II SA/Ke 728/20

II SA/Ke 728/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 781/21 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 121
art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 6 ust. 1, art. 17 ust.1, art. 25 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1-2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 18 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym części nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 728/20
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 18 lutego 2020 r., nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym części nieruchomości gruntowej – zabudowanej położonej we wsi S. przy ul. S. 6 oznaczonej jako działka nr 9, będącej własnością Gminy B., Rada Gminy powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., poz. 65), dalej u.g.n., w § 1 ust. 1 wyraziła zgodę na oddanie w dzierżawę na czas nieokreślony części nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem Publicznej Szkoły Podstawowej stanowiącej własność Gminy B. wraz z przynależnościami, położonej we wsi S. przy ul. S. 6, gm. B. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 9, o powierzchni 0,8900 ha ujawnionej w Księdze Wieczystej Nr [...] dla Stowarzyszenia Oświatowego "N." w S. w celu prowadzenia publicznej szkoły podstawowej. Przekazanie nieruchomości nastąpi w formie umowy dzierżawy, która określi szczegółowe jej warunki (§ 1 ust. 2). W § 2 rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości określonej w § 1 niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy B. (§ 4). Zgodnie z § 5 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skargę na powyższą uchwałę, kwestionującą ją w całości, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie Oświatowe "N." z siedzibą w S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: f.z.o) poprzez przyjęcie odpłatnej umowy dzierżawy jako formy udostępnienia budynku szkoły dla skarżącego - organu prowadzącego publiczną szkołę podstawową i niepubliczne przedszkole w sytuacji gdy przepis ten stanowi nieodpłatne użytkowanie nieruchomości stanowiących własność j.s.t. zajętych na działalność oświatową;
- art. 17 ust. 1 i art. 25 ust 1 f.z.o. albowiem zaskarżonymi uchwałami Gmina dąży do obejścia przepisów o finansowaniu zadań oświatowych, zakładających, że na ucznia publicznej szkoły niesamorządowej powinny być przeznaczone takie same środki finansowe z oświatowej subwencji ogólnej dla j.s.t. jakie są przeznaczane na ucznia szkoły samorządowej. Konieczność uiszczania przez szkołę publiczną prowadzoną przez skarżącego czynszu dzierżawnego na rzecz Gminy z otrzymywanej od niej dotacji de facto doprowadzi do obniżenia o 1/4 dotacji przysługującej ustawowo skarżącemu, a gmina w ten sposób obchodząc przepisy w/w ustawy "odzyska" część wypłaconej skarżącemu dotacji;
- art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości i zakazu dyskryminacji polegające na stosowaniu odmiennych zasad finansowania szkoły publicznej i niepublicznego przedszkola w S. w stosunku do pozostałych szkół publicznych i przedszkoli w Gminie B., w wyniku czego na dzieci uczące się w szkole i przedszkolu skarżącego wypłacana zostanie o 1/4 mniejsza dotacja niż na dzieci ze szkół samorządowych z tej Gminy;
- art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe, art. 35 f.z.o. oraz art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, albowiem uiszczanie przez skarżącego czynszu dzierżawnego z otrzymywanej od Gminy dotacji oświatowej stanowiłoby niezgodne z tymi przepisami wydatkowanie dotacji.
Na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 oraz § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz uchwały nr II/16/20, która stanowi przedmiot odrębnej skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Skarżący stwierdził, że jest od 2002 r. organem prowadzącym Publiczną Szkołę Podstawową w S. oraz Niepubliczne Przedszkole. Szkoła ta należy do sieci szkół publicznych w Gminie B. i jest szkołą obwodową dla miejscowości S., B. oraz części ulic miejscowości B . Jako szkoła publiczna nie pobiera od rodziców dzieci żadnej odpłatności za naukę i realizowanie obowiązku szkolnego. Szkoła i przedszkole w całości utrzymuje się z dotacji oświatowej z budżetu Gminy B . Placówka prowadzona jest na zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Gminy B . Stowarzyszenie od 2005 r. korzysta z budynku na cele prowadzonej szkoły podstawowej na podstawie umowy użyczenia zawartej z Gminą B . Jako dowód przedstawiono zezwolenie na założenie szkoły - decyzja z dnia 27.08.2002 r. Zarządu Gminy nr [...], umowę użyczenia z dnia 25.08.2005 r. oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2006 r.
W dniu 30 grudnia 2019 r. Gmina B. złożyła oświadczenie o wypowiedzeniu umowy użyczenia z sześciomiesięcznym okresem wypowiedzenia, który upływa dnia 31 lipca 2020 r. ( dowód: oświadczenie o wypowiedzeniu umowy z dnia 30 grudnia 2019 r.). Równocześnie przedstawiciele Gminy skontaktowali się ze Stowarzyszeniem i złożyli propozycję zawarcia nowej umowy w celu dalszego wykorzystywania nieruchomości do prowadzenia szkoły. Zaproponowana umowa nie miała już jednak mieć charakteru nieodpłatnego użyczenia ale płatnej dzierżawy. Zaproponowane stawki w ocenie skarżącego były wygórowane i zrównane ze stawkami jak z działalności gospodarczej, która z zasady nastawiona jest na zysk. Przedstawiciele Gminy oświadczyli, że czynsz dzierżawny może być uiszczany z dotacji oświatowej otrzymywanej przez Stowarzyszenie od gminy na cele prowadzenia szkoły. Z takim stanowiskiem nie zgadza się skarżący z następujących względów:
Stowarzyszenie stoi na stanowisku, że oddanie budynku gminnego na cele edukacyjne na podstawie odpłatnej umowy dzierżawy, jest niezgodne z art. 6 ust. 1 f.z.o., przewidującym, że szkoły oraz organy prowadzące te podmioty, zwolnione są z opłat z tytułu użytkowania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, zajętych na działalność oświatową. Zdaniem skarżącego, intencją ustawodawcy jest nieodpłatne udostępnienie organom prowadzącym szkoły publiczne obiektów gminnych, niezbędnych do ich prowadzenia. Powołany przepis mimo, że nie zawiera expressis verbis zakazu zawierania w tym celu odpłatnej umowy dzierżawy, jednakże, biorąc pod uwagę, że przewiduje on zwolnienie organu prowadzącego od opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania i użytkowania wieczystego, a więc ciężarów mających umocowanie ustawowe, to wnioskując a maiori ad minus, należy uznać, że tym bardziej niedopuszczalne jest pobieranie opłat z tego tytułu na podstawie innej umowy cywilnoprawnej (takiej np. jak dzierżawa). Wyraźną intencją ustawodawcy jest bowiem w tym przepisie, umożliwienie organowi prowadzącemu nieodpłatnego korzystania z nieruchomości koniecznych do prowadzenia szkoły publicznej. Interpretacja ta, pozostaje też w zgodzie z wykładnią systemową. Prowadzenie szkół na poziomie podstawowym jest bowiem zadaniem własnym Gminy, które może być powierzone organowi prowadzącemu innemu niż j.s.t. Za niedopuszczalne należy w takiej sytuacji uznać pobieranie przez organ samorządu terytorialnego opłat za udostępnienie budynku na cele szkoły publicznej. Nie jest to bowiem działalność, z której Gmina powinna czerpać dochód, ale wykonywania jej zadania własnego, powierzonego w drodze ustawowo dopuszczalnego zastępstwa organowi prowadzącemu szkołę.
Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, w oparciu o przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (art. 17 ust. 1 i art. 25 ust. 1), prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne szkoły otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w takiej samej wysokości jaką j.s.t. przeznacza na ucznia szkoły samorządowej. W sytuacji gdy Stowarzyszenie, prowadzące szkołę publiczną w S. musiałoby jako czynsz dzierżawny uiszczać na rzecz Gminy miesięcznie ok. 1/4 otrzymywanej od gminy dotacji, prowadziłoby to do obejścia ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, których celem jest zrównanie finansowania szkół publicznych samorządowych i szkół publicznych, których organem prowadzącym jest inna osoba prawna niż samorząd. W takim przypadku de facto do szkoły skarżącego trafiałaby dotacja o 1/4 mniejsza niż do szkół prowadzonych przez Gminę, które korzystają z nieruchomości stanowiących własność Gminy nieodpłatnie. Powodowałoby to, że dzieci ze S. realizujące ten sam obowiązek szkolny miałyby w szkole skarżącego gorszą sytuację ze względu na zaniżoną dotację w stosunku do dzieci ze szkół samorządowych w tej gminie. Pozostałe środki dotacji po zapłacie czynszu nie byłyby bowiem wystarczające do pokrycia bieżących wydatków związanych z prowadzeniem szkoły. Podkreślono, że w odróżnieniu od szkół niepublicznych szkoła skarżącego jako szkoła publiczna nie może pobierać od rodziców dzieci uczących się w szkole czesnego lub innej formy odpłatności, z której mogłaby finansować czynsz dzierżawny i w całości utrzymuje się z dotacji otrzymywanej z Gminy. Sytuację, w której Gmina, chce udostępniać budynki szkolne na podstawie odpłatnej umowy dzierżawy skarżący uznał za kuriozalną, zaś działania gminy prowadzące do nieuzasadnionego różnicowania wydatków przekazywanych na rzecz kształcenia dzieci w zależności czy uczęszczają do szkoły publicznej samorządowej czy prowadzonej przez organ inny niż gmina za rażące naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z zasady równości i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji). Działanie Gminy jest także sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i doprowadzi do zamknięcia szkoły, która do tej pory bardzo dobrze funkcjonowała.
