II SA/KE 730/21

II SA/Ke 730/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II OSK 927/22 - Wyrok NSA z 2025-01-08
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1372
art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
par. 8 ust. 3-4
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
art. 5
Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 76 par. 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 5 [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na rzecz A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. znak: [...] Państwowy Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 12 maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniach 22-25 marca 2021 r. w wyniku czynności kontrolno-rozpoznawczych organu I instancji zostały stwierdzone nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym dotyczące lokalizacji wyznaczonych stanowisk czerpania wody przy zbiorniku przeciwpożarowym w odległości mniejszej niż 16 m od ściany zewnętrznej budynku hali magazynowej nr 5 zlokalizowanej na terenie zakładu "X." Sp. z o.o. (zwanej dalej Spółką) przy ul. Ś. 242 na działce ewid. 775. Ustalono, że przedmiotowa hala stanowi strefę pożarową kwalifikowaną jako produkcyjno-magazynowa (PM) o gęstości obciążenia ogniowego w przedziale od 2000 MJ/m2 do 4000 MJ/m2 i powierzchni wewnętrznej powyżej 1000 m2.
Mając na uwadze powyższe ww. decyzją z dnia 12 maja 2021 r. organ I instancji nakazał Spółce usytuowanie stanowisk czerpania wody zlokalizowanych przy punktach poboru wody ze zbiornika przeciwpożarowego znajdującego się na terenie działki przy ul. Ś. 242 w Kielcach, względem chronionego obiektu – budynku hali magazynowej nr 5 w sposób spełniający wymagania zawarte w Polskiej Normie PN-B-02857:2017-04, czyli w odległości co najmniej 16 m od jego ścian zewnętrznych. Termin wykonania obowiązku został określony do dnia 31 grudnia 2021 roku
W odwołaniu od ww. decyzji Spółka wskazała na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 869), powoływanej dalej jako "u.o.p.", § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodę i dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124 poz. 1030), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz pkt 4.5 Polskiej Normy PN-B-02857:2017-04. W sprawie, zdaniem strony, doszło do błędnej interpretacji ww. przepisów, prowadzącej w konsekwencji do nałożenia nieuzasadnionego obowiązku zmiany usytuowania stanowisk czerpania wody.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że obowiązek zapewnienia wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych dla obiektów budowlanych, produkcyjnych i magazynowych, służącej do zewnętrznego gaszenia pożaru wynika z § 6 ust. 3, a także ust. 10 rozporządzenia. Jak ustalono, przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla budynku ww. hali magazynowej nr 5 stanowi zbiornik przeciwpożarowy o pojemności 600 m3, posiadający trzy stanowiska czerpania wody, który zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia wraz ze stanowiskami czerpania wody powinien spełniać wymagania określone w odpowiedniej Polskiej Normie. W tym zakresie powołano pkt 4.5 Polskiej Normy PN-B-02857:2017-04, zgodnie z którym – jak przytoczył organ – stanowisko czerpania wody powinno być usytuowane względem obiektu chronionego w sposób zapewniający możliwość bezpiecznego czerpania wody, przy czym odległość od obiektu chronionego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Odległość ta powinna wynosić co najmniej 16 m, jeśli obiektem chronionym jest:
- budynek ze ścianą zewnętrzną, która w pasie terenu o szerokości 16 m, określonym od strony stanowiska czerpania wody, nie posiada klasy odporności ogniowej E 15, lub
- składowisko materiałów palnych lub obiekt budowlany, których strefa pożarowa zlokalizowana przy stanowisku czerpania wody, ma powierzchnię wewnętrzną przekraczającą 1000 m2 i gęstość obciążenia ogniowego przekraczającą 2000 MJ/m2.
