II SA/Ke 731/23

II SA/Ke 731/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1554/24 - Wyrok NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 22 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 56
par. 10 ust. 1, par. 14 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na czynność materialno- techniczną Generalny Konserwator Zabytków z dnia [...] października 2023 r. w przedmiocie włączenia kart ewidencyjnych do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną czynnością materialno-techniczną z 4 października 2023 r., podjętą na podstawie art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 56) zwanego dalej "rozporządzeniem", Generalny Konserwator Zabytków (dalej też jako "ŚWKZ") zawiadomił o włączeniu sporządzonej nowej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Zawiadomieniem objęty został Zespół Dworca Kolejowego i Lokomotywowni w S.-K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], 70, [...], 67 obręb 0011 S.-K., gm. S.-K., powiat skarżyski, w składzie:
1) budynek Dworca Kolejowego przy al. [...];
2) dom przy al. [...];
3) dom przy al. [...];
4) parowozownia - wachlarz niski - hala III;
5) parowozownia - wachlarz wysoki - hale IV i V, dobudowane w końcu XIX w. do parowozowni;
6) warsztaty zewnętrzna przy ul. [...];
7) budynek Wydziału Mechanicznego (później budynek Przychodni Zdrowia);
8) Brama Głównej Parowozowni;
9) Hydrofornia Wody Pitnej;
10) Budynek Tokarni;
11) Warsztaty Mechaniczne tzw. kotłownia;
12) Mały magazyn;
13) Kładka dla pieszych nad torami, ul. [...],
14) Hydrofornia wody technicznej tzw. Dyspozytornia
- zwany dalej "Zespołem".
Organ w załączeniu do zawiadomienia przekazał potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie włączonych do wojewódzkiej ewidencji zabytków nowych kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą czynność, P. W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. ("Spółka"), zarzuciły naruszenie:
- art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 22 ust. 2 ustawy w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia poprzez podjęcie przez organ zaskarżonej czynności materialno-technicznej w sytuacji, gdy przedmiotowe obiekty nie spełniają przesłanek ujętych w ustawowej definicji zabytku, nie posiadają wartości historycznej, artystycznej ani naukowej, a dokonanie zaskarżonej czynności nastąpiło wyłącznie na podstawie dowolnego uznania organu, że obiekty te posiadają wartość historyczną bez szczegółowego wyjaśnienia przypisywanych nieruchomościom przez organ przymiotów;
- § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez sporządzenie karty ewidencyjnej arbitralnie kwalifikując budynki wskazane w zawiadomieniu do kategorii zabytków, bez należytego udokumentowania i wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków;
- § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzez niedokonanie przez organ zarówno weryfikacji swojego stanowiska, brak zlecenia badań aktualnego i faktycznego stanu technicznego tych budynków oraz brak zlecenia i nieudokumentowanie jakiejkolwiek opinii bądź ekspertyz, które stanowiłyby uzasadnienie, że obiekty te w myśl art. 3 pkt 1 ustawy przedstawiają wartość historyczną i należy je objąć ochroną;
- § 15 ust. 1 rozporządzenia poprzez nienależyte ustalenie kręgu podmiotów objętych postępowaniem, których organ winien zawiadomić o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty (...).
Podnosząc tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącej wskazane w zawiadomieniu budynki nie przedstawiają walorów zabytkowych. Część z obiektów wymienionych w zawiadomieniu jest już wpisana do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w tym Budynek Dworca Kolejowego, Budynek Parowozowni, Hale III, IV oraz V, jak również Budynek Wydziału Mechanicznego później pełniący rolę Przychodni Zdrowia. Spółka wskazała, że część budynków nie figuruje w wykazie środków trwałych [...] S.A., w szczególności domy położone przy al. [...] i 88, a nazwy pozostałych obiektów nie pokrywają się z nazwami stosowanymi przez Spółkę, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego zidentyfikowania budynków oraz przypisania im prawidłowego adresu. Zwrócono również uwagę na fakt, że budynki te, za wyjątkiem już objętych ochroną konserwatorską, znajdują się w złym stanie technicznym, są nieużytkowane od kilkunastu lat, wyłączone z całkowitej eksploatacji i przeznaczone do likwidacji. Argumenty te zostały przez organ pomięte.
