II SA/KE 738/23

II SA/Ke 738/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1578/24 - Wyrok NSA z 2024-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 września 2023 r. znak: SKO.PZ-71/6102/725/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 738/23
Uzasadnienie
Decyzją z 28 września 2023 r., znak: SKO.PZ-71/6102/725/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia I. od decyzji nr 18/21/23 Prezydenta Miasta S. z 6 czerwca 2023 r., znak: UP.6733.18.2021.ZK o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie Instalacji Odzysku Energii (IOE) na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. O. w S., utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Powyższa sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 310/22 po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia I. uchylił w całości decyzję Kolegium jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując, że z załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynika, w jaki sposób planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Na załączonym fragmencie mapy w ogóle nie przedstawiono drogi publicznej i zjazdu z drogi, wewnętrznej na drogę publiczną, co w oczywisty sposób narusza wymogi o których mowa wart. 54 pkt 2 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p). Sąd również wskazał, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobligowany będzie dokonać uzgodnień tylko w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji orzekł w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.
Od tej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie I. zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust 1, art. 52 ust 2 pkt 2 lit. b oraz art 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. wyrażające się w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o wniosek Inwestora, nie spełniający ustawowych wymagań - przedstawiający stan zagospodarowania terenu na dzień 30 stycznia 2023 r. a co za tym idzie według stanu na dzień, w którym w dalszym ciągu trwały prace budowlane (w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę dnia 08 lutego 2023 r., otrzymanej przez Inwestora dnia 27 lutego 2023 r.), kontynuowane według oświadczenia Inwestora aż do dnia 27 lutego 2023 r., czego skutkiem była wadliwa analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się kontynuację realizacji inwestycji, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji;
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art' 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust 3 pkt 2 u.p.z.p., wyrażające się w wadliwej i niezgodnej z zasadami doświadczenia życiowego i logiki ocenie zebranego materiału dowodowego - w szczególności zaś nagrania z dnia 29 marca 2023 r., zdjęć z dnia 29 marca 2023 r. oraz z dnia 10 maja 2023 r., dziennika budowy (tom II) oraz pism C. S.A. z dnia 18 kwietnia 2023 r., skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że po uchyleniu pozwolenia na budowę realizowane były wyłącznie odbiory prac wykonanych przed uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę jak również prace mające wyłącznie charakter zabezpieczający - w sytuacji gdy z treści rzeczonych dokumentów wynika, iż w okresie po dniu 16 marca 2023 r. wykonywane były prace niemające charakteru prac zabezpieczających a stanowiące kontynuację prac zgłoszonych do odbioru dnia 16 marca 2023 r. jak również inne prace, które nie znalazły odzwierciedlenia w treści dziennika budowy nie będące pracami zabezpieczającymi, który to błąd w ustaleniach faktycznych miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:
a) zeznań świadków:
- M. S.;
!- G. T. na okoliczność kontynuacji prac, o których mowa na stronie 9 - Dziennika Budowy (tom II) po dniu 16 marca 2023 r.;
b) zdjęć z dnia 29 marca 2023 r. i z dnia 10 maja 2023 r. na okoliczność kontynuacji prac, o których mowa na stronie 9 (zbrojenie dolnej części fundamentu ZF w budynku Nr 60 - płyty komory kotła na poz. - 2,55) - Dziennika Budowy (tom II) po dniu 16 marca 2023 r.
c) opinii biegłego z zakresu budownictwa w celu ustalenia czy prace, które zostały zobrazowanie na zdjęciach z dnia 29 marca 2023 r. i z dnia 10 maja 2023 r. jak również na nagraniu z dnia 29 marca 2023 r. to prace pokrywające się z pracami wykazanymi w dzienniku budowy, jak również czy prace te mają w rozumieniu sztuki budowlanej charakter prac zabezpieczających.
Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też Kolegium, SKO) ustaliło, że teren inwestycji położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta St., zatwierdzonym uchwałą Nr XII/12/2021 Rady Miejskiej w S. z dnia 26 listopada 2021 r., obszar inwestycji znajduje się na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 31 A. – strefa aktywności gospodarczych P.31.1. Po przywołaniu treści art. 50 ust. 1 i 2 u.p.z.p., organ wskazał, że wniosek inwestora Zakładu E. Sp. z o.o. wymagał wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor złożył wniosek, który po uzupełnieniu spełniał wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. realizując wytyczne WSA w Kielcach. Inwestor wskazał, że dostęp do drogi publicznej będzie się odbywał przez istniejący zjazd na drogę krajową DK [...] (dz. ew. nr [...]) poprzez istniejącą drogę wewnętrzną (dz. ew. nr [...]) i istniejący zjazd z działki objętej wnioskiem na drogę wewnętrzną.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ stwierdził, że budowa zakładu termicznego przekształcenia odpadów stanowi inwestycję celu publicznego. Planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z tym, zgodnie z wymogami art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.), inwestor przedłożył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: WOO-1.4260.39.2017.KS.24 z dnia 7 marca 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.83.2019.KN.15 z dnia 3 marca 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie decyzją z 27 lutego 2023 r. znak: WA.RPP.611.64.2023.JS uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia i określił wymagania i warunki dla planowanego zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadomił w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości. Natomiast Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadomił na piśmie.
SKO stwierdziło, że wobec zarzutów Stowarzyszenia, przed wydaniem decyzji organ I instancji uzyskał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (PINB) w S., jak również organ odwoławczy wystąpił do PINB o wyjaśnienie, czy obecnie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące działki nr [...] przy ul. O. w S. oraz czy wszystkie dotychczas wykonane prace na działce nr [...] przy ul. O. w S. były zgodne z udzielonym przez Starostę S. pozwoleniem na budowę decyzją nr 286/22 z dnia 10 sierpnia 2022 r. znak: BK.6740.1.4.2022.JM, które następnie zostało uchylone przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. znak: IR.1.7840.11.6.2022. PINB w S. wyraził jednoznaczne stanowisko w piśmie z 22 września 2023 r., że obecnie nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego dotyczącego działki nr [...] S. Dodatkowo wyjaśnił, że podczas kontroli przeprowadzonej przez w/w Inspektorat w dniu 4 listopada 2022 r. stwierdzono, że Inwestor w dniu 23 sierpnia 2022 rozpoczął roboty budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty S. 286/22 z dnia 10 sierpnia 2022r. znak: BK.6740.1.4.2022.JM, a w dniu 22 sierpnia 2022 dokonane zostało zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia inwestycji z dniem 23 sierpnia 2022 r. Z wyjaśnień PINB wynikało, że na dzień kontroli wykonano żelbetowe stopy fundamentowe hali przyjęcia odpadów ozn. w projekcie zagospodarowania nr 40, część podsypkową pod posadzkę z chudego betonu oraz rozbiórkę części budynku kotłowni i części placu z murami oporowymi. Kierownik budowy okazał dziennik budowy oraz szkic wytyczenia budynku - hali przyjęcia odpadów i szkic wytyczenia obrysu fundamentów, wykonane przez uprawnionego geodetę oraz oświadczył do protokołu z kontroli, że inwestycja realizowana jest zgodnie z projektem budowlanym, projektem technicznym i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Na budowie znajdowała się tablica informacyjna, a teren budowy wraz z zapleczem budowy był ogrodzony. Nie stwierdzono wówczas odstępstw rozpoczętej budowy od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Kontroli tej inwestycji dokonano również w dniu 14 kwietnia 2023 r. w zakresie sprawdzenia, czy przedmiotowa budowa, na którą uchylone zostało pozwolenie na budowę jest nadal realizowana. Stwierdzono wówczas następujący stan zaawansowania:
1) wykonano fundamenty, podwaliny i ścianę żelbetową hali przyjęcia odpadów ozn. nr 40,
2) wykonano żelbetowe fundamenty wiaty wagoprzenośnika ozn. nr 140,
3) wykonano szalunek i zbrojenie płyty fundamentowej (ok. 70%) hali technologicznej ozn. nr 60,
4) w miejscu po wyburzeniu stacji uzdatniania wody, wykonano płytę fundamentową komory i ścianę żelbetową do wysokości 130cm pomieszczenia ORC ozn. nr 70,
5) wykonano część kanalizacji deszczowej w obrębie ww. obiektów, bez wpięcia do istniejącej kanalizacji deszczowej.
Kierownik budowy okazał prowadzony dzienniki budowy (2 tomy), potwierdził opisany w protokole zakres wykonanych dotychczas robót budowlanych oraz oświadczył do protokołu, że po uzyskaniu informacji od Inwestora o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane od 27 lutego 2023 r. nie były prowadzone. Ustalenia podczas kontroli nie dały podstawy do wdrożenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw.
W oparciu o powyższe ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego Kolegium uznało, że zarzuty odwołania dotyczące niespełnienia przez wniosek ustawowych wymagań - nie przedstawiający stanu zagospodarowania terenu na dzień wydania decyzji - jest nieuzasadniony. Stan faktyczny został bowiem ustalony, a prace prowadzone na w/w budowie miały jedynie charakter zabezpieczający. Ponadto zdaniem Kolegium, charakter tych prac w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji nie ma znaczenia dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym.
Odnosząc się do żądania dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, skoro wyspecjalizowany organ z zakresu budownictwa (PINB) dysponując wiedzą specjalistyczną i wszystkimi dokumentami, a także po dokonanych kontrolach, nie znalazł podstaw do zakwestionowania wykonanych prac na podstawie przedłożonych dokumentów. Kolegium nie uznało również za zasadne dopuszczenie opinii z zakresu budownictwa w celu ustalenia, czy prace, które zostały zobrazowane na zdjęciach z 29 marca 2023 r. i z 10 maja 2023 r., jak również na nagraniu z 29 marca 2023 r. to prace pokrywające się z pracami wskazanymi w dzienniku budowy, jak również czy prace te mają w rozumieniu sztuki budowlanej charakter prac zabezpieczających, z uwagi jak podkreśliło, na nieprzydatność do załatwienia niniejszej sprawy.
W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji określa parametry dla nowej zabudowy w postaci: nieprzekraczalnej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu. Podkreślono, że organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 56 u.p.z.p.
Reasumując Kolegium przyjęło, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami i zawiera wszystkie elementy o których mowa w art. 54 upzp.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie I. zarzuciło powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. wyrażające się w wadliwej ocenie materiału dowodowego (w szczególności wniosku inicjującego postępowanie) w zakresie w jakim decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została w oparciu o wniosek Inwestora, nie spełniający ustawowych wymagań - przedstawiający stan zagospodarowania terenu na dzień 30 stycznia 2023 r. a co za tym idzie według stanu na dzień, w którym w dalszym ciągu trwały prace budowlane, kontynuowane według oświadczenia Inwestora aż do dnia 27 lutego 2023 r. (wraz z późniejszymi pracami zabezpieczającymi], czego skutkiem była wadliwa analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się kontynuację realizacji inwestycji jak również wyjście poza granice wniosku inwestora, którym organ był związany, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji;
2. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art. 130 § 2 k.p.a., mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, wyrażające się w wadliwej ocenie zebranego materiału dowodowego jak również błędnej wykładni przepisów art. 28 ustawy - Prawo Budowlane oraz art. 130 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez orzekający organ (jak również organ I instancji] okoliczności, iż wniosek Inwestora dotyczy inwestycji rozpoczętej i zrealizowanej częściowo bez uzyskania przez Inwestora ostatecznej (a co najmniej wykonalnej) decyzji o pozwoleniu na budowę a co za tym idzie organ powinien odmówić wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji,
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z 6 czerwca 2023 r., znak: UP.6733.18.202l.ZK oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ustalonych na podstawie norm prawem przepisanych;
3. dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administacyjnymi dowodu z dokumentów: pisma Starostwa Powiatowego w S. z dnia 30 sierpnia 2022 r. oraz potwierdzenia odbioru z 1 września 2022 r. na okoliczność terminu, w którym Z. Sp. z o.o. powzięła informację o wniesieniu odwołania od decyzji Starosty S. z dnia 10 sierpnia 2022 r., udzielającej pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że procedowany wniosek dotyczy częściowo zamierzenia inwestycyjnego już zrealizowanego, a częściowo zamierzenia planowanego, w związku z tym istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie prac budowlanych, które zostały wykonane na dzień wydania decyzji. Obowiązkiem inwestora była aktualizacja przedmiotowego opisu zagospodarowania na dzień rzeczywistego zakończenia prac w związku z utratą pozwolenia na budowę – albowiem tylko wtedy organ miał możliwość realizacji dyspozycji art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niekompletny wniosek Inwestora (niespełniający wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.) a organ I jakkolwiek zgromadził liczne dokumenty w sprawie to wydał zaskarżone orzeczenie w oparciu o dokument, którego obowiązek dostarczenia ciąży na Inwestorze, nie pozwalający na rzeczywistą i prawidłową ocenę zakresu wykonanych prac wyburzeniowych/demontażu, mających wpływ na zagospodarowanie terenu w chwili ponownego rozpatrywania sprawy, co z łatwością mógł uczynić skoro prace budowlane nie były kontynuowane po 27 lutego 2023 r. Działanie polegające na faktycznym uzupełnieniu treści wniosku inwestora - treścią pism PINB świadczy o wyjściu przez organ poza granicę wniosku inwestora, którym organ był związany.
Skarżąca podnosi, że w toku postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzonego po prawomocnym uchyleniu poprzednio wydanej decyzji przez Prezydenta S. – Z. Sp. z o.o. przedłożyła analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, sporządzonej na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień 30 stycznia 2023 r. Inwestor wskazuje w jej treści, że prowadził w okresie od 11 sierpnia 2022 r. do dnia złożenia wniosku roboty budowlane mające na celu realizację planowanej inwestycji, w związku z uzyskaniem pozwolenia na budowę decyzją nr 286/22 Starosty S. z 10 sierpnia 2022 r., znak BK.6740.1.3.2022.JM, które stało się prawomocne 11 sierpnia 2022 r. Skarżąca podważa oświadczenie inwestora odnośnie wstrzymania robót budowlanych w związku z decyzją Wojewody Świętokrzyskiego uchylającą w/w decyzję Starosty S . Jeżeli bowiem decyzja Starosty S. została uchylona w związku z wniesionym przez Stowarzyszenie I. odwołaniem to nie mogła ona nigdy być prawomocna ani też ostateczna, a skoro tak to poddaje to pod wątpliwość zgodność z prawem wykonanych dotychczas przez Inwestora prac. Co więcej, Inwestor co najmniej z datą powiadomienia go o wniesieniu odwołania - był świadomy tego, iż decyzja nie jest ostateczna ani prawomocna a miało to miejsce 1 września 2022 r. W takim stanie rzeczy - Inwestor faktycznie przystąpił do rozpoczęcia budowy i zmiany przeznaczenia nieruchomości, objętej wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, mając świadomość posługiwania się decyzją, która nie miała waloru ostateczności ani tym bardziej prawomocności. Skarżąca powołując się na orzecznictwo podniosła, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. Jest to konieczne zważywszy na to, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane przewiduje, że legalne wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna lub która jest natychmiast wykonalna. W niniejszym stanie faktycznym - po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 20 stycznia 2022 r. Starosta S. decyzją nr 286/22 z dnia 10 sierpnia 2022 r., znak: BK.6740.1.4.2022.JM, zatwierdził projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla Z. Sp. z o.o. dla inwestycji pn. "Instalacja Odzysku Energii" na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. O. w S . Na skutek rozpoznania odwołania Stowarzyszenia I. wniesionego dnia 24 sierpnia 2022 r. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 8 lutego 2023 r., znak: IR.I7840.11.6.2022 uchylił decyzję Starosty S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ponieważ decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca twierdzi, że wobec wniesienia odwołania, zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wstrzymane zostało wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę podczas trwania postępowania odwoławczego i do czasu wydania ponownej decyzji przez Starostę S., zatwierdzającej projekt zagospodarowania i architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę - inwestor nie był (i nie jest) uprawniony do prowadzenia robót budowlanych a pomimo tego Z. Sp. z o.o. prowadziła przedmiotowe prace na co wskazuje treść samego wniosku ze stycznia 2023 r., inicjującego postępowanie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżona decyzja całkowicie pomija te okoliczności, które w ocenie skarżącej mają istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem przemawiają one za zasadnością odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie jej legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślenia wymaga fakt, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 28 września 2023 r. została podjęta na skutek uchylenia przez tut. Sąd wyrokiem z 19 października 2022 r. sygn. akt. II SA/Ke 310/22 decyzji tego organu z 7 kwietnia 2022 r. znak: SKO.PZ-71/1206/31/2022 wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Sąd uznał, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie Instalacji Odzysku Energii (IOE) na działce nr ewid. [...] przy ul. O. w S. wadliwie określono warunki dotyczące obsługi komunikacyjnej. Ani z wniosku inwestora – Zakładu E. Sp. z o.o. w S., ani z załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie wynikało, w jaki sposób planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Powyższa wadliwość była istotna zwarzywszy na treść art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p., który warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zalicza do niezbędnych elementów składowych tego typu decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzgodnienia należy dokonać tylko w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia.
Z akt sprawy wynika, że inwestor po zwrocie akt do organu I instancji pismem z 30 stycznia 2023 r. poprawił swój wniosek poprzez przedłożenie kopii mapy zasadniczej oraz złożenie wyjaśnień odnośnie do prawidłowego wskazania dostępu inwestycji do drogi publicznej, z uwagi na to, że działka inwestora nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Prezydent Miasta S. pismem oraz obwieszczeniem z 31 stycznia 2023 r. zawiadomił wszystkie strony postępowania o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji wydał decyzję, od której odwołanie wniosło skarżące Stowarzyszenie.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może dotyczyć wyłącznie planowanej inwestycji. Nie może natomiast obejmować inwestycji będącej w toku realizacji bądź już zrealizowanej. Nie mniej jednak w analizowanej sprawie taki przypadek nie ma miejsca. Czym innym jest bowiem sytuacja, gdy na skutek wyroku Sądu dojdzie do uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która była podstawą do wydania ważnego pozwolenia na budowę, w oparciu o które inwestor legalnie realizował inwestycję.
Akta wskazują, że Starosta S. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z 12 stycznia 2022 r. (utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z 7 kwietnia 2022 r., następnie uchylonej wyrokiem WSA z 19 października 2022 r.), wydał w dniu 10 sierpnia 2022 r. decyzję 286/22 znak: BK.6740.1.4.2022.JM zatwierdzającą projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję uchylił Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 8 lutego 2023 r.
W toku niniejszego postępowania zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy otrzymały jednoznaczne stanowisko właściwego w sprawach nadzoru budowlanego organu tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który w wyniku przeprowadzonej kontroli w terenie tj. w listopadzie 2022 r. i kwietniu 2023 r. stwierdził, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizowanej inwestycji oraz, że organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego na celu legalizację wykonanych robót, ponieważ inwestycja była realizowana legalnie. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie PINB w S. z 17 kwietnia 2022 r. i 22 września 2023 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie był zobligowany do samodzielnego ustalenia zakresu robot budowlanych, które zostały wykonane, a tym bardziej do stwierdzenia, że "wniosek inwestora dotyczy inwestycji rozpoczętej i zrealizowanej częściowo bez uzyskania przez inwestora ostatecznej (a co najmniej wykonalnej) decyzji o pozwoleniu na budowę, co w opinii skarżącej uzasadnia odmowę wydania takiej decyzji dla przedmiotowej inwestycji.
Całokształt okoliczności sprawy nie może prowadzić do przyjęcia, że po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 7 kwietnia 2022 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z 12 stycznia 2022 r. inwestor powinien złożyć nowy wniosek uwzględniający zakres wykonanych robót. Zdaniem Sądu, po uchyleniu ww. decyzji mamy nadal do czynienia z tą samą inwestycją i z tą samą sprawą administracyjną wszczętą wnioskiem Z. Sp. z o.o. w S. z 22 września 2021 r. Uzupełnienie tego wniosku, zgodnie z wytycznymi, jakie zawarł tut. Sąd w wyroku z 19 października 2023 r., wyłącznie w odniesieniu do zapewnienia inwestycji prawidłowego dostępu do drogi publicznej, nie może być traktowane jako inicjujące wszczęcie nowej sprawy, o odmiennym przedmiocie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia, a w konsekwencji możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wykonanie projektowanej inwestycji wymaga jeszcze uzyskania pozwolenia na budowę, które uwzględniać będzie wszystkie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Celem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Słusznie Kolegium zwraca uwagę na związany charakter tego rodzaju decyzji wyrażony w art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Skarżąca nie wykazała niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź z przepisami odrębnymi, a w takiej sytuacji brak jest podstaw do odmowy wydania pozytywnej decyzji dla wnioskodawcy.
Mając na uwadze, że decyzja organu I instancji utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach zawiera wszystkie elementy przewidziane art. 54 u.p.z.p., została wydana po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem warunków określonych w art. 50 - 53, w tym uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Państwowym Gospodarstwem Wodne Wody Polskie Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, wobec nieuwzględnienia zarzutów procesowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634), orzekł jak w sentencji.