II SA/Ke 760/19

II SA/Ke 760/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77, art. 80, art. 81a par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 153, art. 145 par. 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skarg Z.K. i A.K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 14 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz Z.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz A.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej: organ odwoławczy, ŚWINB), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 12 kwietnia 2019 r. znak: [...], nakazującą S.P., wykonanie w terminie do 31 lipca 2019 r., robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce przy ul. [...] w S., polegających na likwidacji dwóch otworów okiennych istniejących w ścianie północnej garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym (od strony granicy z działką o nr ewid.), poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym z jednoczesnym dopuszczeniem do wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub im podobne - w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanego obowiązku - i orzekając co do istoty sprawy określił nowy termin wykonania nakazanych robót budowlanych do dnia 6 listopada 2019 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 - zwanej dalej "P.b., Prawem budowlanym"). Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.
W wyniku interwencji inspektorzy PINB w S. przeprowadzili w dniu 12 lipca 2018 r. kontrolę w sprawie rozbudowy budynku garażowego na działce przy ul. [...] w S. Podczas kontroli ustalono, że na froncie działki istnieje murowany budynek mieszkalny jednorodzinny, trzykondygnacyjny, podpiwniczony, z częścią parterową stanowiącą garaż, usytuowaną od strony północno-zachodniej Na garażu istnieje taras w poziomie 1,5 kondygnacji głównej części budynku. Na tarasie wykonano otwartą zabudowę drewnianą, na którą składa się konstrukcja z belek drewnianych w formie ram umocowanych do ściany budynku i posadzki tarasu. Przy drewnianej barierce tarasu, w linii ściany zachodniej garażu, umocowano ścianki dekoracyjno-osłonowe wykonane z elementów drewnianych. Powierzchnia tarasu została wyłożona deskami tarasowymi.
Uczestniczący w czynnościach kontrolnych P.P., mąż właścicielki nieruchomości – S. P. oświadczył, że budynek mieszkalny wybudowany został przez W.I. - teścia w 1986 r. W bieżącym roku, w czerwcu i lipcu, wykonana została na tarasie (nad garażem) dekoracyjna pergola z lekką ścianką drewnianą, natomiast w ubiegłym roku wymieniono na tarasie podłogę. Inwestorem wykonanych robót jest E.I.
Natomiast A.K. - współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w S. oświadczyła, że garaż w granicy z jej działką wybudowany został nielegalnie w 1995 r. (wcześniej był sam budynek mieszkalny), w ubiegłym roku budynek został ocieplony w całości razem z garażem i położona została drewniana podłoga na garażu, a w tym roku wykonana została zabudowa tego tarasu z elementów drewnianych, która przygotowana jest pod dach. A.K. wniosła o wydanie nakazu rozbiórki wykonanej konstrukcji na garażu, jak i samego garażu.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się pismo PINB w S. z dnia 16 sierpnia 2018 r. skierowane do A.i Z.K., którym poinformowano o ustaleniach dokonanych w związku z przeprowadzoną kontrolą w dniu 12 lipca 2018 r., jak również o archiwalnych dokumentach przekazanych z Urzędu Miejskiego w S., a dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w S. Zwrócono uwagę, że przedmiotowy budynek mieszkalny z garażem został oddany do użytkowania w 1995 r. (pismo o wyrażeniu zgody na użytkowanie Prezydenta Miasta S. z dnia 24 listopada 1995 r.). W dalszej części pisma organ I instancji wskazał, że wykonane elementy drewniane na tarasie istniejącym nad garażem, ze względu na rodzaj konstrukcji oraz funkcję użytkową, uznane zostały za elementy małej architektury służące rekreacji codziennej, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust.1 pkt 22 Prawa budowlanego) ani wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W związku z tym brak jest podstaw do podejmowania dalszych działań w stosunku do wykonanej drewnianej konstrukcji.
W wyniku interwencji A.K. w ŚWINB, organ odwoławczy zobowiązał PINB do wyjaśnienia kwestii bytu prawnego decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w S.z dnia 5 maja 1988 r., Znak: UAN- 83 85b/42/88 w kontekście jej wykonalności. Decyzja ta podjęta w trybie przepisów art. 36, 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz. 229) nakazywała m.in. rozbiórkę pomieszczenia garażowego z kanałem rewizyjnym do dnia 30 maja 1988 r. i uporządkowanie terenu po rozbiórce oraz przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 1988 r. 2 egzemplarzy inwentaryzacji budynku.