Odnosząc się do zaskarżonego zawiadomienia Spółka podniosła w szczególności, że przedmiotowe budynki praktycznie jedynie za wyjątkiem Dworca Kolejowego oraz budynków zajętych pod biura spółek kolejowych stanowią nieczynną infrastrukturę kolejową i od kilkudziesięciu lat pełnią rolę nie zagospodarowanego pustostanu. Przez długie lata uległy dewastacji przez osoby trzecie oraz wymagają ciągłego zabezpieczenia przed osobami postronnymi. Obecny stan techniczny tych budynków został określony jako zły, bardzo zły, dostateczny, a jedynie dworca jako bardzo dobry, przy czym co należy podkreślić jest to wynikiem remontu generalnego w wyniku którego dworzec został gruntownie przebudowy tracąc przy tym elementy historyczne.
Skarżąca podkreśliła również, że obiekty te wybudowane zostały na przełomie XIX i XX wieku przez co użyte materiały, jaki i technologia wykonania odbiegają od obecnych standardów budowy, brak odpowiedniej izolacji fundamentów wypływa na podciąganie wody do obiektu oraz przedostawanie się wody gruntowej przyczynia się degradacji fundamentów, ścian, tynków i posadek. Dodatkowo brak odpowiedniej wentylacji pomieszczeń powoduje zawilgocenia wewnętrzne pomieszczeń wykonanie prac budowlanych doprowadzających te obiekty do właściwego stanu w konsekwencji spowoduje, że zostaną one pozbawione elementów pierwotnej substancji, o ile się zachowały. Staną się więc kopią pierwotnych budynków.
Zdaniem skarżącej, omawiane budynki stanowią typową zabudowę charakterystyczną dla pierwszej potowy dwudziestego wieku i same w sobie nie przedstawiają wartości historycznej, artystycznej, czy naukowej, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. Ponadto włączenie tych obiektów do ewidencji zabytków uniemożliwi obecnemu właścicielowi dysponowanie środkami trwałymi zgodnie z planowanym zagospodarowaniem oraz odpowiednie zarządzanie obiektami, a więc spowoduje ograniczenie prawa własności.
Spółka zarzuciła, że organ w zawiadomieniu skoncentrował się wyłącznie na ogólnych walorach tych obiektów, przy jednoczesnym całkowitym pomięciu stanowiska i sytuacji skarżącej. Nie przeanalizował i nie uwzględnił dyrektyw wynikających z obowiązujących przepisów.
Nadto skarżąca podkreśliła, że włączenie karty ewidencyjnej obiektu do ewidencji zabytków mimo braku szerszych wymogów formalnych nie może być działaniem całkowicie dowolnym. Brak sformalizowania reguł postępowania więżącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza bowiem, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcia go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęte w ewidencji.
W ocenie Spółki, obiekty wskazane w zaskarżonym zawiadomieniu nie spełniają kryteriów zabytków określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W kartach ewidencyjnych obiektów nieruchomych, które były przedmiotem zaskarżonej czynności takich wartości jednoznacznie nie wskazano, ograniczając się do, co prawda szerokiego opisu historycznego budynków oraz Zespołu Dworca Kolejowego i Parowozowni, przy jednoczesnym braku wskazań istniejących obecnie i mających znaczenie wartości historycznych, artystycznych czy też naukowych. Sam fakt, że obiekty objęte zaskarżoną czynnością powstały pod koniec XIX wieku w związku z lokalizacją w Skarżysku węzła nowej linii kolejowej z D. do Dąbrowy Górniczej nie oznacza jeszcze, że mają one walor historyczny, czy też artystycznych oraz że wymagają ochrony z uwagi na swój unikalny charakter.