Zestawiając powyższe wymagania z definicją obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa hala magazynowa nr 5 stanowi obiekt budowlany, którego powierzchnia wewnętrzna przekracza 1000 m2 i gęstość obciążenia ogniowego przekracza 2000 MJ/m2. Tym samym, za pozostający bez znaczenia uznano fakt wykonania ściany zewnętrznej hali magazynowej nr 5 od strony stanowisk czerpania wody w klasie odporności ogniowej E 15 w celu możliwości ich usytuowania w odległości nie mniejszej niż 8 m. Natomiast stanowiska czerpania wody przy zbiorniku przeciwpożarowym usytuowane są w odległości 9,7 m od budynku hali magazynowej nr 5 – w związku z czym nie spełniają one wymagań określonych w przytoczonym punkcie 4.5 Polskiej Normy. W rezultacie, wobec powyższego stanu faktycznego nałożono na Spółkę obowiązek usytuowania stanowisk czerpania wody w sposób spełniający wymagania zawarte w Polskiej Normie PN-B-02857:2017-04, czyli w odległości co najmniej 16 m od ścian zewnętrznych chronionego obiektu – w celu zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego budynku poprzez umożliwienie skutecznego podjęcia działań ratowniczo-gaśniczych w przypadku pożaru, z wykorzystaniem zapasu wody zgromadzonego w zbiorniku przeciwpożarowym.
Odnosząc się do zarzutów odwołania co do konieczności zastosowania szerokiej wykładni językowej co do wymagań zawartych w Polskiej Normie, organ II instancji wskazał na prawidłowe zastosowanie wykładni celowościowej w zakwestionowanej decyzji – co ma miejsce ze względu na cel, któremu ten przepis służy, w sytuacji gdy sformułowanie badanego przepisu nie jest czytelne, nie jest jednoznaczne, lub też, jeżeli literalne rozumienie przepisu pozostawałoby w sprzeczności z celami, jakie ma realizować dany akt prawny (w tym przypadku ww. Polska Norma). W przypadku obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych, w tym budynków o powierzchni strefy pożarowej powyżej 1000 m2 zagrożenie pożarowe wynikające z gęstości obciążenia ogniowego powyżej 2000 MJ/m2 jest bardzo duże. Taka wartość gęstości obciążenia ogniowego, zgodnie z jego definicją zawartą w Polskiej Normie PN-B-02852:2001 "Ochrona przeciwpożarowa budynków, obliczanie gęstości obciążenia ogniowego oraz wyznaczanie względnego czasu trwania pożaru", świadczy o znacznej ilości materiałów palnych zgromadzonych na danej powierzchni – które w przypadku powstania pożaru będą generowały strumień ciepła na tyle duży, że odległość 8 m dla stanowiska czerpania wody będzie zbyt mała w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ekip ratowniczych. Może to doprowadzić do sytuacji, w której przybyłe na miejsce zdarzenia jednostki ratownicze straży pożarnej nie będą mogły prowadzić skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych, gdyż dostęp do wody służącej do zewnętrznego gaszenia pożaru będzie ograniczony lub wręcz niemożliwy. Samochody gaśnicze posiadają zapas środka gaśniczego w postaci wody, jednak w przypadku pożarów obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych ilość jest zazwyczaj niewystarczająca do ugaszenia pożaru, w szczególności gdy gęstość obciążenia ogniowego wynosi powyżej 2000 MJ/m2. Zgodnie z § 6 ust. 10 pkt 1 rozporządzenia oraz Polską Normą PN-B-02852:2001 w przypadku budynków produkcyjnych magazynowych czas trwania pożaru przewidziany dla rozpatrywanej strefy pożarowej, czyli budynku hali magazynowej nr 5, określony zgodnie cytowanymi wymaganiami, wynosi ponad 2 godziny dla gęstości obciążenia ogniowego 2000 MJ/m2 i ponad 5 godzin dla gęstości obciążenia ogniowego 4000 MJ/m2. Tym samym zapas wody w samochodach gaśniczych oraz brak zachowania wymaganej odległości stanowisk czerpania wody od chronionego obiektu nie zapewni prowadzenia skutecznych i bezpiecznych działań ratowniczo-gaśniczych.
Organ odwoławczy zaznaczył, że pkt 4.5 Polskiej Normy PN-B-02857:2017-04 dopuszcza lokalizację stanowiska czerpania wody w odległościach mniejszych niż określone w tej normie (8 m lub 16 m), pod warunkiem zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI-M 120 pomiędzy obiektem chronionym a stanowiskiem czerpania wody i punktem poboru wody, wykonanej w sposób zapewniający możliwość bezpiecznego czerpania wody w przypadku pożaru w obiekcie chronionym w czasie nie krótszym niż obliczeniowy czas trwania pożaru, jednak nie krócej niż przez 2 godziny. W odniesieniu do zarzutu Spółki, że hydrant wewnętrzny jest swego rodzaju stanowiskiem czerpania wody i może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 5 m od ściany chronionego budynku organ II instancji wskazał, że sposób czerpania wody ze zbiornika przeciwpożarowego skrajnie różni się od metody poboru wody z hydrantu zewnętrznego. Mianowicie, zasilanie w wodę ze zbiornika wymaga zastosowania motopompy pożarniczej lub autopompy pożarniczej montowanej w samochodzie gaśniczym, które należy ustawić na stanowisku czerpania wody, połączonych nasadą ssawną punktu poboru wody lub studzienką ssawną za pomocą węża ssawnego o długości maksymalnie 5 m. Taki sposób poboru wody wymaga stałej obsługi ww. pomp na stanowisku czerpania wody. W przypadku korzystania z hydrantu zewnętrznego, który instalowany jest na sieci wodociągowej o ustalonych parametrach, czerpanie wody odbywa się na zasadzie jej wypływu z określonym ciśnieniem i wydajnością, a hydrant jest łączony z samochodem gaśniczym wężami tłocznymi. Z tych przyczyn miejsce ustawienia samochodu gaśniczego, przyjmując minimalną odległość hydrantu od ściany budynku oraz długość jednego odcinka węża tłocznego 20 m, w zależności od sytuacji pożarowej może znajdować się znacznie dalej od ściany chronionego obiektu niż jest to wymagane dla stanowisk czerpania wody przy punktach poboru wody ze zbiornika i przeciwpożarowego.
Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p. wynika bezpośrednio, że właściciel budynku jest zobowiązany przygotować budynek do prowadzenia akcji ratowniczej. Pod tym pojęciem rozumie się również zapewnienie wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych służącej do zewnętrznego gaszenia pożaru. W świetle powyższego organ I instancji słusznie wskazał na obowiązek usytuowania stanowisk czerpania wody w sposób spełniający określone wymagania. Jak wynika z treści ww. przepisu dobór odpowiednich rozwiązań, w tym ewentualnie rozwiązań zamiennych, pozostaje w gestii właścicieli budynku, gdyż to on z mocy prawa odpowiada za przygotowanie obiektu do prowadzenia działa ratowniczych. Z kolei zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej – o czym strona została poinformowana w treści decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:
a) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy a mianowicie:
- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p.
- § 8 ust. 4 rozporządzenia oraz pkt 4.5. Polskiej Normy PN-B-02857-2017-04, polegające na błędnej interpretacji ww. przepisów, prowadzącej w konsekwencji do nieuzasadnionego przyjęcia przez organ administracyjny, że skarżący nie przygotował w sposób należyty budynku hali nr 5 do prowadzenia akcji ratowniczej z uwagi na niespełnienie wymagań dotyczących projektowania i budowy przeciwpożarowych zbiorników wodnych wraz ze stanowiskami czerpania wody - co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Spółkę niczym nieuzasadnionego obowiązku zmiany lokalizacji stanowisk czerpania wody na potrzeby ochrony przeciwpożarowej;
b) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 138 § 2 pkt 2a w zw. z art. 140 w zw. z art. 6, 7, 8, 11 oraz 107 § 3 K.p.a., polegające na:
- braku należytego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących interpretacji przepisów, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja;
- braku zaprezentowania przez organ odwoławczy własnej wykładni językowej w/w przepisów i nieuzasadnione odwołanie się do wykładni celowościowej;
- niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;
- braku pogłębienia zaufania uczestników do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie odmiennych niż przewidziane w przepisach wymagań dotyczących lokalizacji stanowisk czerpania wody oraz dowolność wydania decyzji w tym przedmiocie polegająca na niedostatecznym jej uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji – w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa – oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na swoją rzecz.
