II SA/Ke 75/25

II SA/Ke 75/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 30 ust. 1 pkt 5, art. 33 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 85 poz 539
art. 10, art. 11
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Dz.U. 2012 poz 406
art. 11 ust. 3 pkt 2-3, art. 13 ust. 2 pkt 2-4, art. 27 ust. 3, art. 29 ust. 5, art. 14 ust. 4
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Oleśnica z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr 210/XXX/13 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia gminnej biblioteki publicznej oraz uchwalenia jej statutu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
II SA/Ke 75/25
Uzasadnienie
Rada Gminy Oleśnica w dniu 26 kwietnia 2013 r. na podstawie art. 2, art. 11 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.) i art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 406, zwanej dalej u.o.p.d.k.), podjęła uchwałę Nr 210/XXX/13 w sprawie zmiany uchwały Nr 210/XL/10 Rady Gminy w Oleśnicy z dnia 26 lutego 2010 r. w sprawie utworzenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy jako samorządowej instytucji kultury oraz uchwalenia jej statutu. Statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie zarzucając istotne naruszenie prawa:
I. art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 283, zwanego dalej "rozporządzeniem") jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, zwanej dalej "u.s.g.") - polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i niewskazaniu w sposób właściwy w akcie o utworzeniu samorządowej instytucji kultury źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy,
II. art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na objęciu nadzorem biblioteki przez Dyrektora Biblioteki, którego bezpośrednim przełożonym jest Wójt Gminy Oleśnica w sytuacji, gdy Gminna Biblioteka Publiczna w Oleśnicy począwszy od wpisu do rejestru instytucji kultury jest odrębną osobą prawną,
III. art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Oleśnicy podejmowania dowolnych działań wynikających z potrzeb społeczeństwa,
IV. art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nadanie Wójtowi kompetencji do odwoływania Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy, a także polegające na niedopełnieniu wymogu ustawowego poprzez niewskazanie organu doradczego Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy oraz sposobu jego powołania,
V. art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez przyznanie innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy,
VI. art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 49 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnioną modyfikację przepisu zawartego w akcie wyższego rzędu i przeniesienie jego treści do statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy,
VII. art. 29 ust. 5 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu wymogu ustawowego i wskazanie organizatora jako osoby kompetentnej do zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego,
VIII. art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuregulowanie organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Oleśnicy nr 210/XL/10 z dnia 26 lutego 2010 roku w sprawie utworzenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy jako samorządowej instytucji kultury oraz uchwalenia jej statutu oraz na statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy oraz na statut stanowiący załącznik do uchwały nr 210/XXX/13 z dnia 26 kwietnia 2013 roku w sprawie zmiany uchwały nr 210/XL/10 z dnia 26 lutego 2010 roku w sprawie utworzenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy jako samorządowej instytucji kultury oraz uchwalenia jej statutu w całości.
Zarzut nr I petitum skargi odnosi się do uchwały Rady Gminy w Oleśnicy nr 210/XL/10 z dnia 26 lutego 2010r., która stanowi przedmiot odrębnego zaskarżenia w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 74/25 zawisłej przed tut. Sądem.
Uzasadniając pozostałe zarzuty skargi, skarżący odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych na tle poszczególnych, zakwestionowanych przez niego uregulowań.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo ustosunkowując się do podniesionej w skardze argumentacji.
W odniesieniu do pkt. II stwierdzono, że powołany w skardze art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach dotyczy tylko bibliotek wchodzących w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej. Zapis w § 4 Statutu nie narusza prawa, a przynajmniej nie czyni tego w stopniu istotnym. Podobnie zapis w § 10, o czym mowa w zarzucie w pkt. III petitum skargi.
W odniesieniu do pkt. IV wskazano, że brak jest przepisu nakazującego w bibliotece gminnej powołania organu doradczego.
W odniesieniu do pkt. V zdaniem organu, naruszenie w § 17 stanowiącym: iż samorządowa instytucja kultury będzie także finansowana z "innych źródeł" nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odniesieniu do pkt. VI podniesiono, że obowiązująca w dniu 26 kwietnia 2013 r. ustawa o bibliotekach nie zawierała pojęcia "plan finansowy". Prokuratorowi zapewne chodziło o ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Użycie w § 19 Statutu pojęcia "plan działalności instytucji" zamiast "plan finansowy", nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odniesieniu do pkt VII stwierdzono, że w § 20 Statutu, zgodnie z którym roczne sprawozdanie finansowe sporządzone w oparciu o przepisy ustawy o rachunkowości podlega zatwierdzeniu przez organizatora nie narusza, jak zarzucił Prokurator, art. 29 ust. 5 u.o.p.d.k., ponieważ w dniu 26 kwietnia 2014 r. przepis ten nie istniał.