Spółka podniosła, że karty ewidencyjne obiektów nieruchomych zawierają lapidarne informacje odnoszące się do kryteriów wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Uwagę zwracają rubryki "Istniejące zagrożenia najpilniejsze postulaty konserwatorskie" oraz załączniki do poszczególnych kart. Stan zachowania budynków za wyjątkiem Dworca określany jest jako "bardzo zły", "zły", "dostateczny". Bardzo dobry stan Dworca Kolejowego jest wynikiem remontu generalnego i de facto jego przebudowy. Pozostałe budynki nadają się do generalnego remontu i od kilkudziesięciu lat nie spełniają swoich pierwotnych funkcji, a ich okresowe przebudowy oraz remonty spowodowały, że realnie zatraciły pierwotne właściwości i wygląd. We wpisach zawartych w załącznikach do ww. kart ewidencyjnych nie wskazuje się na istnienie konkretnych wartości, jak też elementów historycznych, artystycznych oraz naukowych. Jakkolwiek procedura wpisu karty ewidencyjnej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony, to powinna zostać poprzedzona zebraniem materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie oceny zasadności tej czynności.
W ocenie skarżącej, dane zawarte w kartach ewidencyjnych obiektów nie uzasadniają ewentualnego zabytkowego charakteru przedmiotowych obiektów nieruchomych. Wątpliwości budzi również kwestia, że część obiektów nie znajduje się w wykazie środków trwałych Spółki. Organ nie ustalił zatem należycie kręgu uczestników postępowania oraz tego, czy podmiot, do którego została skierowana zaskarżona czynność jest właściwy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, bezpodstawna jest bowiem ocena Spółki, że brak było podstaw do uznania obiektu za zabytek stosownie do swoich ustawowych uprawnień opartych o art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 22 ust. 2, w związku z art. 91 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy.
W ocenie organu obiekt spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 1 i 2 oraz 6 ust. 1,
a posiadane wartości zabytkowe są podstawą do sporządzenia karty ewidencyjnej dla zabytku niewpisanego do rejestru zabytków. Zarzucane niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego jest również bezpodstawne, gdyż zarówno przepisy ustawy jak i rozporządzenia nie wymagają uzasadnienia kart ewidencyjnych, co nie stanowi naruszenia przepisów k.p.a., gdyż do procedury włączenia karty zabytku do ewidencji nie stosuje się przepisów k.p.a.
Organ podniósł, że w celu uzasadnienia stanowiska co do potrzeby objęcia zabytku ochroną konserwatorską organ ochrony zabytków zleca sporządzenie kart ewidencji wojewódzkiej zabytku niewpisanego do rejestru zabytków uzupełnionych o dodatkowe załączniki pomimo iż nie są one wymagane zgodnie ze wzorem karty wskazanym w rozporządzeniu - mające na celu już na etapie sporządzenia karty poinformować stronę o zidentyfikowanych przesłankach przemawiających za włączeniem zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dodatkowe załączniki zawierają rys historyczny, szerszą niż wymagana dokumentację fotograficzną
i ewentualne historyczne informacje ikonograficzne o ile posiada je na tym etapie procedury. Przygotowanie karty w nieobowiązkowej, rozszerzonej formie ma na celu wskazanie stronie, że prowadzona procedura jest w pełni uzasadniona i obiekt posiada wartości zabytkowe będące podstawą do sporządzenia karty ewidencyjnej. Złożony przez stronę skarżącą zarzut nie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w trybie procedury włączenia karty zabytku niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest niezrozumieniem charakteru i celu ewidencji zabytków w oparciu o istniejące przepisy. Czynność polegająca na włączeniu karty zabytku do ewidencji jest wręcz obowiązkiem organu ochrony zabytków w przypadku stwierdzenia, że dany obiekt - nie objęty dotąd formami ochrony posiada wartości zabytkowe. Konieczność uzupełnienia i modyfikacji wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika z faktu, że nie jest to zbiór zamknięty, w miarę możliwości (finansowych i organizacyjnych) organ sporządza karty ewidencyjne dla zabytków już objętych formami ochrony bądź nowych, dotychczas nieuwzględnionych.
Zdaniem organu, bezpodstawna jest ocena Spółki, że przedmiotowy obiekt nie posiada wartości zabytkowych (historycznych, artystycznych i naukowych) koniecznych do uznania obiekt za zabytkowy. Wskazane wartości zabytkowe zespołu w przeprowadzonej przez organ wstępnej analizie wartościującej są bezsprzeczne, a negacja ich przez stronę Spółkę wynika z braku należytego rozeznania wartości historycznych, artystycznych i naukowych zespołów przemysłowych - kolejowych. Nadto, w toku innej sprawy sporządzona została opinia Narodowego Instytutu dziedzictwa dotycząca zespołu lokomotywowni w 2022 r. (załączona do akt), która identyfikuje wartości zabytkowe w kontekście całego zespołu dworca i lokomotywowni.
Organ wyjaśnił, że karty ewidencyjne wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków nie zawierają rubryki uwzględniającej wartościowanie zabytku - stanowią jedynie dokumentację identyfikacyjną na podstawie której stwierdza się spełnienie wymogów w art. 3 pkt 1 ustawy i w następstwie włącza kartę do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sporządzona dokumentacja ewidencyjna zawiera wszystkie informacje zgodnie z
§ 10 ust. 1 rozporządzenia i sporządzona została na wzorze zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia oraz zgodnie z Instrukcją opracowywania karty ewidencyjnych dla zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków, opracowaną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa w 2011 r. Instrukcję tę traktować należy jako oficjalne wytyczne do sporządzania i zawartości karty ewidencyjnej.
Organ uznał za bezpodstawną ocenę Spółki, że nie dopełnił obowiązków formalnych związanych z należytym ustaleniem kręgu stron postępowania, gdyż stosownie do § 15 ust. 1 rozporządzenia zawiadomił o czynnościach w ramach procedury właściciela lub posiadacza zabytku. W tej sprawie zawiadomień dokonano w oparciu o zapisy Ksiąg Wieczystych nieruchomości wskazanych w wypisie z rejestru gruntów z 18 maja 2023 r., udostępnionego przez Starostę Skarżyskiego. Każda ze stron postępowania została zawiadomiona odrębnym, prawidłowym zawiadomieniem, czego dowodzą akta sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), przytaczanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o K. Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 840) - dalej też jako u.o.z, jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21; dostępnego w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Tym samym, zaskarżona w niniejszej sprawie czynność ŚWKZ w K. z 4 października 2023 r. podlega kontroli sądowej w trybie i na zasadach określonych w p.p.s.a.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania przede wszystkim
z przepisami administracyjnego prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się
z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z 26 października 2016 r. II OSK 96/15, z 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 7 lutego 2023 r. II SA/Kr 1349/22, w Warszawie z 24 stycznia 2023 r. VII SA/Wa 2091/22; dostępne j.w.).
Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 1 u.o.z "zabytek" to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei art. 22 ust. 2 u.o.z. stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
Z powołanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona
i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków traktować należy zatem jako środek ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po stronie jego właściciela lub posiadacza materializują się bowiem obowiązki określone w art. 5, art. 28 ust. 1, art. 110 i art. 113 u.o.z.
Podkreślić należy, że wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma prawne znaczenie dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Dlatego też postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Zdaniem Sądu, dowody zgromadzone w sprawie przekonują o tym, że zaskarżonej czynności nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa.
Regulacje związane z postępowaniem związanym z założeniem karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków zawiera rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 56), przytaczane dalej jako rozporządzenie.