W uzasadnieniu skargi Spółka, odwołując się do wykładni językowej zastosowanego przez organ zapisu Polskiej Normy, podniosła, że nie można zgodzić się z zajętym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, iż skoro budynek hali magazynowej nr 5 jest obiektem budowlanym, którego powierzchnia wewnętrzna przekracza 1000 m2 i gęstość obciążenia ogniowego przekracza 2000 MJ/m2, to bez znaczenia pozostaje wykonanie ściany tego budynku od strony stanowiska poboru wody w klasie odporności ogniowej E15. Taka interpretacja zaprezentowana przez organ odwoławczy jest oczywiście błędna i prowadzi do dwóch absurdalnych i wzajemnie ze sobą sprzecznych wniosków a mianowicie, że:
- budynek nieposiadający ściany zewnętrznej o klasie odporności ogniowej co najmniej E15 lecz jednocześnie posiadający powierzchnię wewnętrzną nieprzekraczającą 1000 m2 i gęstość obciążenia ogniowego nieprzekraczającą 2000 MJ/ m2 mógłby być usytuowany względem stanowiska czerpania wody zarówno w odległości co najmniej 16 metrów (na podstawie podpunktu pierwszego normy) jak i 8 metrów (na podstawie podpunktu drugiego normy);
- podpunkt pierwszy punktu 4.5 Polskiej Normy PN-B-02857-2017-04, wobec rzekomego braku znaczenia posiadania ściany zewnętrznej o odpowiedniej klasie odporności od strony lokalizacji stanowiska czerpania wody, jest po prostu zbędny.
Zaprezentowaną argumentację wzmacnia dodatkowo zdaniem skarżącej wzajemna relacja pomiędzy pierwszym a drugim podpunktem punktu 4.5 Polskiej Normy PN-B-02857-2017-04. Pomiędzy tymi podpunktami występuje spójnik "lub", co oznacza, że dla spełnienia wymagania tego punktu (i posadowienia stanowiska czerpania wody w odległości nie mniejszej niż 8 metrów) wystarczy spełnienie jednego z wymienionych w tym punkcie warunków (co uczyniono zapewniając odpowiednią klasę ogniową ścian zewnętrznych obu budynku hali nr 5), ale nie jest wykluczone spełnienie obu warunków wymienionych w podpunkcie pierwszym i drugim punktu 4.5 Polskiej Normy PN-B-02857-2017-04. Niemniej jednak spełnienie warunku określonego w pierwszym podpunkcie punktu 4.5 ww. normy (zapewnienie odpowiedniej klasy odporności ogniowej ścian zewnętrznych) jest wystarczające aby usytuowanie stanowiska czerpania wody mogło nastąpić w odległości nie mniejszej niż 8 metrów od ścian obiektów chronionych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie sądowej w dniu 18 stycznia 2021 r.:
- Sąd postanowił dopuścić dowód z akt spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta – z dnia 10 października 2019 r. znak: [...] oraz PINB – z dnia 15 kwietnia 2021r. znak: [...];
- pełnomocnik Spółki poparł skargę i podtrzymał dotychczasowe stanowisko;
- pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi, dodatkowo powołując się na stanowisko wspólne wyrażone przez Komendanta Głównego Straży Pożarnej i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 11 grudnia 2014 r., z którego wynika, że postępowanie prowadzone w trybie art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest postępowaniem niezależnym od postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i może być prowadzone niezależnie od tego, czy zostało udzielone takie pozwolenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się skuteczna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Podstawę prawną obowiązku nałożonego decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach z 12 maja 2021 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją, stanowił przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p., zgodnie z którym właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej, a także § 8 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wymagania dotyczące projektowania i budowy sieci wodociągowych, przeciwpożarowych zbiorników wodnych wraz ze stanowiskami czerpania wody oraz dojazdami do nich określają odpowiednie Polskie Normy. Stwierdzając nieprawidłowość usytuowania stanowisk czerpania wody zlokalizowanych przy punktach poboru wody ze zbiornika przeciwpożarowego znajdującego się na terenie działki przy ul. Ś. 242 , względem chronionego obiektu – budynku hali magazynowej nr 5, które to stanowiska, jak ustalono, znajdują się w odległości 9,7 metra od budynku tej hali, organy nakazały usytuować je w sposób spełniający wymagania zawarte w Polskiej Normie PN-B-02857:2017-04, czyli w odległości co najmniej 16 m od jego ścian zewnętrznych. Organy przytoczyły w tym zakresie zapis tej właśnie Polskiej Normy o treści: "stanowisko czerpania wody powinno być usytuowane względem obiektu chronionego w sposób zapewniający możliwość bezpiecznego czerpania wody, przy czym odległość od obiektu chronionego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Odległość ta powinna wynosić co najmniej 16, jeśli obiektem chronionym jest:
- budynek ze ścianą zewnętrzną, która w pasie terenu o szerokości 16 m, określonym od strony stanowiska czerpania wody, nie posiada klasy odporności ogniowej E 15, lub
- składowisko materiałów palnych lub obiekt budowlany, których strefa pożarowa zlokalizowana przy stanowisku czerpania wody, ma powierzchnię wewnętrzną przekraczającą 1000 m2 i gęstość obciążenia ogniowego przekraczającą 2000 MJ/m2".
Konkretnie określony w decyzji wymóg odległościowy nie opiera się zatem na przepisie ustawy czy rozporządzenia, ale na zapisie Polskiej Normy wskazanej przez organ. Należy w tym miejscu odnieść się do charakteru prawnego Polskich Norm. Mianowicie Polskie Normy nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP. Z powyższą regulacją konstytucyjną koresponduje art. 5 ustawy z dnia 12 kwietnia 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483), zgodnie z którym Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensusu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN (ust. 1), lecz stosowaną dobrowolne (ust. 3). Powołanie się na Polską Normę w przepisie prawnym nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić. Polskie Normy same w sobie nie są zatem źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się na te normy jest zasadne tylko wówczas gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania (por. m.in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1486/17). Odwołanie to wykładać jednakże należy nie jako wprowadzenie Polskiej Normy do systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa i nałożenie na organy i strony obowiązku jej stosowania, lecz tylko i wyłącznie jako wskazanie, że zastosowanie danej Polskiej Normy jest jedną z możliwości spełnienia wymogów prawa. Rozporządzenie nie może bowiem modyfikować regulacji rangi ustawowej regulujących status Polskich Norm (wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1214/17).
Nie bez znaczenia dla oceny charakteru Polskich Norm pozostaje okoliczność, iż wskutek objęcia ich prawami autorskimi i w dodatku wyjęcia ich spod reżimu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) dostęp do nich jest odpłatny. Powyższe dodatkowo przemawia za przyjęciem, iż tylko odniesienie do Polskiej Normy wprost w ustawie powiązane z darmową jej dostępnością skutkowałoby obowiązkiem jej stosowania. W demokratycznym państwie prawnym nie sposób bowiem oczekiwać od obywatela stosowania się do regulacji, które nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany i które są dla niego niedostępne, względnie trudno dostępne, a taka sytuacja zachodzi w przypadku Polskich Norm, z którymi można się zapoznać po ich zakupie lub w czytelni Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, które znajdują się jedynie w Warszawie, Łodzi i Katowicach.
Zatwierdzona przez krajową jednostkę normalizacyjną Polska Norma posiadać zatem będzie w postępowaniu walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., to jest stanowić będzie dowód, że postanowienia w niej zawarte odpowiadają aktualnemu sprawdzonemu poziomowi wiedzy w danej dziedzinie. Dalszym następstwem takiego rozumienia charakteru Polskich Norm będzie stwierdzenie, iż w przypadku powołania się w postępowaniu administracyjnym na określoną Polską Normę koniecznym będzie przeprowadzenie w tym postępowaniu dowodu z dokumentu ją zawierającego. W sytuacji gdy – jak w niniejszym przypadku – na daną Polską Normę powołuje się organ, dowód ten winien zostać przeprowadzony z urzędu. Brak dołączenia Polskiej Normy do akt sprawy skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów skargi opartych o treść tejże Polskiej Normy i wykładnię jej zapisów, albowiem Sąd nie dysponuje treścią danej Polskiej Normy i co za tym idzie nie jest w stanie nie tylko ocenić czy jej zapisy są prawidłowo wykładane przez stronę sporu, lecz nawet ustalić czy została ona przytoczona zgodnie z jej oryginalnym, zatwierdzonym przez krajową jednostkę normalizacyjna brzmieniem (por. powołany wyżej wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1214/17, jak też wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2951/19). Brak dołączenia Polskiej Normy uniemożliwia wreszcie Sądowi ocenę jej treści jako całości. Może to mieć istotne znaczenie choćby z uwagi na ewentualne wyjątki od zasady, na którą powołuje się organ. O jednym z takich wyjątków wspominają same organy, a dotyczy on możliwości zastosowania lokalizacji stanowisk czerpania wody w odległościach mniejszych niż określone w powołanej normie (8 lub 16 m) pod warunkiem zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI-M 120, pomiędzy obiektem chronionym a stanowiskiem czerpania wody i punktem poboru wody, wykonanej w sposób zapewniający możliwość bezpiecznego czerpania wody w przypadku pożaru w obiekcie chronionym w czasie nie krótszym niż obliczeniowy czas trwania pożaru, jednak nie krócej niż przez 2 godziny.