W odniesieniu do pkt. VIII w opinii organu, zasługuje na aprobatę pogląd, że zagadnienie regulaminu zostało uregulowane w ustawie o bibliotekach, stąd w tym zakresie nie stosuje się przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Bezspornym jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Na uwzględnienie zasługuje zarzut zawarty w pkt. II petitum skargi dotyczący § 4 Statutu, zgodnie z którym nadzór nad Biblioteką sprawuje Dyrektor Biblioteki, którego bezpośrednim przełożonym jest Wójt Gminy Oleśnica.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 u.s.g.). Kierownikiem urzędu jest wójt (art. 33 ust. 3 u.s.g.). Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Z mocy art. 10 ustawy o bibliotekach, biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki, zaś z art. 11 cyt. ustawy wynika, że biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy będący załącznikiem Nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Oleśnica Nr 210/XXX/13 z dnia 26 kwietnia 2013 r. w § 1 określa, że jest to samorządowa instytucja kultury, działająca w obrębie krajowej sieci bibliotecznej. Jako samorządowa instytucja kultury należy do podmiotów tworzących sektor finansów publicznych (art. 9 pkt 13 u.f.p.). Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27 ustawy). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje stosownie do treści art. 14 tej ustawy osobowość prawną. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17).
Gminna Biblioteka Publiczna jest zatem samorządową instytucją kultury, nie zaś gminną jednostką organizacyjną. Wójt Gminy Oleśnica nie jest bezpośrednim przełożonym (zwierzchnikiem służbowym) w stosunku do Dyrektora Biblioteki Publicznej w Oleśnicy, stąd zapis § 4 jest istotnie sprzeczny z prawem.
Trafny okazał się zarzut nr III petitum skargi przekroczenia upoważnienia ustawowego stanowiąc w § 10: "Biblioteka może podejmować również inne działania wynikające z potrzeb społeczeństwa". Słusznie podnosi skarżący, że powyższa regulacja jest zbyt generalna i może sugerować, że Gminna Biblioteka Publiczna w Oleśnicy może podejmować nieograniczone przedmiotowo działania wynikające z potrzeb społeczeństwa. Wskazanie zakresu działalności biblioteki należy do niezbędnych elementów określonych w statucie instytucji kultury, o czym stanowi wprost art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W kontekście tego przepisu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2013/12 podnosząc, że z przepisu tego nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury. Jednakże Sąd zauważył, że postanowienia statutu powinny odnosić się do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została ona utworzona, a postanowienia w tej materii powinny mieć bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. Akceptując powyższe stanowisko uznać należy, że użyte przez lokalnego prawodawcę w § 10 sformułowanie "może podejmować także inne działania" jako zbyt ogólne i nieprecyzyjne stanowi o istotnym naruszeniu art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k.
Stosownie do treści § 11 Statutu, działalnością Biblioteki kieruje Dyrektor, który reprezentuje ją na zewnątrz i jest za nią odpowiedzialny. Dyrektora powołuje i odwołuje Wójt. Kwestionowanie określonych w Statucie uprawnień Wójta do odwołania Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy nie narusza w sposób istotny art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Nie budzi wątpliwości Sądu, że uregulowanie zawarte w § 11 Statutu nie kreuje nowych kompetencji dla organu wykonawczego gminy, lecz wyłącznie uwzględnia kompetencje wynikające z art. 15 u.o.p.d.k. zgodnie z którym, Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.
Jako uzasadniony natomiast należy uznać zarzut braku wskazania w Statucie organu doradczego Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy oraz sposobu jej powołania. Katalog niezbędnych elementów treści statutu wymienia art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., którym m.in. powinno być określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposób ich powoływania. Kompetencja ta nie została zrealizowana w kontrolowanym Statucie co oznacza, że w tym zakresie Statut narusza ww. przepis. Z tych względów, w tym zakresie Sąd podziela zarzut zawarty w pkt. IV petitum skargi.