Na wstępie wskazać należy, że Zespół Dworca Kolejowego i Lokomotywowni w S.-K. stanowi zespół zabytkowy zdefiniowany na podstawie kart ewidencyjnych sporządzonych na zlecenie organu w 2022 r. przez zewnętrznego wykonawcę, który posiada kwalifikacje zawodowe oraz udokumentowane doświadczenie w opracowaniu kart, konieczne do opracowania kart ewidencyjnych zabytków niewpisanych do rejestru zabytków. Opracowane karty formułują charakter zabytku i zakres ochrony konserwatorskiej zespołu (karta zbiorcza zespołu) oraz jego elementów składowych (karty indywidualne dla poszczególnych budynków). W opracowanych kartach określono lokalizację, wygląd i cechy podstawowe każdego z elementów zespołu przy uwzględnieniu stanu zachowania. Jak wynika z wyjaśnień organu, zlecenie wykonania kart zespołu dokonano z urzędu, w związku z koniecznością doprecyzowania ochrony zespołu, który objęty jest ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S.-K. - zgodnie z Zarządzeniem nr 90/2014 Prezydenta Miasta S.-K. z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków.
Wbrew argumentacji skargi, akta sprawy zawierają bogaty materiał fotograficzny i faktograficzny pozywający uznać, że Zespół posiada istotne wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Dokumentacja zgromadzona w sprawie dowodzi, że Zespół wypełnia również definicję ustawową zespołu budowlanego - stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 u.o.z.).
Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy oraz stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę wynika, że Zespół stanowi integralny przestrzennie i funkcjonalnie zespół zabytkowy, którego powstanie wiąże się z okresem 1883-1885 gdy powstał w S.-K. nowy węzeł kolejowy linii z D. do Dąbrowy Górniczej i linii z K. do O. Ś. (Droga Żelazna Iwanogrodzko-Dąbrowska). W ostatniej ćwierci XIX w. po stronie południowej torów powstało zaplecze stacji rozwijane do poł. XX w. - infrastruktura do obsługi dworca i ruchu kolejowego: parowozownie z halami wachlarzowymi, magazyny, warsztaty, kotłownie, odlewnie, stolarnie, kuźnie, rampy, ujęcia wody, hydrofornie, bocznice kolejowe itp. Natomiast po stronie północnej torów powstała część związana z samą obsługą stacji: dworzec kolejowy, zespół budynków biurowych i mieszkalnych wraz z drobnymi obiektami gospodarczymi. Obie integralne funkcjonalnie części łączyły komunikacyjnie m.in. kładki dla pieszych nad torami, z których pierwsza powstała w 1925 r. (obecnie przy ul. [...]). Przez lata funkcjonowania Zespół ulegał przekształceniom i przebudowom, w tym wynikającym ze zniszczeń wojennych oraz potrzeb funkcjonalnych (rozbiórki, przebudowy) lecz zachował swoje zasadnicze elementy składowe i układ przestrzenny. Reprezentacyjny charakter budynku dworca kolejowego (arch. A. S., wybudowany w latach 1883-1885, odbudowany w latach 1918-1928 po pożarze, zmodernizowany po 1945 r. i w 2003r.) i sąsiednich historyzujących budynków administracyjnych znajduje odzwierciedlenie w ich architekturze historycznej o cechach klasycyzujących . Zastosowane rozwiązania artystyczne i ideowe wynikają z funkcji- reprezentacyjnej, a także idei budowania trwałości i autorytetu Państwa w oparciu o monumentalne budownictwo ważnych instytucji państwowych. W kontraście do budynków reprezentacyjnych, zaplecze techniczne posiada charakter utylitarny, częściowo bezstylowy - często błędnie identyfikowany jako niezabytkowy. Budynki takie jak: parowozownie, magazyny, warsztaty, bramy, kotłownie, tokarnie czy hydroforownie miały charakter użytkowy - utylitarny, dostosowany do funkcji ściśle przemysłowej, technicznej. Budynki te identyfikowane mogę być jako niewyróżniające się, lecz w zespole tworzą zwarty i funkcjonalnie istotny element ważnej części skarżyskiego i świętokrzyskiego dziedzictwa kolejowego. Szczegółowa analiza poszczególnych obiektów wskazuje ponadto, że posiadały one również indywidualne opracowania formy zewnętrznej (gabaryty, kubatury), w tym elementy detalu - zwieńczenia nadokienne w formie klińców i opasek nadokiennych, lizeny i gzymsy członujące elewacje czy choćby szczyty wyciągane nad linie dachów. Obiekty takie jak np. warsztaty zewnętrzne, magazyn mały czy hydrofornia to budynki o cechach przemysłowych, których architektura zyskała jednak podziały i cechy wskazujące na dbałość o estetykę i efekt wizualny.
Rozpatrywany w całości Zespół dworca i lokomotywowni w S.-K. prezentuje się jako funkcjonalnie, przestrzennie integralny zespół zabudowy, który zachował swoje kluczowe pierwotne cechy historyczne: funkcje, zagospodarowanie, w większości oryginalną substancje i formę budowlaną wskazanych do ochrony elementów.
Zdaniem Sądu, organ wykazał, że Zespół posiada istotne wartości historyczne wynikające z:
- historii węzła kolejowego, jego kluczowej roli dla rozwoju gospodarczego miasta, regionu, a nawet kraju (połączenia kolejowe o randze ponadregionalnej);
- autentyzmu substancji budowlanej w dużej mierze zachowanych oryginalnych budynków dworca, infrastruktury biurowej i zaplecza technicznego;
kontynuowanej funkcji historycznej, nieprzerwanie od końca XIX w.;
- zagospodarowania obszaru kolejowego i jego funkcjonalnych podziałów wynikających z rozmieszczenia poszczególnych elementów technicznych;
- roli zespołu w ukształtowania się urbanistycznego miasta wokół linii kolejowej, jako dominanty przestrzennej, komunikacyjnej i funkcjonalnej, która podporządkowała sobie kierunki rozwoju całego otoczenia.
Dokumentacja zebrana w sprawie przekonuje o tym, że Zespół posiada również wartości artystyczne, identyfikowane dla całego założenia, jako nie wynikające wyłącznie z indywidualnych cech pojedynczych obiektów (np. dworzec czy dawne budynki biurowe przy Al. [...]), ale również z utylitarnego charakteru architektury przemysłowej (kolejowej) czy wzajemnego powiązania funkcjonalnego poszczególnych obiektów. Zespół posiada również wartości naukowe, zwłaszcza jako potencjalnie przedmiot badań naukowych.
Sąd podziela stanowisko organu, że sporządzone przez zewnętrznego specjalistę karty adresowe wykonano w sposób poprawny i wystarczający dla pełnionych przez nie funkcji podstawowej identyfikacji zabytku, jego lokalizacji, funkcji, czasu powstania i cech architektonicznych. Słusznie również organ wskazuje, że analiza wartościująca i ocena faktycznych wartości zespołu (i jego elementów) należy do organu ochrony zabytków.
Wszystko to pozwala uznać, że działanie organu nie było dowolne i zostało poprzedzone analizą dostępnej dokumentacji. Wprawdzie sama czynność, przejawiająca się w piśmie z 4 października 2023 r. zawiadamiającym o włączeniu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie zawiera uzasadnienia, jednak – jak powiedziano już wyżej - postępowanie w sprawie włączenia karty ewidencyjnej zabytku ma odformalizowany charakter. Materiał poglądowy załączony do akt sprawy daje jednak podstawę do uznania, że organ nie działał w sposób dowolny oraz wykazuje, że Zespół Dworca Kolejowego i Lokomotywowni w S.-K. i jego elementów, którego postępowanie dotyczy ma cechy stanowiące świadectwo minionej epoki i zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową.
W ocenie Sądu, dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że Zespół Dworca Kolejowego i Lokomotywowni w S.-K. stanowi świadectwo minionej epoki i zdarzenia. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że zachowanie tego Zespołu leży w interesie społecznym ze względu na czytelność historyczną całego Zespołu budowlanego.
