II SA/Ke 778/19

II SA/Ke 778/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Chobian /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 250
art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 22 lipca 2016 r. nr XX/90/16 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 15 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, w zakresie słów "natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu"; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Rada Gminy Łubnice uchwałą z dnia 22 lipca 2016 r. nr XX/90/16, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zmianami), dalej u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250), dalej przywoływanej jako ustawa, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie, uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice, stanowiący załącznik do tej uchwały. W jego § 15 ust. 5 wskazano, że na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia nieważności § 15 ust. 5 załącznika do uchwały, zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej określanej w skrócie ustawą, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115 oraz § 135 w związku z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. 2016.283), dalej w skrócie "zasad techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych.
W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (art. 10a ust. 3, 4). Treść zaskarżonego ustępu modyfikuje te unormowania i jest bardziej rygorystyczna, niż przepisy ustawy. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane.
Następnie cytując treść art. 77 § 1 i 2 kodeksu wykroczeń, skarżący Prokurator podniósł, że nakładanie na członków wspólnoty samorządowej obowiązków wynikających już z innych przepisów prawa naraża posiadaczy zwierząt na dodatkową odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a ustawy, który przewiduje karę grzywny za wykonywanie obowiązków określonych w regulaminie. Obowiązki te, jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Te przepisy Regulaminu wprowadzające określone nakazy, muszą być rozpatrywane łącznie z art. 77 kodeksu wykroczeń. Kategoryczne brzmienie postanowień Regulaminu, które nie pozwalają na odstąpienie od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości.
Wnoszący skargę zauważył, że w komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/E1 2009). W komentarzu Wojciecha Jankowskiego do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (zob. W. Jankowski, komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, LEX.el. 2010). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenia na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łubnice wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że kwestionowany zapis uchwały ustala obowiązki chroniące ludzi i to wyłącznie w zakresie przestrzeni publicznej, przed zagrożeniem, uciążliwością i zanieczyszczeniem ze strony psów, poprzez zastosowanie środka ochrony jakim jest smycz, a w odniesieniu do psów należących do ras niebezpiecznych, również poprzez zastosowanie kagańca.
Rada nie podzieliła poglądu skarżącego o niedopuszczalności uregulowania w Regulaminie nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu i uznała, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala Radzie na wprowadzenie w Regulaminie unormowań dotyczących obowiązków osób wyprowadzających psy. Organ powołał pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej - na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.
Organ zauważył, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo luźne bieganie psów może stanowić, co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jeśli nie budzić poczucie zagrożenia. Dodał, że dla stwierdzenia wystąpienia niepożądanej, w świetle ww. przepisu, "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej (lub). Ponadto nawet wytresowany pies, słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie), a także obawy o potencjalne zachowanie psa. Zresztą osoba korzystająca z miejsc powszechnie dostępnych, widząc obcego, luzem biegającego psa, nie wie, czy pies ten słucha poleceń swojego właściciela, ani czy nic niepożądanego nie zrobi. Nietrudno sobie wyobrazić sytuacje, że duży, agresywny pies, nawet w kagańcu, jest w stanie swoim ciężarem przewrócić osobę dorosłą, starszą, niedołężną, a tym bardziej dziecko, oraz wyrządzić mu krzywdę, nie mówiąc już o samej uciążliwości.
Takie uregulowanie w uchwale zasad korzystania z przestrzeni publicznej przez właścicieli psów tj. ich wyprowadzanie na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za niebezpieczne, również w kagańcu nie zostało uznane za wadliwe i dokonane z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy również w świetle innych orzeczeń sądowych, np. w wyrokach: WSA w Warszawie z 24 października 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 197/170, WSA w Łodzi z 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Łd 995/16, WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 438/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga tylko częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to naruszenia takiego rodzaju jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt 412/11, CBOSA). Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany, jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).
W niniejszej sprawie Prokurator zarzuca, że zawarta w § 15 ust. 5 załącznika do uchwały regulacja, zgodnie z którą na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu została uchwalona z przekroczeniem delegacji ustawowej, z naruszeniem art. 7 i zacytowanego wyżej art. 84 Konstytucji oraz wymienionych w skardze przepisów zasad techniki prawodawczej oraz z naruszeniem zasady proporcjonalności.
Zdaniem Sądu jedynie w zakresie, w jakim zacytowanym wyżej przepisem regulaminu wprowadzono obowiązek wyprowadzania w kagańcu psów należących do "rasy psów niebezpiecznych" skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "rasy psów niebezpiecznych". Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687) posługuje się pojęciem ras agresywnych, zamieszczając w § 1 wykaz takich ras. Brak definicji pojęcia psów ras niebezpiecznych powoduje, że regulamin nakładający obowiązek na właścicieli tak określonych ras psów jest wadliwy na tyle, że wymaga jego wyeliminowania. Przy takim bowiem niejasnym sformułowaniu zachodzą poważne wątpliwości interpretacyjne, powodujące to, że nie jest możliwe, a w każdym bądź razie trudne do ustalenia, czy konkretny pies powinien być wyprowadzany w kagańcu czy też nie. Tak więc taki zapis nie odpowiada standardom stanowienia prawa, w związku z czym uwzględniając skargę w tej części należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały – jej załącznika – w opisanym wyżej zakresie, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a.
W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak wynika z powyższej regulacji, po pierwsze, wbrew stanowisku, jakie zdaje się prezentować autor skargi, rada gminy na podstawie ustawowej delegacji może w regulaminie nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takie obowiązki, których nie nakłada na te osoby ustawa. W przeciwnym razie, gdyby uznać, że w regulaminie nie można nałożyć żadnych innych obowiązków niż te, które wynikają bezpośrednio z ustaw, należałoby dojść do wniosku, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy jest "normą pustą". Dlatego też zarzut skargi, że nałożenie takiego obowiązku jest niedopuszczalne, gdyż jest bardziej restrykcyjne niż zakaz wynikający z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z zacytowanego wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, nakładane na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązki mają mieć na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem składu orzekającego wyprowadzanie psa na smyczy służy wszystkim tym celom. Zarówno stanowi ochronę przed zagrożeniem jak i uciążliwościami, nadto umożliwia ochronę przed zanieczyszczeniami. Tylko bowiem przy wyprowadzaniu psa na smyczy, osoba z nim wychodząca ma realną możliwość uprzątnięcia nieczystości, który to obowiązek także został nałożony zaskarżoną uchwałą (§ 15 ust. 7 załącznika), nie kwestionowaną przez skarżącego w tej części. Jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, nawet, jeśli pies nie stwarza realnego zagrożenia, to wyprowadzanie go bez smyczy może powodować uciążliwość dla innych osób, w tym małych dzieci znajdujących się na tym samym terenie, służącym do użytku publicznego. Powoływanie się w skardze na komentarz do kodeksu wykroczeń jest o tyle w niniejszej sprawie nieuzasadnione, że nawet z przytaczanych w skardze w ślad za komentatorem uwag wynika, że art. 77 kodeksu wykroczeń był komentowany tylko w aspekcie bezpieczeństwa publicznego i zagrożenia dla innych osób. Tymczasem, o czym była już mowa wyżej, celem regulaminu uchwalanego na podstawie delegacji z art. 4 ustawy jest nie tylko nałożenie obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniami, ale także uciążliwościami oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem składu orzekającego, obowiązek wyprowadzania psów na smyczy nie został nałożony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Co za tym idzie powyższa regulacja nie narusza także przepisów zasad techniki prawodawczej - § 115 (zgodnie z którym w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym)) w zw. z § 143 (do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej) ani § 149 (zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można także skutecznie zarzucać organowi przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu tego obowiązku, czy też doprowadzania do działań niehumanitarnych wobec zwierząt. Nie jest bowiem możliwe w inny sposób osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów, aniżeli prowadzenie psa na smyczy. Alternatywą byłoby w ogóle zakazania wprowadzania psów na takie tereny, wówczas jednak zarzut nieproporcjonalności byłby jak najbardziej uzasadniony. Skarżący nie wykazał także, w czym ma się przejawiać brak humanitaryzmu, zwłaszcza w sytuacji, gdy pies jest prowadzony na smyczy umocowanej do szelek, a nie do obroży. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 618/14 oraz w innych orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych w odpowiedzi na skargę (wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), w myśl którego wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Powodem stwierdzenia nieważności w części zakwestionowanego § 15 ust. 5 regulaminu było tylko to, że rada gminy posłużyła się, jeśli chodzi o obowiązek wyprowadzania psów w kagańcu, niezdefiniowanym pojęciem psa rasy niebezpiecznej.
Mając powyższe na uwadze skarga w pozostałej części, jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na postawie art. 151 p.p.s.a.