostaną wywłaszczeni w drodze decyzji administracyjnej na gorszych warunkach i pod taką presją podpisali umowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy,
a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną /art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej uppsa/.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, będącej przedmiotem skargi
/ art. 145 § 1 uppsa/
Stan faktyczny w niniejszej sprawie co do tego, że do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości doszło na podstawie umowy z dnia [...]
a więc zawartej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości był bezsporny. Również w świetle treści § 2 tej umowy nie może budzić wątpliwości to, że została ona zawarta w związku z planowaną inwestycją budowy osiedla mieszkaniowego. Rozważenia wymaga więc tylko to, czy do tak nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości mogą mieć zastosowanie przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw / Dz. U. Nr 141 poz. 14492/, czy to wprost , czy też z mocy art. 216 ust. 2 pkt 3.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Prawidłowe jest stanowisko organu, iż wprost na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot tylko nieruchomości nabytej na podstawie indywidualnej decyzji wywłaszczeniowej, przy czym bez znaczenia jest to, czy decyzja taka wydana została na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia
1997 r., czy też na podstawie wcześniej obowiązujących ustaw/ z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczaniu nieruchomości czy też jeszcze wcześniej obowiązujących przepisów/. Pod rządem obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985r. Sąd Najwyższy zajął stanowisko, iż poprzedni właściciel nieruchomości zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy / uchwała SN z dnia 24 września 1992 r. III AZP 11/92 OSNC 19933/6/24/. Odpowiednikiem art. 69 jest obecnie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zdaniem składu orzekającego
w niniejszej sprawie pogląd ten zachował aktualność jeśli chodzi o brak podstaw do domagania się zwrotu nieruchomości wprost na podstawie tego przepisu.
Pozostaje do rozważenia kwestia, czy nowelizacja art. 216 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., która weszła w życie 22 września 2004 r., daje aktualnie podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa umową
w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dla celu, który dawałby podstawę do jej wywłaszczenia. Zdaniem Sądu w dalszym ciągu taka podstawa nie istnieje.
Nowelizacja art. 216 dokonana ustawą z 28 listopada 2003 r. była spowodowana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. / SKK 22/21 – Dz. U. Nr 129 poz. 1447/, który uznał, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast
i niektórych osiedli jest niezgodny z konstytucją. W uzasadnieniu swego wyroku Trybunał m. in. wskazał, iż poza art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który trzeba traktować jako ściśle powiązany z ogólnym postępowaniem wywłaszczeniowym - pozostałe cztery ustawy wymienione w tym przepisie łączy cecha wspólna, jaką jest unormowanie przejmowania na własność Państwa nieruchomości lub ich części w związku z wyznaczaniem terenów budowlanych. Zdaniem Trybunału zachodzi podobieństwo sytuacji unormowanych przez ustawę z 1948 r. i sytuacji unormowanych przez niektóre ustawy, wymienione
w art. 216 ustawy z 1997 r. i dlatego Trybunał uznał, że objęcie dobrodziejstwem art. 216 sytuacji prawnych, które ukształtowały się na tle owych czterech ustaw, a wykluczenie przez art. 216 możliwości stosowania zasady zwrotu do sytuacji, które ukształtowały się na tle ustawy z 1948 r. stanowi możliwość naruszenia zasady równości i zasady ochrony własności.
W związku z powyższym zdaniem sądu, objęcie przez art. 216 ustawy
o gospodarce nieruchomościami nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości może dotyczyć sytuacji, określonych w art. 16 tej ustawy, który przewidywał przejście z mocy prawa na własność gminy gruntów wydzielonych pod ulice
i place z dniem uprawomocnienia się uchwały rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, czy też innych przepisów tej ustawy, przewidujących nabycie przez gminę własności gruntów za odszkodowaniem, wypłacanym na podstawie zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten, to jest art. 216, nie ma natomiast zastosowania do nieruchomości nabytych na podstawie umowy cywilno – prawnej. Okoliczność bowiem, że skarżący umowę zawarli
w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. oraz to, że stosownie do art. 9 tej ustawy w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość nabywał Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miasta w S. nie oznacza, iż nieruchomość została przez Skarb Państwa nabyta na podstawie ustawy z 1985 r. Przeciwnie, do nabycia jej doszło na podstawie umowy cywilnej a więc i na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, regulujących przeniesienie własności nieruchomości. Dlatego też prawidłowo Wojewoda wskazał, iż tego typu umowa nie tworzy żadnych szczególnych praw ani obowiązków dla którejś z jej stron, a co za tym idzie Skarb Państwa, który nabył własność nieruchomości, korzysta z takiej samej ochrony własności jak inne podmioty. Jedynym w aktualnie obowiązującym prawie przypadkiem możliwości domagania się zwrotu nieruchomości sprzedanej umową na podstawie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości jest art. 216 ust. 1 mówiący o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy
z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Takie uregulowanie wynika ze szczególnego charakteru umów zawieranych w trybie tego przepisu, który wprowadzał warunek nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Ustawa z 1985 r./ podobnie jak i aktualnie obowiązująca ustawa
z 1997r. / nie reguluje kwestii związanych z warunkami, na jakich strony zawierają umowę przeniesienia własności nieruchomości i dlatego też ani do umów zawieranych w czasie obowiązywania ustawy z 1985 r. ani też do umów zawieranych pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą mieć zastosowania przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Z przyczyn wyżej wskazanych bez znaczenia jest podnoszona przez skarżących okoliczność, iż sprzedali swoją nieruchomość nie z własnej inicjatywy i pod presją wywłaszczenia na gorszych warunkach w drodze administracyjnej. Również pod rządem aktualnie obowiązujących przepisów,
/ które analogicznie przewidują prowadzenie rokowań mających na celu nabycie w drodze umowy przez Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, zanim dojdzie do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego/ , właściciele nieruchomości sprzedając w drodze umów grunty, działają pod presją wywłaszczenia, a nie może budzić wątpliwości, że do tak nabytych nieruchomości przepisy rozdziału 6 ustawy nie mają zastosowania.
Odnośnie podniesionej przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii dotyczącej tego, jaką formę powinno przybrać rozstrzygnięcie
w tej sprawie / czy organ powinien umorzyć postępowanie czy też orzec
o odmowie zwrotu / to zauważyć należy, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest różne. W części orzeczeń/ powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji / NSA stanął na stanowisku, iż rozstrzygnięcie powinno przybrać formę decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,
w innych natomiast orzeczeniach,/ dotyczących co prawda sytuacji z art. 229, ale które zdaniem składu orzekającego mogą być zastosowane przez analogię/, NSA opowiedział się za umarzaniem postępowania /por. wyrok z dnia 16.11.2000r. I SA 1539/99, wyrok z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. I SA 276/99 OSP 2001/5/80/. Zdaniem Sądu, skoro przepisy nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa umową cywilno-prawną
w drodze postępowania administracyjnego , takie postępowanie powinno być umorzone i tak też się ostatecznie stało w niniejszej sprawie. Gdyby jednak stanąć na odmiennym stanowisku, to tego typu uchybienie nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że rozstrzygające
w sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie
z obowiązującymi przepisami, dokonały w jego wyniku niewadliwych ustaleń stanu faktycznego, a wydane przez nie decyzje nie budzą wątpliwości co do ich zgodności z prawem.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak
w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ).