II SA/Ke 733/23

II SA/Ke 733/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2023 poz 162
art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi O. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 listopada 2023 r. znak: SPN.III.7821.1.6.2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 3.11.2023 r. znak: SPN.III.7821.1.6.2023 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania S (zwanej dalej "Spółdzielnią"), od decyzji Starosty Koneckiego z 13.09.2023 r. nr BP.6740.5.3.2023.IK o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowań ulic [...] - poprawa lokalnego systemu komunikacyjnego":
I. w rozstrzygnięciu ww. decyzji uchylił:
- punkt 9 na str. 5, w brzmieniu:
" 9. Ustalenie terminu wydania nieruchomości.
Odstępuje się od ustalenia terminu wydania nieruchomości w związku z nadaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności"
i rozstrzygnął w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu:
"9. Ustalenie terminu wydania nieruchomości oraz terminu rozbiórek obiektów budowlanych.
9.1. Określam termin wydania nieruchomości Burmistrzowi Miasta i Gminy [...], na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem warunków wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
9.2. Terminy rozbiórki:
- istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - do 3 miesięcy od przejęcia placu budowy przez inwestora,
- tymczasowych obiektów budowlanych - nie dotyczy";
II. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym
i prawnym.
Wnioskiem z 7.06.2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając jako zarządca drogi gminnej (zwany dalej "inwestorem"), wystąpił do Starosty Koneckiego o wydanie ww. zezwolenia. W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęło pismo Spółdzielni z 24.07.2023 r. z wnioskiem o odmowę wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji ze wskazaniem, że projekt zagospodarowania terenu zawiera m.in. projekt budowy parkingu. W piśmie z 3.08.2023 r. inwestor odniósł się do zgłoszonych uwag, nie zmieniając rozwiązań projektowych.
Starosta Konecki, uznając że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, wydał ww. decyzję z 13.09.2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia Spółdzielnia podniosła, że zaplanowane do realizacji miejsca postojowe (parkingi), które będą służyły mieszkańcom robiącym zakupy, nie mieszczą się w definicji drogi publicznej. Parking powinien bowiem obsługiwać drogę, a więc zapewnić postój dla pojazdów jadących tą drogą.
Organ II instancji, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową" lub "specustawą", opisanego na wstępie rozstrzygnięcia, wskazał że Starosta Konecki nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. c oraz art. 16 ust. 2 tej specustawy drogowej, tj. nie określił terminu rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz terminu wydania nieruchomości. Nawet nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zwalnia z obowiązku wskazania terminu wydania nieruchomości. Termin rozbiórek istniejących obiektów został zaś określony przez inwestora we wniosku z 7.06.2023 r., tj. "w terminie do 3 miesięcy od przejęcia placu budowy". W rezultacie, nie naruszając art. 15 K.p.a., dokonano korekty reformatoryjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo określone w pkt. I decyzji. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję w pozostałym zakresie, stwierdził że rozstrzygnięcie to czyni zadość innym wymogom specustawy. Mianowicie, wniosek z 9.06.2023 r. zawierał elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy, jako że inwestor dołączył opinie: pismo Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 29.06.2023 r., Zarządu Powiatu w Końskich z 29.06.2023 r. oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 21.06.2023 r., mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, określenie nieruchomości lub ich części, które mają być przejęte na rzecz Gminy [...], określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu, opinie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17.10.2022 r. i z 4.07.2023 r. Organ zauważył ponadto, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi: drogi lub jej odcinka, o których mowa w art. 24ga ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), drogi krajowej lub jej odcinka innych niż wymienione w ww. przepisie, drogi wojewódzkiej lub jej odcinka, dlatego nie było wymagane uzyskanie wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego i uzasadnienia zarządcy drogi, o których mowa w art. 11 d ust. 1 pkt 7a) lit. a) i lit. b) specustawy oraz przedłożenia oświadczenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 11d ust. 1 pkt 7aa) lit. b). Planowana inwestycja znajduje się poza terenem uzdrowiskowym, poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, poza terenem górniczym, poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią oraz nie przewiduje się wykonania urządzeń wodnych, poza gruntami leśnymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, będącymi w zarządzie Lasów Państwowych, poza obszarami, na których występują dobra kultury chronione odrębnymi przepisami, poza terenem linii kolejowych – dlatego nie było wymagane uzyskanie opinii: ministra właściwego do spraw zdrowia, dyrektora właściwego urzędu morskiego, właściwego organu nadzoru górniczego, dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Do wniosku nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie była wymagana dla niniejszej inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących: zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Projektowana inwestycja nie jest wskazana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Całkowita długość projektowanej drogi wynosi mniej niż 1 km, a obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach linii określających zakres realizacji przedsięwzięcia. Z kolei sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (z zastrzeżeniem ww. uchybień) czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy, określając m.in.: linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki w zakresie ochrony środowiska, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Gminy [...], zatwierdza podział nieruchomości oraz projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany. W decyzji zamieszczono informację o skutkach prawnych decyzji, powstających z chwilą uzyskania waloru ostateczności – co ma związek z przejęciem prawa własności nieruchomości wskazanych w liniach rozgraniczających teren drogi na rzecz Gminy [...]. Określono inne ustalenia dotyczące warunków zabezpieczania terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Ponadto poinformowano o innych skutkach prawnych decyzji oraz zamieszczono dodatkowe informacje. Starosta Konecki prawidłowo ustalił przebieg planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę wniosek inwestora, jak również racjonalność przyszłej inwestycji. Organ I instancji prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak też o miejscu w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zauważył, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym działek o nr ewid.: [...] – które zostaną przejęte na rzecz Gminy [...] w całości. Na ww. działkach zaplanowano bowiem drogę publiczną klasy L, tj. zaprojektowano miejsca postojowe i drogi manewrowe. W świetle art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W niniejszym przypadku zaś inwestor dołączył do wniosku trzy wymagane egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaś projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o jakich mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Jeśli chodzi zaś o lokalizację miejsc postojowych w pasie drogowym, to organ odwoławczy zauważył, że kwestia ta uregulowana jest w ustawie z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24.06.2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga, natomiast droga to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych określa w § 52, że w celu postoju pojazdów na drodze m.in. klasy L projektuje się zatokę postojową lub parking, których rozmiary i wyposażenie powinny wynikać z przyjętej liczby miejsc i przeznaczenia stanowisk postojowych lub jezdni manewrowych. W pkt. 4 na stronie 3 decyzji z 13.09.2023 r. wskazano, że inwestycję zaprojektowano zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi tj. ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zasadami wiedzy technicznej i warunkami bezpieczeństwa ruchu na drodze. Projekt zagospodarowania terenu stanowiący element wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zgodnie z wolą inwestora, wskazuje na lokalizację miejsc postojowych w pasie drogowym rozbudowywanej drogi gminnej. Rozmiary i wyposażenie wynikają z przyjętej przez inwestora liczby i przeznaczenia stanowisk postojowych lub jezdni manewrowych. Zaplanowane obiekty spełniają warunki wynikające z ww. rozporządzenia. Skoro w rozporządzeniu dotyczącym przepisów techniczno-budowlanych dla dróg publicznych wskazano jako element drogi stanowiska postojowe i parkingi, to nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że decyzja zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu obejmujący ich realizację jest sprzeczna z przepisami. Wskazana przez Spółdzielnię zamiana działek na działki w innym miejscu nie jest i nie była przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast za nieruchomości (jej części) przejęte pod realizację inwestycji drogowej przysługuje odszkodowanie. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy) w odrębnym postępowaniu przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy), tj. przez Starostę Koneckiego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółdzielnia zakwestionowała w całości decyzję organu odwoławczego, podnosząc zarzuty naruszenia specustawy drogowej w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 4 pkt 2 tej ostatniej ustawy. W uzasadnieniu wskazano, że zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działkach położonych przy ul. [...], będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej – co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Zakres stosowania specustawy jest wyznaczony pojęciem "drogi publicznej", czyli drogi zaliczonej na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg (droga krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Ustawa ta zawiera uproszczone procedury i jest ustawą specjalną, nie każda inwestycja drogowa może być realizowana w drodze tej ustawy. Taką inwestycją drogową jest budowa parkingu, który nie służy do obsługi przejeżdżających ul. [...], ale służy mieszkańcom [...]. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę publiczną rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z przepisem § 110 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli pojazdów, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych oraz przejazdy dla rowerzystów. Drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg . Natomiast parkingi nie są zaliczane do żadnej z kategorii dróg publicznych – który to pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że "część inwestycji obejmująca budowę parkingu na 36 miejsc postojowych nie może być realizowana w trybie specustawy, gdyż wykracza ona poza jej zakres przedmiotowy, [...] o ile wymienione elementy w postaci chociażby zatok autobusowych oraz peronów przystankowych stanowią integralną część inwestycji drogowej, o tyle zaprojektowany parking nie stanowi obiektu stanowiącego z drogą całość techniczno-użytkową, niezbędną do prowadzenia ruchu drogowego i podlegającego realizacji na podstawie przepisów specustawy. Wprawdzie parking niewątpliwie służy poprawie jakości obsługi ruchu drogowego, niemniej jednak nie jest on niezbędny do rozbudowy samej drogi oraz prowadzenia ruchu drogowego. Parking stanowi część infrastruktury drogowej i z oczywistych względów nie może funkcjonować bez połączenia z drogą, gdyż jego celem jest obsługa ruchu drogowego, jednakże droga może spełniać swoje funkcje użytkowe bez parkingu. Tego rodzaju inwestycje stanowią bowiem udogodnienia dla kierujących pojazdami oraz podnoszą jakość ruchu drogowego, jednakże ich charakter oraz cel realizacji nie uzasadnia zastosowania szczególnego trybu określonego w specustawie" (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.04.2011 r. o sygn. akt: VII SA Wa 196/11). Funkcja parkingów z całą pewnością nie ogranicza się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przeznaczenie omawianych miejsc parkingowych znacznie wykracza poza obsługę użytkowników drogi. Bez znaczenia zatem pozostaje w jaki sposób powyższe miejsca zostały nazwane, to jest czy nazwano je "parkingami", czy – jak w projekcie budowlanym – "miejscami postojowymi". Realizacja tych miejsc nie mogła nastąpić w oparciu o specustawę, skoro nie są one obiektem budowlanym, ani urządzeniem stanowiącym całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. To, że wydano nowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury niczego, zdaniem skarżącej, nie zmienia, gdyż rozporządzenie nie może być sprzeczne z ustawą o drogach publicznych. Zgodnie z § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22.06.2022 w celu umożliwienia postoju pojazdów na drodze klasy GP, G, Z, L lub D projektuje się zatokę postojową lub parking, których rozmiary i wyposażenie powinny wynikać z przyjętej liczby i przeznaczenia stanowisk postojowych lub jezdni manewrowych. Do zatoki lub parkingu projektuje się dojście. Parking musi więc obsługiwać drogę – a więc zapewniać postój dla pojazdów jadących ta drogą – podczas gdy projektowany parking będzie służył mieszkańcom Końskich robiącym zakupy. Inwestor może zatem realizować budowę parkingu, ale nie w trybie specustawy. Natomiast obecnie, przy okazji przebudowy drogi, Burmistrz Miasta i Gminy w Końskich zamierza pozbawić Spółdzielnię prawa wieczystego użytkowania działek o łącznej powierzchni 485 m² - wbrew przepisom specustawy.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja, którą Wojewoda Świętokrzyski orzekł w sposób reformatoryjny – w zakresie określenia terminu rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz terminu wydania nieruchomości, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty Koneckiego z 13.09.2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowań ulic [...] - poprawa lokalnego systemu komunikacyjnego".
Niekwestionowanym było – a Sąd także nie stwierdził nieprawidłowości w tym zakresie – że inicjujący postępowanie wniosek z 9.06.2023 r. był wnioskiem kompletnym i zawierał elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, w tym mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, określenie nieruchomości lub ich części, które mają być przejęte na rzecz Gminy [...], określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniami, opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaś projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o jakich mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.".
Organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy objętej wnioskiem inwestycji w świetle przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności specustawy drogowej, jak również odniósł się do sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji oraz treści wydanej przez ten organ decyzji. Rozstrzygnięcie to co do zasady spełnia wymogi określone w art. 11f ust. 1 specustawy. Słusznie jednak dostrzegł Wojewoda, że we wniosku złożonym przez inwestora wskazano, iż rozbiórka istniejących obiektów nastąpi "w terminie do 3 miesięcy od przejęcia placu budowy", zaś termin wydania nieruchomości określa się na 120 dni. Tymczasem Starosta Konecki nie określił terminu rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz terminu wydania nieruchomości, tym samym nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. c oraz art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Wojewoda Świętokrzyski trafnie zauważył, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zwalnia z obowiązku wskazania terminu wydania nieruchomości. W rezultacie, organ odwoławczy, nie naruszając wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności, prawidłowo zastosował tryb z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i dokonał korekty reformatoryjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie opisanym w pkt. I decyzji.
Zasadniczą kwestią sporną w toku postępowania – będącą także przedmiotem zarzutów skargi – było to czy zakres inwestycji objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mógł dotyczyć także realizacji miejsc postojowych. Faktem jest, że w ramach inwestycji zaplanowano budowę takich miejsc wraz z drogami manewrowymi, w tym na działkach o nr ewid. [...], których użytkownikiem wieczystym jest spółdzielnia, a które w wyniku inwestycji mają zostać przejęte w całości na rzecz Gminy [...]. Spółdzielnia konsekwentnie utrzymywała, że zakres zastosowania specustawy drogowej wyznaczony jest pojęciem drogi publicznej, a z tego wynika że parking – mający służyć, jak wywodzi Spółdzielnia, nie użytkownikom drogi ale mieszkańcom [...], nie może być realizowany w trybie przepisów tej ustawy.
Zgodzić się trzeba z twierdzeniem, że specustawa drogowa ma szczególny, wyjątkowy charakter. Zgodnie bowiem z jej przepisami zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastąpiło pięć odrębnych decyzji administracyjnych, w tym również dotyczącą przymusowego wywłaszczenia własności nieruchomości. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tej ustawy i - w konsekwencji - określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej w kraju. Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów u.P.b. oraz ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.). Z drugiej jednakże strony szczególny charakter powołanych przepisów powoduje, że przedmiotowy zakres ich zastosowania musi być ściśle przestrzegany. Niedopuszczalne jest zatem rozszerzanie zakresu przedmiotowego tej regulacji i obejmowanie szczególnym trybem określonym w "specustawie" realizacji zamierzeń budowlanych, które nie mają charakteru drogowego i nie są ściśle związane z budową dróg publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.04.2011 r., sygn. VII SA/Wa 196/11).
Zgodnie z art. 1 ust.1 specustawy drogowej ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, 760, 1193 i 1688 – dalej jako "u.d.p."), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Zawarte w tym przepisie odesłanie nie przewiduje żadnych wyjątków, co oznacza, iż jedynie inwestycja dotycząca "drogi" stanowiącej "drogę publiczną" w rozumieniu u.d.p. może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w tej specustawie. Niedopuszczalna jest zatem interpretacja art. 1 ust. 1 specustawy wykraczająca poza jego wyraźne i jednoznaczne brzmienie. W konsekwencji decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu "drogi" zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych (wyrok WSA w Poznaniu z 11.10.2018 r., sygn. IV SA/Po 38/17).
Trzeba jednak zauważyć, że stanowisko prezentowane przez skarżącą Spółdzielnię opiera się na przepisach (i nawiązujących do nich orzeczeniach sądów), które już nie obowiązują bądź też uległy zmianie. I tak, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5.08.2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768) z dniem 21.09.2022 r. zmianie uległa treść art. 4 pkt 2 u.d.p., zawierająca definicję "drogi". O ile do tej pory pod tym pojęciem należało rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, o tyle od czasu wprowadzonej zmiany za drogę ustawa uznaje budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Co więcej, z tym samym dniem 21.09.2022 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24.06.2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), zwane dalej "rozporządzeniem z 24.06.2022r.", a uchylone zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z 2.03.1999 r.". Treść skargi, podobnie jak wskazane w niej orzeczenia sądów administracyjnych, odwołują się natomiast do § 110 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia, zgodnie z którym droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli pojazdów, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych oraz przejazdy dla rowerzystów. Z przepisu tego wywodzono w dotychczasowym orzecznictwie, że wyszczególniony w nim katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg ma co prawda charakter katalogu otwartego, jednakże zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. O ile zatem z parkingu korzystać co do zasady mogą uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu - np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie. Tego rodzaju wykładnia zasadzała się zatem na treści zdania 1. ustępu 1. § 110 rozporządzenia z 2.03.1999 r. i zawartego w nim stwierdzenia o obiektach i urządzeniach "obsługi uczestników ruchu". Z kolei w § 52 ust. 1 obowiązującego obecnie rozporządzenia z 24.06.2022 r. przyjęto, że "w celu umożliwienia postoju pojazdów na drodze klasy GP, G, Z, L lub D projektuje się zatokę postojową lub parking, których rozmiary i wyposażenie powinny wynikać z przyjętej liczby i przeznaczenia stanowisk postojowych lub jezdni manewrowych. Do zatoki lub parkingu projektuje się dojście". W rozpatrywanym przypadku przedmiotowe miejsca postojowe zostały zaprojektowane na drodze klasy L. Przytoczony przepis nie zawiera zaś – jak było to poprzednio – stwierdzenia, że parking ma służyć "obsłudze uczestników ruchu". Wiążąc ten fakt z jednocześnie dokonaną zmianą definicji drogi, o czym była mowa wyżej, w ramach której opisując jej przeznaczenie oprócz ruchu pojazdów dodano także ich postój (co odnosi się również do urządzeń składających się na drogę), należy w ocenie Sądu uznać że wspomniane zmiany legislacyjne, dokonane w tym samym czasie, mają charakter nieprzypadkowy, a zarazem kompleksowy, wprowadzając postój pojazdów do samej istoty pojęcia drogi. Podkreślenia wymaga w tym kontekście jeszcze jeden przepis nowego rozporządzenia z 24.06.2022 r., na który zwrócił uwagę projektant w piśmie z 3.08.2023 r. (KI-27 akt organu I instancji), a mianowicie § 4 pkt 24, zgodnie z którym przez ulicę należy rozumieć drogę klasy GP, G, Z, L lub D, otoczoną terenami zabudowy lub terenami przeznaczonymi pod zabudowę, pełniącą oprócz funkcji komunikacyjnej także inne funkcje, w szczególności związane z jej otoczeniem. Przepis ten tym bardziej pokazuje, że w ramach pojęcia drogi (będącej ulicą, a zatem nie drogą zamiejską – por. art. 2 ust.3 u.d.p. i § 4 pkt 3 rozporządzenia z 24.06.2022r.) należy obecnie uwzględniać nie tylko jej funkcję związaną z ruchem, ale i postojem pojazdów, w tym również tym związanym z otoczeniem drogi. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że realizacja miejsc postojowych, o jakich mowa w skardze, nie mogła się odbywać w trybie przepisów specustawy drogowej.
Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że badane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora z 7.06.2023 r., a zatem w całości toczyło się już w czasie obowiązywania przytoczonych przepisów w "nowym" brzmieniu, tj. tych które weszły w życie z dniem 21.09.2022 r. To wnioskodawca samodzielnie dokonuje zaś wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych oraz techniczno-wykonawczych inwestycji. Organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych rozwiązań. Tylko stwierdzenie przez organ, że przebieg tej inwestycji drogowej w wersji przedstawionej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów, uprawniałoby organ do odmowy wydania zezwolenia na jej realizację (por. wyrok WSA w Lublinie z 18.01.2018 r., sygn. II SA/Lu 610/17).
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.