W dniu 13 listopada 2018 r., inspektorzy PINB przeprowadzili ponownie kontrolę na działce przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że w odniesieniu do ustaleń poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniu 12 lipca 2018 r. zostały dodatkowo wykonane roboty polegające na: ułożeniu płyt komorowych z poliwęglanu jako pokrycie dachu na drewnianych krokwiach opartych na wcześniej wykonanej konstrukcji drewnianej na tarasie, zamontowaniu rynny wykonanego dachu (wzdłuż ściany północnej), zamontowaniu przesuwnych elementów ścianek zamykających przestrzeń zadaszonego tarasu od strony wschodniej i zachodniej (elementy z płyt komorowych z poliwęglanu, zamknięte w ramach z profili aluminiowych), zamontowaniu oświetlenia. Podczas kontroli ustalono również stan faktyczny garażu przelotowego przy północnej stronie budynku mieszkalnego: w ścianie północnej garażu istniejące dwa otwory okienne z osadzoną stolarką PCV o wymiarach 85x85cm. Stwierdzono, że ściany garażu są otynkowane, posadzka wykonana z płytek ceramicznych, nie stwierdzono w garażu istnienia kanału naprawczego.
Uczestnicząca w kontroli S.P. poinformowała, że jest właścicielem nieruchomości, jednakże budynek mieszkalny, w takim kształcie jak obecnie, został wybudowany przez ojca – W.I., który posiadał wymagane dokumenty związane z realizacją garażu. S.P. dodała również, że we wrześniu 2018 r. wykonane zostało zadaszenie z lekkich płyt poliwęglanowych i zamontowane przesuwne osłony ścian wschodniej i zachodniej. Roboty zostały poprzedzone zgłoszeniem do Starosty S. i wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.
W takim stanie faktycznym organ I instancji decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r., nakazał S.P. wykonanie w terminie do dnia 31 marca 2019 r., robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce przy ul. [...] polegających na likwidacji dwóch otworów okiennych wykonanych w ścianie północnej (od strony granicy z działką o [...]) garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce o [...], poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym z jednoczesnym dopuszczeniem do wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub im podobne.
Decyzja ta została uchylona w całości przez organ odwoławczy, decyzją z dnia 21 lutego 2019 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego ropatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia podstawy prawnej wykonania garażu od strony nieruchomości A.i Z. K., wyjaśnienie kwestii oświadczeń A. K. złożonych do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 12 lipcu 2018r., w których stwierdziła, że "garaż był wybudowany w 1995 r. Wcześniej był sam budynek mieszkalny, a później był dostawiony garaż".
W ponownym postępowaniu organ I instancji przeprowadził w dniu 25 marca 2019 r. rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia wykonania i daty budowy garażu usytuowanego przy budynku mieszkalnym na działce przy ul. [...]. Dalej organ odwoławczy wskazał, że a aktach sprawy organu I instancji znajduje się również notatka służbowa spisana w dniu 25 marca 2019 r. w siedzibie PINB w S.na okoliczność stawienia się E.I. i złożonego przez nią oświadczenia związanego z budową budynku mieszkalnego z garażem przy ul. [...] oraz złożonych dowodów w postaci: projektu z adnotacją Urzędu Miejskiego, że projekt techniczny stanowi załącznik do decyzji UAN.8380b/175/87 z dnia 10 lipca 1987 r.
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2019r. organ I instancji nałożył na S.P. obowiązek wykonania robót budowlanych.
Decyzja ta stała się przedmiotem postępowania odwoławczego.
W wyniku analizy materiału dowodowego w sprawie zebranego przez organ I instancji SWINB zwrócił się do Urzędu Miasta w S.Wydziału Rozwoju i Planowania Przestrzennego Referatu Planowania Przestrzennego o wypożyczenie całości akt sprawy dotyczących wydanej w dniu 10 lipca 1987 r., Znak: UAN-8380b/l75/87 decyzji, którą udzielono W. I. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, ogrodzenia usytuowanego przy ul. [...], jak również całości akt spraw zarejestrowanych pod znakami: [...]
Przy piśmie z dnia 6 czerwca Prezydent Miasta S. przesłał akta sprawy dotyczące pozwolenia na budowę budynku na działce przy ul. [...]