W kontekście ewentualnych wyjątków od zasady, na którą powołują się organy, należy zwrócić uwagę na treść przywołanego w zaskarżonej decyzji § 8 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, które zapewniają niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Samo rozporządzenie przewiduje zatem ewentualną możliwość rozwiązań alternatywnych, których zastosowanie w związku z tym – o ile takie w tym przypadku istnieją – należałoby rozważyć przed wydaniem decyzji nakładającej konkretny obowiązek.
W rozpatrywanym przypadku podkreślenia wymaga również, że odesłanie do Polskich Norm zawarte w § 8 ust. 4 rozporządzenia, na które powołują się organy, ma charakter o tyle specyficzny, że odwołano się w nim w sposób ogólny do "odpowiednich Polskich Norm", a zatem odmiennie niż ma to miejsce na przykład na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) czy rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1609), gdzie odesłania do Polskich Norm polegają na wskazaniu w określonych przypadkach takich Norm o ściśle określonych numerach i tytułach, ze wskazanym zakresem powołania. W niniejszym przypadku zatem, poza tym, że treść Polskiej Normy, na którą powołują się organy, nie została włączona do akt sprawy, pominięto także jakiekolwiek rozważania co do tego, czy Polska Norma PN-B-02857-2017-04 jest jedyną, która dotyczy zagadnienia związanego z projektowaniem i budową przeciwpożarowych zbiorników wodnych wraz ze stanowiskami czerpania wody, a jeśli nie to dlaczego akurat ta norma winna znaleźć zastosowanie w niniejszym przypadku.
Wskazane wyżej uchybienia doprowadziły Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji, zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w punkcie I wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną wyżej argumentację, tj. w szczególności uzupełni materiał dowodowy we wskazanym kierunku, rozpatrzy go w sposób należyty i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.
Przyczyny, dla których Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, determinują fakt, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi związanych z wykładnią konkretnego, zastosowanego przez organ zapisu określonej Polskiej Normy. Odniesienia się wymaga natomiast w ocenie Sądu kwestia związana z tym, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 10 października 2019 r. na realizację przedmiotowej hali zostało udzielone pozwolenie na budowę, gdzie w projekcie zagospodarowania terenu, zaakceptowanym przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, określono odległość stanowisk poboru wody od budynku na 9,7 m, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 15 kwietnia 2021 r. udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie hali. Należy zauważyć, że wydanie tej ostatniej decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej , wyrażonego w piśmie z 25 marca 2021 r., gdzie nie wniesiono sprzeciwu ani uwag w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku hali magazynowej, zastrzegając jednocześnie, że wyznaczone stanowiska czerpania wody przy zbiorniku przeciwpożarowym znajdują się w odległości mniejszej niż 16 m od ściany zewnętrznej budynku hali. Jak dalej stwierdzono w piśmie, niezgodność ta pozwala na rozpoczęcie użytkowania budynku, a jej usunięcie będzie egzekwowane przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego po oddaniu przedmiotowego obiektu budowlanego do użytkowania. Niezależnie od ustaleń, jakie zostaną poczynione przez organy w dalszym toku postępowania co do wymogów obowiązujących w omawianym zakresie, Sąd wyraża stanowisko, podzielając przy tym pogląd prezentowany przez organ, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego o określonej treści, a następnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, nie zwalnia z obowiązku spełnienia wymogów stawianych przez przepisy prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a tym samym nie wyklucza zastosowania trybu określonego w art. 26 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1123 ze zm.). Odpowiednia ochrona przeciwpożarowa musi być zapewniona w każdym czasie. Jest to bowiem podyktowane względami bezpieczeństwa, które mają za zadanie ochronę tak istotnych wartości jak życie i zdrowie ludzi, a także bezpieczeństwo mienia i środowiska.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżących kosztów postępowania złożyły się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.