II SA/Ke 74/07

II SA/Ke 74/07 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Danuta Kuchta
Dorota Chobian
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w K. nr [...] z dnia [...]. oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak: [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi W.N. na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podano, że uchwała pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa z uwagi na naruszenie art. 229 pkt. 4 i pkt. 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organem właściwym do rozpatrzenia skargi na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winien być Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji Rada Powiatu powinna uznać się za niewłaściwą i przekazać skargę do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.
Na podstawie uchwały nr XIII/17/04 z 31 marca 2004r. Rady Powiatu w K., Powiat K. zaskarżył przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzucając naruszenie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 10, 227, 229 pkt.2 i 4 i 234 k.p.a., oraz art. 80,81,83 ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że:
1/ rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera właściwie sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego, którego wymaga art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Wymienione w nim art. 229 pkt. 4 i pkt. 2 k.p.a. nie wskazują Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu uprawnionego do rozpatrywania skarg,
2/ Rada Powiatu K. nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego, czym naruszono art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 10 k.p.a.,
3/ niepewna jest data wydania rozstrzygnięcia nadzorczego skoro nosi ono datę 12 marca 2004r. podczas gdy wpływ pisma do Biura Rady Powiatu zarejestrowano w dniu 11 marca 2004r.,
4/ rozstrzygnięcie narusza art. 229 pkt. 4 k.p.a. bowiem sformułowane w skardze zarzuty mogły stanowić wyłącznie skargę właściwą w rozumieniu art. 227 k.p.a.,
5/ nie jest zasadne odesłanie w rozstrzygnięciu do art. 229 pkt. 2 k.p.a. gdyż zadanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikające z art. 80,81,83 ustawy Prawo budowlane nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej,
6/ rozstrzygnięcie nadzorcze pominęło, że procedura skargowa ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego kończącego się czynnością materialno - techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Uchwała Rady Powiatu w zakresie rozpatrzenia skarg zgłaszanych w trybie art. 227 k.p.a. nie powinna podlegać nadzorowi wojewody na zasadach przewidzianych w przepisach ogólnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i dodatkowo wyjaśnił, że stosownie do art. 229 pkt. 4 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skarg na kierowników powiatowych inspekcji jest Rada Powiatu, z wyłączeniem spraw o których mowa w pkt. 2 tj. spraw należących do zakresu zadań administracji rządowej, w stosunku do których organem kompetentnym pozostaje wojewoda. W zakresie nadzoru budowlanego organem tym jest wojewoda działający przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej, działają pod zwierzchnictwem starosty, ale w sferze administracji rządowej wykonują na obszarze województwa określone ustawami zadania z zakresu administracji rządowej (art. 2 pkt. 5 ustawy o administracji rządowej w województwie). W związku z powyższym skarga złożona na
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winna być rozpatrzona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku powiatu - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W myśl przepisu art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawą.
Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych ( por. w tym zakresie wyrok WSA z 14.01.2004r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21).
Stwierdzając nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi W.N. na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda uznał, że uchwała ta pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa z uwagi na naruszenie art. 229 pkt. 4 i pkt. 2 k.p.a., albowiem organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winien być Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji Rada Powiatu powinna uznać się za niewłaściwą i przekazać skargę do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.
Stanowisko Wojewody jest prawidłowe i wbrew odmiennej ocenie skarżącego, nie narusza przepisów prawa stanowiących podstawę zarzutów skargi.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 227 i 229 pkt. 2 i 4, 234 k.p.a. oraz 80,81,83 ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, że są one bezzasadne.
Właściwość organów w kwestii rozpatrywania i załatwiania skarg w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VII k.p.a. została określona w treści art. 229 k.p.a. Stosownie do art. 229 pkt.2 i 4 k.p.a. - jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności:
2/ organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – wojewoda,
4/ zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu.
Z brzmienia art. 229 k.p.a wynika, że organy właściwe do rozpatrywania skarg należy w pierwszej kolejności ustalać na podstawie przepisów szczególnych. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że przepisami szczególnymi, o których mowa w w/w przepisie, mogą być wyłącznie przepisy ustawowe. Charakter przepisów szczególnych w rozumieniu art. 229 k.p.a. mogą mieć zarówno przepisy k.p.a. ( przykładowo art. 236 k.p.a.), jak i przepisy pozakodeksowe. Dopiero gdy takich przepisów nie ma, organami właściwymi do rozpatrywania skarg będą te, które wskazuje k.p.a. w art. 229 k.p.a.
Należy podzielić stanowisko Wojewody, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi W.N. na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy:
1) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego;
2) wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej.
Zgodnie z art. 2 pkt. 5 ustawy z 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie ( tekst jednolity Dz. U z 2001r. nr 80, poz. 872 ze zm.) administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach. Zatem powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej, działają pod zwierzchnictwem starosty, ale w sferze administracji rządowej wykonują na obszarze województwa określone ustawami zadania z zakresu administracji rządowej.
Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że skargę złożoną na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winien rozpatrzyć Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, że istotnie z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika, aby Powiat K. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego stosownie do wymogów w/w przepisów. Należy mieć jednak na uwadze, że tak jak przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego "z urzędu", nie w każdym przypadku powoduje wadliwość decyzji administracyjnej, której skutkiem może być jej uchylenie, tak i w przypadku postępowań nadzorczych nie każde "niezawiadomienie" o wszczęciu tego postępowania będzie powodować wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego skutkującego koniecznością jego uchylenia. Trudno bowiem przyjąć aby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowań nadzorczych polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Wręcz przeciwnie, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu (por. uchwałę NSA z 21.10.2002, OPS 9/02). W kontekście przedstawionych wywodów, brak zawiadomienia Powiatu K. o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał w ocenie Sądu istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, zwłaszcza jeżeli się zważy, że nie były sporne okoliczności faktyczne istotne w sprawie.
Podobnie należy ocenić podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz zarzut niepewnej daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczące stanu prawnego jest lakoniczne, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem Wojewoda zasadnie uznał, że Rada Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła w sposób istotny art. 229 pkt. 4 i pkt. 2 k.p.a.
Reasumując, Sąd w wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, że nie narusza ono granic dozwolonej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami prawa, a mianowicie art. 171 Konstytucji RP, art. 76 ust. 2 i 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).