W dniu 12 lipca 2019r. w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka J.K. na okoliczność budowy przedmiotowego garażu.
Organ odwoławczy wydając opisaną na wstępie decyzję wskazał, że przedmiotowe otwory okienne znajdują się w ścianie północnej garażu, którego wykonanie stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 10 lipca 1987 r., Architekt Miejski Urzędu Miejskiego w S. udzielił W.I. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i ogrodzenia na działce przy ul. [...]. W "Planie zagospodarowania posesji pod budowę budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...]", stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 10.07.1987r., garaż przelotowy zaprojektowany został od strony południowo-wschodniej budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się również "Protokół oględzin i ekspertyz" z dnia 26 listopada 1987 r. w sprawie odstępstwa od pozwolenia na budowę i warunków w nim zawartych oraz od projektu technicznego budynku mieszkalnego z garażem w budowie, na działce przy ul. [...]. W wyniku dokonanych wówczas czynności ustalono, że budynek realizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu 10 lipca 1987 r., został wykonany niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną oraz, że do budynku dobudowano w granicy z działką o Nr 31 garaż przelotowy z kanałem. Stwierdzono również, że w dobudowanym garażu w granicy na stronę zachodnią (sąsiada) wykonano cztery otwory okienne, a odległość garażu od budynku mieszkalnego sąsiada ul. [...] wynosi 4m. W dalszej części protokołu wydano zalecenia polegające na orzeczeniu rozbiórki garażu, co nastąpiło decyzją wydaną przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w S. w dniu 5 maja 1988 r., którą m.in. wstrzymano roboty budowlane przy realizacji budynku mieszkalnego oraz zobowiązano inwestora - W.I. do dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego z kanałem rewizyjnym do dnia 30 maja1988 r. oraz zobowiązano inwestora do wykonania inwentaryzacji budynku w terminie do dnia 30 czerwca 1988r. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że inwestor samowolnie dokonał odstępstw od projektu technicznego polegających na zmianie usytuowania i posadowienia budynku mieszkalnego, zmianie usytuowania części garażowej (garaż wybudowano w odległości 50cm od granicy sąsiada, w ścianie od granicy wykonano otwory okienne), zmieniono architekturę/elewację budynku oraz dokonano zmiany konstrukcji dachu budynku.
W aktach sprawy znajduje się również upomnienie z dnia 14 stycznia 1989 r., Znak: [...], wydane na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którym wezwano W.I. do przedłożenia inwentaryzacji budynku mieszkalnego wraz z wnioskiem na kontynuację robót budowlanych celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.
Na podstawie dokumentów zebranych w sprawie organ odwoławczy wskazał, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy decyzja rozbiórkowa z dnia 5 maja 1988 r. nakładająca obowiązek dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego z kanałem rewizyjnym została przez zobowiązanego wykonana. Organ zaakcentował, że z jednej strony, organy nadzoru budowlanego posiadają wiedzę na temat pisma Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 1995 r., Znak: [...], w którym znajduje się informacja, że po dokonaniu oględzin zrealizowanego na podstawie decyzji z dnia 10 lipca 1987 r., Znak: [...] wyrażono zgodę na użytkowanie murowanego, piętrowego budynku mieszkalnego z garażem, a także znajdującego się w dzienniku budowy oświadczenia inspektora nadzoru – E.K. z dnia 21 listopada 1995 r., działającego z ramienia inwestora, że budowa budynku mieszkalnego piętrowego z poddaszem i garażem wykonana została w stosunku do rozwiązań projektu bez zmian, na podstawie decyzji z dnia 10 lipca 1987r. Z drugiej strony, w zebranym materiale dowodowym nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające w sposób jednoznaczny wykonanie nałożonego decyzją z dnia 5 maja 1988 r. obowiązku, jak również które wskazywałyby, że decyzja ta została w trybie nadzwyczajnym wyeliminowana z obiegu prawnego. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znalazło się oświadczenie A. i Z.K. z dnia 9 lipca 1987 r. (spisane dzień przed wydaniem decyzji, którą udzielono W.I. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...]), z treści którego wynika, że składający oświadczenie wyrazili zgodę na usytuowanie garażu przy granicy z ich działką. Zdaniem organu, dokument ten może wskazywać, że W. I. kompletował dokumenty związane ze zmianą usytuowania garażu. Organ zwrócił również uwagę na rozbieżne oświadczenia A.K. Sygn. akt II SA/Ke 6/20 co do daty wybudowania przedmiotowego garażu.
Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno w archiwalnej dokumentacji - inwentaryzacji nadesłanej przez Prezydenta Miasta S., jak również dokumentacji przedłożonej przez E.I. w dniu 25 marca 2019 r. przedmiotowy garaż znajduje się od strony nieruchomości A. i Z.K. Dokumentacja przedłożona przez E.I. została opieczętowana przez Urząd Miejski w S. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego, co zdaniem organu może sugerować zgodę organu właściwego na takie usytuowanie garażu.
Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, pomimo istniejących w tym zakresie wątpliwości, że garaż w stosunku do którego wydano decyzję z dnia 5 maja 1988 r. nie jest tożsamy z obecnie istniejącym garażem. Organ odwoławczy przywołał treść art. 81a §1 k.p.a. i wskazał, że z uwagi na fakt, iż usytuowanie garażu w stosunku do granicy działki sąsiedniej (w odniesieniu do znajdujących się w ścianie północnej dwóch otworów okiennych) jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie powstałej nieprawidłowości. Powołując treść § 12 ust. 1 rozporządzenia organ podniósł, że przedmiotowe otwory okienne usytuowane w ścianie północnej garażu znajdują się w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki. W związku z powyższym zasadnym było prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że budowa garażu została już zakończona, garaż jest użytkowany, a tym samym, nie ma podstaw do jej wstrzymania, a nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego może nastąpić w oparciu o przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że celem usunięcia powstałego zagrożenie związanego z dwoma otworami okiennymi usytuowanymi w ścianie garażu niezgodnie z przepisami § 12 ww. rozporządzenia należy zlikwidować otwory okienne tworząc tym samym ze ściany północnej garażu ścianę pełną. W związku z powyższym, organ I instancji prawidłowo nakazał S.P. zlikwidowanie istniejących otworów okiennych w ścianie północnej garażu. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż termin wykonania nałożonego w zaskarżonej decyzji obowiązku upłynął z dniem 31 lipca 2019 r., organ odwoławczy wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku tj. do dnia 6 listopada 2019r.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach wnieśli Z. K. oraz A.K.
Skarżący Z.K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że garaż aktualnie posadowiony na działce przy ul. [...] nie jest tożsamy z garażem zbudowanym w 1987 r.,
- naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 81 a k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, podczas gdy organy obu instancji zaniechały dokonania wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, który wskazuje na fakt, że garaż nie został nigdy rozebrany,
- naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 81 a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie pomimo istnienia negatywnych przesłanek określonych art. 81 a § 2 pkt 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zebrany materiał dowodowy w żadnym razie nie usprawiedliwia twierdzenia, że garaż, w stosunku do którego wydano decyzją z dnia 5 maja 1988 r. nie jest tożsamy z obecnie istniejącym garażem. Zebrany materiał dowodowy nie zawiera informacji co do dalszego toku postępowania związanego z rozbiórką przedmiotowego garażu, natomiast pośrednio - wbrew stanowisku organu I jak i II instancji - nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wykonano decyzję nakazującą rozbiórkę garażu, zaś aktualnie istniejący garaż został posadowiony na nowo.
W szczególności o powyższym fakcie świadczy brak jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałby, że nałożony obowiązek został wykonany, takich jak protokoły kontroli, postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.
W ocenie skarżącego, organy obu instancji zaniechały zgromadzenia odpowiednich dowodów, które wskazywałby na to, że inwestor wykonał nakazaną rozbiórkę, należało bowiem zobowiązać inwestorów do przedstawienia odpowiednich dokumentów wskazujących na fakt dokonania rozbiórki, które powinny znajdować się w zasobach prywatnych, skoro jak twierdzą rozbiórka została wykonana.
Skarżący podkreślił, że aktualnie istniejący garaż pozostaje usytuowany dokładnie w tym samym miejscu co garaż posadowiony w 1987 r., posiada również identyczne parametry.
Skarżący stwierdził, że ponad wszelką wątpliwość do rozbiórki pierwotnie posadowionego garażu nigdy nie doszło, co tym bardziej wobec braku dokumentów potwierdzających wykonanie rozbiórki wzmacnia twierdzenie, że aktualnie istniejący garaż jest tożsamy z garażem posadowionym w 1987 r.
W ocenie skarżącego, organy obu instancji bezrefleksyjnie oparły swoją tezę na zeznaniach A.K., która wskazywała, że garaż został zbudowany w 1995 r., nie biorąc pod uwagę okoliczności, że świadek nie była pewna tej daty, a ponadto z uwagi na upływ czasu mogła nie pamiętać czy budowa nastąpiła pod koniec lat 80-tych, czy też w latach 90-tych., skoro od tej daty upłynęło ponad 30 lat, pomijając twierdzenia świadka, że do rozbiórki garażu nie doszło.
Skarżący podkreślił, że to na inwestorze ciążył obowiązek udowodnienia ponad wszelką wątpliwość, czy i kiedy rozbiórka garażu miała miejsce, tymczasem organy obu instancji nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia stanu faktycznego i przedwcześnie uznały, że w sprawie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości, z czym nie można się zgodzić, zwłaszcza, że przepis art. 81 a § 1 k.p.a. nie zwalnia organów z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego.
Skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 81 a § 1 k.p.a. nie mógł być w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowany z uwagi na występowanie negatywnej przesłanki określonej w art. 81 a § 2 pkt 1 k.p.a. Przepisu § 1 nie stosuje się bowiem, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich.
Skarżąca A.K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- art. 16 § 1 k.p.a. samoistnie i w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji dotyczącej sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją z 5 maja 1988 r. znak: ŁLAN-8385b/42/87/88 z zaznaczeniem, iż wedle wykładni art 156 § 1 pkt 3 k.p.a. takie uchybienie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji;
- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. oraz 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestnika do władzy publicznej, nie zapewnienie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, bowiem organ I instancji nie wypełnił wskazań organu odwoławczego w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (daty budowy garażu) zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 lutego 2019 r., a organ II instancji zaakceptował ten stan, co samo w sobie stanowi rażące naruszenie reguł postępowania;
- art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepowołanie z urzędu biegłego w celu wydania przez niego opinii z zakresu budownictwa w zakresie ustalenia, kiedy został wybudowany przedmiotowy garaż, a w szczególności, czy jest tożsamy z garażem, którego dotyczyła decyzja o rozbiórce z 5 maja 1988 r. (znak: UAN- 8385b/42/87/88). Poczynienie tych ustaleń jest istotne dla przesądzenia, czy w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z sytuacją, gdy sprawa administracyjna została rozstrzygnięta ostateczną decyzją (nakaz rozbiórki);
- zastosowanie w niniejszej sprawie art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie mimo, iż możliwość jego zastosowania wyklucza art. 81 a § 2 pkt 1 k.p.a.;
- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym w szczególności, do postawionych zarzutów w zakresie:
- wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § li 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności pominięcie w postępowaniu wytycznych organu II instancji co do zbadania kwestii nakazu rozbiórki garażu co doprowadziło organ I instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, że zarzuty skarżącego składane w toku postępowania nie są zasadne;
- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, w szczególności nie odniesienia się do wskazywanych zastrzeżeń strony, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów,, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w wyczerpujący sposób;
- rażące naruszenie prawa materialnego, w zakresie:
- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy nie zachodzą określone w tych przepisach warunki tj. nie zostało wydane postanowienie, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 lub roboty budowlane należą do innych przypadków niż określone w art. 48 oraz w art 49b;
- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez utrzymanie w mocy nałożenia obowiązku likwidacji otworów okiennych pomimo, iż organ nie wskazał w jaki sposób wykonanie tego obowiązku doprowadzi do "stanu zgodnego prawem", o jakim mowa w ww. przepisie, w tym w szczególności nie wskazał jaki przepis prawa zostanie zachowany w wyniku dokonania wskazanych robót budowalnych i dlaczego dokonanie tych zmian lub przeróbek jest konieczne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła szeroką argumentację na poparcie stawianych zarzutów podkreślając m.in., że organ całkowicie pominął fakt niezastosowania się do jego wytycznych przez organ I instancji. Skarżąca podkreśliła, że rzetelna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wymaga w pierwszym rzędzie jego zgromadzenie w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości. W tym kontekście kluczowe mogło się okazać powołanie biegłego, bowiem już organ I instancji posiadając wątpliwości co do okoliczności i daty wybudowania garażu mógł, a raczej powinien zasięgnąć opinii biegłego z zakresu budownictwa. Dowód ten można było także przeprowadzić na etapie postępowania odwoławczego. Biegły po dokonaniu oględzin (w tym dokonaniu odkrywki fundamentów oraz zbadaniu sposobu wykonania ścian) w prosty sposób mógłby stwierdzić czy garaż powstał jednocześnie z budynkiem mieszkalnym, czy też został dobudowany później.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są uzasadnione.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 81 a § 1 i § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść jej końcowego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej była decyzja ŚWINB, uchylająca w całości decyzję PINB z dnia 12 kwietnia 2019 r., nakazującą S.P., wykonanie w terminie do 31 lipca 2019 r., robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce przy ul. [...] w S., polegających na likwidacji dwóch otworów okiennych istniejących w ścianie północnej garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym (od strony granicy z działką o nr ewid. [...]), poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym z jednoczesnym dopuszczeniem do wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub im podobne - w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanego obowiązku - i określająca nowy termin wykonania nakazanych robót budowlanych do dnia 6 listopada 2019 r., a w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Organy prowadzące kontrolowane postępowanie stwierdziły, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy decyzja z dnia 5 maja 1988 r. nakładająca obowiązek dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego została przez zobowiązanego wykonana. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym, że z jednej strony, organy nadzoru budowlanego posiadają wiedzę na temat pisma Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 1995 r. w którym znajduje się informacja, że po dokonaniu oględzin budowy zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia 10 lipca 1987 r., wyrażono zgodę na użytkowanie murowanego, piętrowego budynku mieszkalnego z garażem, a także znajdującego się w dzienniku budowy oświadczenia inspektora nadzoru – E.K. z dnia 21 listopada 1995 r., działającego z ramienia inwestora, że budowa budynku mieszkalnego piętrowego z poddaszem i garażem wykonana została w stosunku do rozwiązań projektu bez zmian, na podstawie decyzji z dnia 10 lipca 1987r. Z drugiej strony, organ podniósł, że w zebranym materiale dowodowym nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające w sposób jednoznaczny wykonanie nałożonego decyzją z dnia 5 maja 1988 r. obowiązku, jak również takie, które wskazywałyby, że decyzja ta została w trybie nadzwyczajnym wyeliminowana z obiegu prawnego. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znalazło się oświadczenie A. i Z.K. z dnia 9 lipca 1987 r. (spisane dzień przed wydaniem decyzji), którą udzielono W. I. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...], z treści którego wynika, że składający oświadczenie wyrazili zgodę na usytuowanie garażu przy granicy z ich działką. Zdaniem organu, dokument ten może wskazywać, że W.I. kompletował dokumenty związane ze zmianą usytuowania garażu. Organ zwrócił również uwagę na rozbieżne oświadczenia A.K. co do daty wybudowania przedmiotowego garażu.
Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno w archiwalnej dokumentacji - inwentaryzacji nadesłanej przez Prezydenta Miasta S., jak również dokumentacji przedłożonej przez E. I. w dniu 25 marca 2019 r. przedmiotowy garaż znajduje się od strony nieruchomości A. i Z.K. Dokumentacja przedłożona przez E. I. została opieczętowana przez Urząd Miejski w S. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego, co zdaniem organu, może sugerować zgodę właściwego organu na takie usytuowanie garażu.
Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, pomimo istniejących w tym zakresie wątpliwości, że garaż w stosunku do którego wydano decyzję z dnia 5 maja 1988 r. nie jest tożsamy z obecnie istniejącym garażem. Organ odwoławczy przywołał przy tym treść art. 81a §1 k.p.a. i stwierdził, że niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego należy rozstrzygnąć na korzyść strony, w sprawie niniejszej właściciela obiektu.