W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie zasługiwał zarzut istotnego naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach polegający na przyznaniu innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem, statut zawiera sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki. Z kolei art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. stanowi, że statut zawiera określenie źródeł finansowania. W § 17 Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy określono: "Biblioteka jest finansowana z dotacji organizatora, który zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do prowadzenia działalności oraz do utrzymania obiektów, w których ta działalność jest prowadzona, dochodów własnych i innych źródeł. Pogląd o braku podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury został wyrażony w orzecznictwie i Sąd w niniejszej sprawie akceptuje to stanowisko. Trzeba zgodzić się z uzasadnieniem wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24, w którym stwierdzono, że "Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wobec powyższego nie może on - poprzez użycie sformułowań "oraz innych źródeł" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "oraz innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Biblioteki Publicznej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 194), wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia". Podsumowując, należy uznać, że Rada Miejska w § 17 bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k.
Na akceptację zasługuje zarzut w pkt. VI petitum skargi dotyczący naruszenia art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k. W przepisie tym przewidziano, że podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Tymczasem zgodnie z § 19 Statutu, podstawą gospodarki finansowej Biblioteki jest roczny plan działalności instytucji, zatwierdzony przez Dyrektora Biblioteki z zachowaniem wysokości dotacji organizatora, zatwierdzony przez wójta. Bezspornie lokalny prawodawca przenosząc na grunt Statutu regulację ustawową dokonał zmiany treści art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k. w zakresie nazwy dokumentu stanowiącego podstawę gospodarki finansowej samorządowej instytucji kultury zastępując "plan finansowy" pojęciem "roczny plan działalności instytucji", co wskazuje na nieuprawnioną modyfikację przepisu zawartego w akcie wyższego rzędu. Ponadto konstrukcja przepisu art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k. wskazuje, że Dyrektor Biblioteki ustala, a nie zatwierdza, jak wynika z § 19 Statutu plan finansowy.
W kontrolowanym Statucie w § 20 określono, że roczne sprawozdanie finansowe sporządzone w oparciu o przepisy ustawy o rachunkowości podlega zatwierdzeniu przez organizatora. O ile lokalny prawodawca w § 20 użył w sposób nieuprawniony sformułowania "roczne sprawozdanie finansowe", o czym wyżej wspomniano, to trudno mówić o naruszeniu art. 29 ust. 5 u.p.d.k., zgodnie z którym roczne sprawozdanie finansowe instytucji kultury zatwierdza organizator. W przypadku samorządowej instytucji kultury roczne sprawozdanie finansowe zatwierdza organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego zarzut, że organizator zatwierdza roczne sprawozdanie finansowe tylko w przypadku instytucji kultury innej niż samorządowa należy uznać za nieuzasadniony wobec faktu, że ww. przepis w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. 26 kwietnia 2013 r. nie obowiązywał. W formie wskazanej przez skarżącego art. 29 ust. 5 u.p.d.k. został wprowadzony art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U. 2015 r., poz. 1505).
W § 14 Statutu lokalny prawodawca wskazał, że szczegółową organizację wewnętrzną Biblioteki określa Regulamin Biblioteki. Zasady korzystania z biblioteki określają regulaminy wewnętrzne udostępniania zbiorów. Zauważyć trzeba, że z woli ustawodawcy kwestia uregulowania organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie pozostaje poza statutem. Stosownie bowiem do treści art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach, zasady i warunki korzystania z biblioteki określa regulamin nadany przez jej dyrektora (kierownika). Wskazany przepis w oczywisty sposób przyznaje wyłączne kompetencje do wprowadzenia regulaminu biblioteki dyrektorowi tej jednostki. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że w kwestii organizacji wewnętrznej biblioteki zastosowanie znajdują odpowiednie regulacje ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Mnożenie regulaminów odrębnie dla kwestii organizacyjnych i kwestii zasad korzystania z biblioteki nie znajduje uzasadnienia w przepisach tej ustawy. Tym samym za zasadny należy uznać zarzut zawarty w pkt VIII petitum skargi.
W świetle powyższego treść § 10, § 14, § 17 Statutu istotnie narusza prawo, ponieważ przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 13 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.o.p.d.k., treść § 19 Statutu istotnie modyfikuje art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k., treść § 4 i § 20 Statutu istotnie narusza prawo, ponieważ przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 11 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o bibliotekach. Ponadto, w Statucie nie uregulowano kwestii organu doradczego Biblioteki, co stanowi istotne uchybienie, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. W konsekwencji naruszenie powyższych norm prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku.