II SA/Ke 749/23

II SA/Ke 749/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 32 ust. 6, art. 39 ust. 4,  art. 39a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 1, art. 2, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 146 § 1, 2, art. 53 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 i art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. D. na czynność Prezydenta Miasta Starachowice z dnia 25 września 2023 r. znak: EKS.4464.1.2023.GMo w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do szkoły stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Uzasadnienie
Zaskarżoną czynnością - wyrażoną w piśmie z dnia 25 września 2023 r. skierowanym do E. D. wnioskującej o zwrot kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego F. D. do Zespołu Szkół i Placówek w [...] (dalej też jako "Zespół w [...]") – Prezydent Miasta Starachowice odmówił zwrotu tych kosztów.
Uzasadniając dokonaną czynność organ wskazał, że w dniu 19 września 2023r. do Referatu Edukacji, Kultury i Sportu wpłynęło nowe orzeczenie dot. F. D. o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 21 sierpnia 2023 r. z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną tj. afazja i lekka niepełnosprawność intelektualna i wydane na okres I etapu edukacyjnego. Na gruncie art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 900), dalej jako "ustawa Prawo oświatowe", dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania, ale do takiego przedszkola, placówki itd., które umożliwiają tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, szkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do pokrycia kosztów dowozu syna skarżącej do Zespołu Szkół i Placówek w [...], oddalonej od miejsca zamieszkania o 30 km, w sytuacji, gdy na terenie Gminy Starachowice funkcjonują placówki pozwalające na realizację wymogów określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego F. D.. Zgodnie z tym orzeczeniem może on realizować kształcenie specjalne w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, placówce (przedszkolu/szkole) integracyjnej, oddziale integracyjnym jak też w placówce ogólnodostępnej. Na terenie Gminy Starachowice funkcjonują placówki publiczne jak i niepubliczne, które umożliwiają daleko posuniętą indywidualizację pracy, udział w zajęciach w małych grupach, wsparcie wyspecjalizowanej kadry oraz korzystanie z szerokiej oferty zajęć terapeutycznych. Przedszkole Miejskie nr 11 z Oddziałami Integracyjnymi w Starachowicach posiada wyspecjalizowaną kadrę pedagogiczną i w pełni może realizować zalecenia wynikające z orzeczenia. Z przeprowadzonej konsultacji z dyrekcją przedszkola wynika, że placówka jest w stanie zrealizować zalecenia wynikające z orzeczenia, a rodzice otrzymali propozycję edukacji syna w oddziale specjalnym, integracyjnym, ale z niej nie skorzystali. Szeroką ofertę edukacyjną dla dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego oferują placówki niepubliczne np.: Przedszkole Niepubliczne [...], Przedszkole Językowe "...] dla dzieci z autyzmem [...] , Przedszkole i Żłobek "[...] " z oddziałami integracyjnymi [...]. W przypadku kolejnego etapu edukacyjnego możliwość objęcia kształceniem syna skarżącej posiada Niepubliczna Szkoła Podstawowa [..]. Z uwagi na sugestię Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Starachowicach, iż najkorzystniejsze dla F. D. wydaje się objęcie edukacją w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, organ podjął rozmowy z ośrodkiem, który funkcjonuje na terenie Gminy Starachowice, przy ul. [...]. Dyrekcja ośrodka zapewniła, że realizacja zaleceń wynikających z orzeczenia nie będzie dla niej problemem i są w stanie przyjąć syna skarżącej do szkoły. Ponadto Gmina Starachowice od wielu lat podpisuje umowę z Powiatem Starachowickim (organ prowadzący ośrodek) na dowożenie dzieci zamieszkałych na terenie Gminy Starachowice do ośrodka.
Jednakże wybór właściwej dla dziecka placówki nie stanowi uprawnienia gminy, lecz uprawnienie rodziców. Rodzice mogą zapisać dziecko do placówki, która według nich jest najlepsza dla rozwoju dziecka. Dowolność wyboru placówki oświatowej dla niepełnosprawnego dziecka przez rodziców nie oznacza jednak automatycznego obowiązku po stronie gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, ponieważ gmina jest objęta takim obowiązkiem tylko w stosunku do najbliższej placówki oświatowej (co nie oznacza ujęcia geograficznego).
W związku z powyższym Gmina Starachowice nie może się przychylić do prośby rodziców F. D., ponieważ stoi na stanowisku, że na jej terenie są placówki oświatowe, które spełnią zalecenia wynikające z orzeczenia dotyczącego ww. dziecka.
Skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta Starachowice wywiodła E. D. Powołując się na art. 32, art. 39 ust. 4 i art. 39a ustawy Prawo oświatowe, zarzuciła brak należnego uwzględnienia wszystkich możliwych terapii zajęć rozwijających i korzystnie wpływających na niepełnosprawność dziecka w przedstawionych placówkach na terenie miasta, a pomniejszanie a nawet nieuwzględnienie obecnej szkoły, w której jej syn ma zapewniony całościowy rozwój począwszy od zajęć specjalistycznych terapeutycznych aż po zajęcia rozwijające jego całokształt. W związku z powyższym wniosła o zmianę decyzji, a co za tym idzie o dofinansowanie dojazdów jej niepełnosprawnego syna do najbardziej odpowiedniej placówki, którą jest Zespół Szkół i Placówek w [...].
Uzasadniając swe stanowisko podniosła, że jej syn ma bardzo duże trudności w komunikacji, adaptacji i przebywaniu w dużej grupie rówieśniczej. Przez ostatnie 3 lata uczęszczał do przedszkola integracyjnego nr [...]. Od samego początku miał trudności z adaptacją i akceptacją. Nie potrafił zakomunikować swoich potrzeb, co stwarzało dużą barierę i rosnącą niechęć oraz brak poczucia bezpieczeństwa. Liczna grupa dzieci (ponad 20) wpływała na to, że syn często był niedopilnowany w najprostszych czynnościach i zadaniach. Duża grupa miała również wpływ na słaby rozwój umiejętności, gdyż dziecko z takimi niepełnosprawnościami szybko się rozprasza i męczy ciągłym hałasem. Dyrekcja przedszkola dopiero gdy dowiedziała się, że dziecko będzie przenoszone do innej placówki zaproponowała grupę specjalną, z małą liczba dzieci. Po zapoznaniu się z ofertami szkół i obecności na dniach otwartych w każdej placówce w mieście nie udało się znaleźć takiej szkoły, która w pełni spełniałaby potrzeby niepełnosprawnego syna. Urząd Miasta zaproponował albo przedszkola tylko na rok albo szkołę prywatną, w której nie ma grup specjalnych i gdzie syn sobie zwyczajnie nie poradzi z takimi niepełnosprawnościami. Zaoferowany został również specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy w Starachowicach, jednak placówka ta nie posiada tak rozbudowanej oferty terapeutycznej, która zapewniłaby daleko idący rozwój syna. Jest to placówka wieloletnia, jednak nie posiada w swojej ofercie nowoczesnych form rozwoju mowy, alternatywnych metod komunikacji takich jak choćby C eye (specjalny program służący m.in. do komunikowania się). Bardzo dużą barierę stanowi mowa syna, a w zasadzie jej bardzo niski poziom, który wpływa na całokształt jego rozwoju. Dużą szansę dla niego i rozwoju jego mowy stanowią nowoczesne metody komunikacji, które stosuje szkoła w [...]. Sztandarowymi zadaniami tej placówki jest uspołecznienie, usamodzielnienie i usprawnienie dzieci z niepełnosprawnościami. Szkoła w [...] zapewnia szeroko pojęty rozwój niepełnosprawności. Syn ma możliwość korzystania z różnych zajęć specjalistycznych, zarówno tych wynikających z orzeczenia jak i tych zalecanych przez specjalistów po przeprowadzonej diagnozie funkcjonowania dziecka. Należą do nich m.in:
- hipoterapia 3 razy w tygodniu,
- terapia Snoezelen (sala doświadczenia świata) codziennie na rozpoczęcie zajęć w szkole,
- trening umiejętności kształtujący emocjonalność,
- trening umiejętności społecznych,
- integracja sensoryczna,
- w razie potrzeby zajęcia z psychologiem.
W pracy z dzieckiem wykorzystywane są nowoczesne metody i formy pracy takie jak: ETT-HNO Elastyczny Terapeutyczny Taping, w logopedii elektrostymulacja, użytkowanie systemu C-eye oraz posługiwanie się komunikacją alternatywną i wspierającą (AAC) podczas zajęć. Syn ma również możliwość realizowania Wczesnego Wspomagania Rozwoju Dziecka na terenie placówki, nie tracąc czasu i energii na dojazd do innego miejsca. Ponadto przy szkole znajduje się Specjalistyczna Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna, która oferuje wsparcie nie tylko dla nauczycieli i wychowawców ale przede wszystkim dla rodziców i ich dzieci. Zatem wszelkie zmiany i działania poprawiające funkcjonowanie syna są podejmowane szybko, przy wsparciu wielu specjalistów. Wszystko to syn ma w jednym miejscu, co dla dzieci z niepełnosprawnością jest bardzo ważne (przyzwyczajenie do zajęć, do miejsca i osób, ma również duży wpływ na postępy w terapii dzieci niepełnosprawnych). Terapie prowadzone są indywidualnie, dziecko jest w małej grupie rówieśniczej. Co istotne, szkoła ta będzie dla niego miejscem gdzie będzie mógł w przyszłości zdobyć zawód i nabyć praktyki przygotowujące go do pracy. Oferuje szeroki zakres działań o charakterze edukacyjnym i rewalidacyjnym, które odbywają się w jednym miejscu, co znacznie wyróżnia ją na tle innych placówek. Takie rozwiązanie jest najlepsze dla poprawy funkcjonowania nie tylko dziecka, ale całej rodziny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i dodając, że nie zgadza się z zarzutem iż nie uwzględnił wszystkich możliwości terapii zajęć rozwijających i korzystnie wpływających na niepełnosprawność dziecka w placówkach, które wskazał na terenie miasta Starachowice. W jego ocenie przed dokonaniem czynności będącej przedmiotem zaskarżenia dokonał bardzo wnikliwej analizy orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej oraz przeprowadził rozmowy z dyrekcją placówek na terenie miasta Starachowice, które teoretycznie pozwalałyby na realizację obowiązku przedszkolnego i szkolnego przez syna skarżącej. W świetle powyższego, w przedmiotowym przypadku nie zostały spełnione przesłanki z przepisów art. 32 ust. 6 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe do przyznania zwrotu kosztów dojazdu syna skarżącej do Zespołu Szkół i Placówek w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych czynność odmowy zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego ucznia do szkoły (podobnie jak dziecka do przedszkola) jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Bd 1069/20).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi należy podnieść, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Skarżąca pismo z dnia 25 września 2023 r. odebrała 2 października 2023 r., a zatem 30-dniowy termin przewidziany w przywołanym przepisie upłynął w dniu 2 listopada 2023 r. W dniu 10 października 2023 r. skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, który to organ postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r. stwierdził niedopuszczalność tego środka. Po otrzymaniu postanowienia SKO, w dniu 24 listopada 2023 r., E. D. wniosła skargę do tut. Sądu. Biorąc pod uwagę fakt, że skierowane do skarżącej pismo z dnia 25 września 2023 r. nie zawierało pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia czynności odmowy zwrotu kosztów, zawartej w tym piśmie, w ocenie Sądu należało uznać, że zachodzi przypadek, o jakim mowa w zd. 2 art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej. Z tego względu Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi i nie było potrzeby odrębnego rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe obowiązkiem gminy jest:
1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia;
2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:
a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,
b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.
Stosownie natomiast do treści art. 32 ust. 6 tej samej ustawy obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Art. 31 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wychowaniem przedszkolnym może być objęte dziecko w wieku powyżej 7 lat, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 9 lat. Obowiązek szkolny tych dzieci odracza się zgodnie z art. 38.
Z powyższych przepisów, jak i art. 39a ustawy, wynika, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę - we własnym zakresie - bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły.
Sąd w składzie orzekającym podziela te poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w których przyjęto, że użyte w art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe określenie "najbliższe" przedszkole (lub inna placówka oświatowa) nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 maja 2023 r., sygn. III SA/Gl 817/22, wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2022 r., sygn. IV SA/Po 633/22). Orzeczenie stwierdzające potrzebę kształcenia specjalnego poprzez swe zalecenia indywidualizuje wobec określonego dziecka proces kształcenia, formę i programy nauczania oraz zajęcia rewalidacyjne, tworząc na przyszłość najlepsze warunki osiągnięcia celów systemu oświaty oraz odpowiednie warunki szczególnej opieki zdrowotnej (wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 833/19).
W sytuacji, w której organ twierdzi, że realizacja zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, zostanie zapewniona przez inną placówkę, która jest położona bliżej miejsca zamieszkania dziecka, powinien również wykazać, że ta najbliższa (geograficznie) placówka może zapewnić dziecku odpowiednie metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia jego niepełnosprawności, dokonując w tym zakresie indywidualnej oceny w świetle w szczególności orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Należy przy tym zauważyć, że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej oraz z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 (tak jak i art. 32 ust. 6) ustawy musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19, wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Po 398/20).
Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.
W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z zasadami zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego do placówki nie oznacza, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności.
Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku.
W realiach sprawy niniejszej, zaskarżona czynność, wyrażona w piśmie organu z 25 września 2023 r., nie jest "klasyczną" a zarazem sformalizowaną - jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" czynności organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów k.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), wskazując jednocześnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
Nie ulega wątpliwości, że art. 107 k.p.a., ani inne przepisy k.p.a., nie znajdują wprost zastosowania do zaskarżonej czynności, gdyż czynności tego rodzaju nie są dokonywane w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20 ), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (por. wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18, z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17, z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1816/17 - dostępne CBOSA).
Sumując, brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów jakimi kierował się organ podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam) jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w k.p.a. Wnioskodawcy jako rodzice dziecka niepełnosprawnego maja prawo oczekiwać szczególnie wnikliwego rozpoznania ich sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku (por. m.in. wyrok tut. Sądu z dnia 6 października 2021 r., sygn. II SA/Ke 627/21). Organ zobowiązany jest zatem ocenić orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego kompleksowo i wnikliwie, a nie tylko formalnie. Zobligowany jest zatem wziąć pod uwagę potrzeby dziecka wskazane w przedmiotowym orzeczeniu (wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. III OSK 2269/23).
W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku Prezydent Miasta Starachowice w piśmie z dnia 25 września 2023 r. w sposób niedostateczny przeanalizował orzeczenie F. D. o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 21 sierpnia 2023 r. Z pisma organu wynika jedynie w sposób ogólny, że na terenie Gminy Starachowice funkcjonują placówki pozwalające na realizację wymogów określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, umożliwiające "daleko posuniętą indywidualizację pracy, udział w zajęciach w małych grupach, wsparcie wyspecjalizowanej kadry oraz korzystanie z szerokiej oferty zajęć terapeutycznych". Wymieniono konkretne placówki, powołując się na konsultacje z ich dyrekcją – w których uzyskano zapewnienie o możliwości realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego F. D. Tak wyrażone stanowisko nie zawiera praktycznie żadnej oceny konkretnych zaleceń wynikających z tego orzeczenia, możliwości ich realizacji przez wskazane placówki, nie poddając się tym samym jakiejkolwiek weryfikacji. Trzeba zaś podkreślić, że skarżąca już we wniosku z dnia 6 lipca 2023 r. wskazała szczegółowo na metody nauczania i rozwijania umiejętności społecznych stosowane w Zespole Szkół i Placówek w [...]. Organ w żaden sposób nie odniósł się także do tego zakresu możliwości zapewnianych przez ten Zespół w kontekście treści wspomnianego orzeczenia i metod stosowanych przez wskazywane przez niego placówki. Podkreślenia również wymaga, że nie bez znaczenia w zapewnieniu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki niepełnosprawnego ucznia pozostają również kwestie związane z jego adaptacją w danej placówce szkolnej, zwłaszcza przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności i stwierdzonych schorzeń. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę, że w niniejszym przypadku, jak podniesiono w skardze, Zespół Szkół i Placówek w [...] oferuje szeroki zakres działań o charakterze edukacyjnym i rewalidacyjnym, które odbywają się w jednym miejscu, a syn skarżącej będzie mógł w tej samej placówce w przyszłości zdobyć zawód i nabyć praktyki przygotowujące go do pracy.
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, nie uzasadnił we właściwy sposób zaskarżonej czynności, a zwłaszcza nie wykazał – poza odwołaniem się do ustnych konsultacji z dyrekcją – że wskazywane przez niego placówki spełniają zalecenia lekarskie wskazane w szczególności w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżącej, a także innych dokumentach, w tym informacji Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Starachowicach z 14 czerwca 2023 r.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Mając na uwadze wniosek skarżącej o "zmianę decyzji, a co za tym idzie o dofinansowanie dojazdów (...)" należy wyjaśnić, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów bądź czynności. Wprawdzie zgodnie z art. 146 § 2 p.p.s.a. w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, jednak w niniejszym przypadku Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania tego przepisu oceniając to jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną czynność. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Dostrzeżone naruszenie prawa o charakterze procesowym uniemożliwia na tym etapie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do Zespołu Szkół i Placówek w [...]. To na organie spoczywa bowiem obowiązek uprzedniej oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu czynności, czego w tym przypadku zabrakło.
Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka skarżącej organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności uwzględni indywidualne potrzeby dziecka w procesie edukacyjno-terapeutycznym, dokonując oceny, która placówka jest najbliższa w świetle przedstawionej wykładni art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób spełniający wyżej wskazane wymagania.