Oceniając stanowisko organów nadzoru budowalnego Sąd doszedł do przekonania, że - jak zasadnie skarżący zarzucają - organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy skoro nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Prawidłowo prowadzone przez organ administracji publicznej postępowanie musi odpowiadać określonym wymogom procesowym tak, aby można było uznać, że wydana w jego następstwie decyzja odpowiada prawu. Obowiązkiem organów jest więc w pierwszej kolejności podjęcie wszelkich prawem dozwolonych czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, mając na uwadze słuszny interes obywateli, jak i interes społeczny (art. 7 k.p.a.). Po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego organ zobowiązany jest do jego rozpatrzenia w całości (art. 77 k.p.a.), dokonując oceny czy dana, istotna dla sprawy okoliczność faktyczna została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie do powołanego przez organ odwoławczy art. 81a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z kolei stosownie do art. 81a § 2 k.p.a. przepisu § 1 nie stosuje się:
1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;
3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
Przepis ten zawiera przesłanki pozytywne, jak i negatywne jego zastosowania. Pierwsze dotyczą przedmiotu postępowania, którym musi być nałożenie na stronę obowiązku bądź też ograniczenie lub odebranie jej jakiegoś uprawnienia. Konieczną przesłanką do zastosowania tego przepisu jest też to, aby w prowadzonym postępowaniu istniały wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które nie dają się usunąć.
W ocenie Sądu, w ślad za poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądowym należy stwierdzić, że przez rozstrzygnięcie wątpliwości w rozumieniu art. 81a § 1 k.p.a. należy rozumieć wybór takiego sposobu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. Przepis ten ma przy tym zastosowanie tylko w razie wystąpienia wątpliwości, których nie dało się usunąć po przeprowadzeniu wnikliwego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego.
Nie ma on jednak zastosowania m.in. w sytuacji jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na ich interesy.
W sprawie niniejszej organ odwoławczy uznał, że zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i mając na uwadze treść art. 81 a § 1 k.p.a. przyjął, iż garaż w stosunku do którego została wydana decyzja z dnia 5 maja 1988 r. nie jest tożsamy z garażem obecnie istniejącym na działce przy ul. [...].
Kluczowe zatem dla rozstrzygnięcia sprawy było jednoznaczne ustalenie przez organ czy garaż aktualnie posadowiony na działce przy ul. [...] jest tożsamy z garażem wybudowanym w 1987 r. oraz to, czy garaż posadowiony na tej działce w 1987 r. został rozebrany. Poczynienie przez organ tych ustaleń determinuje bowiem zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego.
W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący zasadnie zarzuca, że organy obu instancji nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia stanu faktycznego i przedwcześnie uznały, że w sprawie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości. Jak już wskazano na wstępie, organ ma obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przy wykorzystaniu wszelkich dopuszczonych przez procedurę administracyjną czynności dowodowych.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie wyczerpał wszystkich możliwości zebrania materiału dowodowego celem ustalenia czy dokonano rozbiórki garażu. Inaczej rzecz ujmując, nie ustalił czy decyzja z dnia 5 maja 1988 r. nakładająca obowiązek dokonania rozbiórki pomieszczenia garażowego została przez zobowiązanego wykonana. Niewątpliwie do 14 stycznia 1989 r. inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków skoro w dniu 14 stycznia 1989 r. wystosowane zostało do W.I. upomnienie wzywające do przedłożenia inwentaryzacji budynku. W szczególności brak jest w aktach sprawy dowodów potwierdzających aktywność organów ukierunkowaną na pozyskanie np.: protokołów kontroli, dowodów wskazujących na wszczęcie i zakończenie postępowania egzekucyjnego. Trafnie również skarżący podnosi, że organ zaniechał zgromadzenia dowodów wskazujących na to, że inwestor wykonał nakazaną rozbiórkę, a w szczególności wezwania inwestora do przedstawienia odpowiednich dokumentów wskazujących na fakt dokonania rozbiórki garażu. Organ zaniechał również rozważenia, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, możliwości skorzystania z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem ustalenia daty wybudowania przedmiotowego garażu.
Przedstawione powyżej wadliwości postępowania wskazują, że organ nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych jakie przewiduje procedura administracyjna, celem wszechstronnego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego i dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Organ nie dostrzegł również negatywnej przesłanki określonej w art. 81 a § 2 pkt 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że przepisu art. 81 a §1 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W tym stanie rzeczy, w związku z wykazanym naruszeniem przepisów postępowania, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w pkt II petitum skargi A.K.
Prowadząc postępowanie ponownie organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni poczynione wyżej uwagi, wyeliminuje dotychczasowe uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono (pkt II i III sentencji wyroku) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.