Zaznaczyć przy tym trzeba, że w toku innej sprawy prowadzonej przez organ sporządzona została w 2022 r. opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa dotycząca zespołu lokomotywowni - załączona do akt, która identyfikuje wartości zabytkowe w kontekście całego zespołu dworca i lokomotywowni.
Organ dochował również warunków przewidzianych w rozporządzeniu.
W szczególności, zgodnie z § 15 ust. 1 tego rozporządzenia, o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadomiony został właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) i właściciel budynków (skarżąca spółka. Zawiadomienia dokonano na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków stosownie do treści § 15 ust. 4 rozporządzenia.
Nie można się także zgodzić z argumentację skargi, że sama karta ewidencyjna ma braki.
Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia, karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki:
1) nazwa;
2) czas powstania;
3) miejscowość;
4) adres;
5) przynależność administracyjna;
6) współrzędne geograficzne;
7) użytkowanie obecne;
8) stan zachowania;
9) materiały graficzne;
10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;
11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach;
12) opracowanie karty ewidencyjnej.
Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr [...] do rozporządzenia (§ 10 ust. 2).
Sporządzona w niniejszej sprawie karta ewidencyjna opracowana została wedle wzoru, o jakim mowa w § 10 ust. 2, i - wbrew zarzutom skargi - zawiera wszystkie wymagane prawem rubryki.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 14 ust.1 rozporządzenia, że w toku postępowania organ powinien przedłożyć opinię bądź ekspertyzę, które stanowiłyby uzasadnienie, że obiekty w myśl art. 3 pkt 1 u.o.z. przedstawiają wartość historyczną i należy je objąć ochroną. Należy zgodzić się w tym zakresie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ w odpowiedzi na skargę, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym, posiadającym wyszkoloną kadrę pracowników zajmujących się zawodowo kwalifikowaniem obiektów jako zabytki oraz oceną ich wartości zabytkowych. Z tych względów organ ten nie jest zobowiązany do zlecania opracowania zewnętrznych opinii, uzasadniających zaliczenie danego obiektu do zabytków w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.
W ocenie Sądu, podjęta przez organ czynność, skonkretyzowana w piśmie
z 4 października 2023 r., została uzasadniona materiałem dokumentacyjnym znajdującym się w aktach sprawy, a organowi nie można zarzucić, że kwalifikując przedmiotowy Zespół jako zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z., naruszył prawo i działał w sposób dowolny.
Objęcie wojewódzką ewidencją zabytków zespołu budynków, do których skarżącej przysługuje prawo własności, niewątpliwie ogranicza to prawo, o czym była już mowa na wstępie. Prawo własności podlega ochronie w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego. Ograniczenia prawa własności, związane z ujęciem nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, przewidziane zostały w ustawie o ochronie zabytków, w zakresie nienaruszającym istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, w kontrolowanym przypadku nie mamy do czynienia z ograniczeniem własności naruszającym zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, tym bardziej, że ograniczenia te w przypadku nieruchomości i ruchomości wpisanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków, sprowadzają się w zasadzie do przywołanych już przepisów u.o.z., w przeciwieństwie do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków (o czym mowa niżej). Ochrona zabytków jest konieczna w demokratycznym państwie dla zachowania porządku publicznego, a także wartości kulturowych, dziedzictwa i dorobku Narodu oraz ogólnoludzkich wartości, które są przedmiotem szczególnej dbałości ze strony państwa (art. 5 i 6 Konstytucji RP). Objęcie Zespołu wojewódzką ewidencją zabytków nie czyni niemożliwym użytkowania działek oraz samego zespołu obiektów uznanych za zabytek. Równocześnie, ograniczenia te są proporcjonalne, gdyż przewidują obowiązki tylko takie, które są niezbędne dla ochrony obiektów zasługujących na ochronę konserwatorską (por. także wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 545/17, LEX nr 2463023).
Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również to, że ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wynikają z przepisów innych ustaw i nie są tak dotkliwe, jak w przypadku obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. W szczególności, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja
o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę, musi zostać uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków dla budynków ujętych w gminnej (a nie wojewódzkiej) ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).
Skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa jest natomiast powstający po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek zawiadomienia o tym właściwej gminy w celu ujęcia tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 5 rozporządzenia). Konsekwencją zaś włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości w zakresie szerszym, niż w przypadku zabytku ujętego tylko w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Czynność, polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, wydana wskutek włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podlega z kolei odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Sąd dostrzega jednocześnie fakt, że w świetle obowiązujących aktualnie przepisów sytuacja procesowa właściciela zabytku, który ma być ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jest taka sama, jak właściciela nieruchomości czy zabytku nieruchomego, który ma zostać ujęty w gminnej ewidencji. W obu przypadkach regulacje dotyczące udziału właściciela w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu objęcie zabytku nieruchomego gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, zamieszczone zostały wyłącznie w rozporządzeniu, gdyż ustawa o ochronie zabytków nie zawiera żadnych przepisów w tym zakresie.
Jeśli chodzi o postępowanie mające na celu ujęcie nieruchomości
w wojewódzkiej ewidencji zabytków, § 15 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od 19 października 2019 r. na mocy rozporządzenia Ministra Kultury
i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886), przewiduje m.in. obowiązek wojewódzkiego konserwatora zabytków niezwłocznego zawiadomienia właściciela lub posiadacza zabytku o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku. Zawiadomienia w tym samym zakresie dokonuje się również poprzez obwieszczenie umieszczane na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (§ 15 ust. 3 rozporządzenia). Zawiadomienie, o jakim mowa w § 15 ust. 1, powinno być dokonane na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 4).
Analogiczne rozwiązania przewiduje w stosunku do gminnej ewidencji zabytków § 18b ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia.
Nie ulega wątpliwości, że obowiązujące przepisy u.o.z. nie zakreślają ram gwarancji procesowych, zapewniających ochronę prawną właścicielowi nieruchomości, która ma być ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Znacząca zmiana regulacji w tym zakresie nastąpiła natomiast w rozporządzeniu, poprzez przytoczoną wyżej nowelizację brzmienia § 15 z dniem 19 października
2019 r. Przewidziany w § 15 ust. 4 obowiązek upływu co najmniej 14 dni pomiędzy zawiadomieniem właściciela o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o jakim mowa w § 15 ust. 1, a planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do tej ewidencji, daje właścicielowi nieruchomości procesową możliwość wyrażenia stanowiska w sprawie.
Mając świadomość braku regulacji ustawowych w omawianym zakresie i co za tym idzie niemożności zastosowania procesowych wzorców na poziomie ustawy przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej czynności, Sąd zbadał, czy w tym konkretnym przypadku prowadzone przez organ konserwatorski postępowanie
w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków zapewniło skarżącej wystarczającą gwarancję ochrony jej praw i czy nie doszło do sytuacji, w której strona jest "zaskakiwana" rozstrzygnięciem, a przed jego wydaniem nie ma możności jakiegokolwiek działania w postępowaniu, skutkującym ograniczeniem jej prawa własności.
Akta sprawy dowodzą, że skarżąca miała procesową możliwość wypowiedzenia swojego stanowiska przed podjęciem zaskarżonej czynności, gdyż została zawiadomiona o zamiarze sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego.
Odnosząc się do zarzutu nienależytego ustalenia kręgu stron postępowania wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że organ zgodnie z wymogami § 15 ust. 1 rozporządzenia zawiadomił o czynnościach w ramach procedury właściciela lub posiadacza zabytku bazując na danych wynikających z ksiąg wieczystych oraz wypisie z rejestru ewidencji gruntów z 18 maja 2023 r. Dodać również należy, że z wyjaśnień organu złożonych na rozprawie 7 lutego 2024 r. wynika, że zawiadomienie o włączenie budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1/92 do wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło odrębnym zawiadomieniem skierowanym do właściciela tej nieruchomości.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.