W ocenie Stowarzyszenia uiszczanie czynszu dzierżawy za budynek gminny, w którym prowadzona jest szkoła publiczna, nie mieści się również w ramach zadań nałożonych na organ prowadzący przez art. 10 ustawy Prawo Oświatowe, który nie przewiduje w zakresie odpowiedzialności organu prowadzącego szkołę, obowiązku pozyskania budynku, w którym placówka taka ma być prowadzona, aczkolwiek w sposób oczywisty nieruchomość taka jest do prowadzenia szkoły niezbędna. Punkt 3 art. 10 ustawy Prawo oświatowe, wskazuje jedynie na obowiązek wykonywania remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.
Ponadto przeznaczenie części dotacji oświatowej na cele związane z zapłatą czynszu dzierżawy za budynek gminny oddany na cele edukacyjne, nie jest zgodne z treścią art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który to przepis wyczerpująco wymienia dopuszczalne cele na jakie może być wydatkowana dotacja, a także nie mieści się w ramach wydatków bieżących organu prowadzącego szkołę, o których stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 2 f.z.o., w zw. z art. 236 § 2 ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zawiera zamknięty katalog celów na jakie może być wydatkowana dotacja oświatowa i służy ona jako dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Do takich celów należy w szczególności pokrycie wydatków bieżących szkoły, obejmujących cele szczegółowo wymienione w punktach 1 i 2 ustępu pierwszego artykułu 35 powołanej ustawy. W punkcie pierwszym wymieniono wydatki związane z zatrudnieniem nauczycieli oraz innych osób koniecznych do funkcjonowania szkoły. Punkt drugi wskazuje natomiast na możliwość przeznaczania dotacji oświatowej na zakup środków trwałych, takich jak książki, meble, środki dydaktyczne, sprzęt rekreacyjny i sportowy. Z kolei odesłanie zawarte w art. 35 ust. 2 ustawy do art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wskazuje jedynie na możliwość uznania za wydatki bieżące wydatków budżetowych niebędących wydatkami majątkowymi. Według skarżącego, zapłata czynszu dzierżawy za budynek szkoły, nie mieści się w ramach żadnej kategorii wydatków wymienionych w powołanych przepisach. Nie stanowi ono bowiem ani wynagrodzenia nauczycieli lub innych osób, ani też zakupu środków trwałych. Jako wydatek majątkowy nie może być ona również uznana za wydatek bieżący w rozumieniu art. 35 ust. 2 f.z.o. w zw. z art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Wbrew intencji wyrażonej przez Gminę B., nie ma możliwości aby otrzymywana przez Stowarzyszenie dotacja oświatowa, w jakiejkolwiek części przeznaczona była na pokrycie czynszu dzierżawy nieruchomości. Brak bowiem możliwości wykorzystania jej na ten cel na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe działania organów Gminy B., w stosunku do Stowarzyszenia - organu prowadzącego Publiczną Szkołę Podstawową i Niepubliczne Przedszkole w S., zmierzające do narzucenia Stowarzyszeniu podpisania odpłatnej umowy dzierżawy w miejsce funkcjonującego do tej pory nieodpłatnego użyczenia budynku szkoły - uchwały Rady Gminy nr [...] i [...] z dnia 18.02.2020 r. są sprzeczne z prawem i poczuciem sprawiedliwości społecznej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanych uchwał przez sąd administracyjny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że organ kontrolny jakim jest Wojewoda nie wnosił żadnych zastrzeżeń odnośnie zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu stwierdzono, że prywatne stowarzyszenie oświatowe "N." prowadzi publiczną szkołę podstawową oraz niepubliczne przedszkole w budynku szkolnym w S., będącym własnością Gminy B . W roku 2019 dla potrzeb ich funkcjonowania Gmina przekazała stowarzyszeniu środki w wysokości 1.701.869,70 zł, z tego subwencja wynosi 993.630,00 zł. Gmina zmuszona była więc dołożyć z własnych środków kwotę 708.239,70 zł. Nadto ponosi koszty wszystkich większych remontów i modernizacji budynku. Podkreślono, że zaskarżone uchwały zostały przygotowane z największą starannością, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz po szerokiej dyskusji w Komisjach, które odbyły się przed sesją w styczniu i lutym 2020 r.
Rada przedstawiła argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów. Wskazała, że art. 6 ust. 1 f.z.o. zawierający zwolnienia z opłat z tytułu zarządu, użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność j.s.t. nie obejmuje umowy dzierżawy. Z kolei, wbrew twierdzeniom skarżącego, wydatki związane z zapłatą czynszu dzierżawnego za budynek gminy stanowią wydatek bieżący szkoły i mieszczą się w ramach zapewnienia przez organ prowadzący szkołę warunków jej działania. Zatem opłata za dzierżawę jest wydatkiem kwalifikującym się do dofinansowania z dotacji.
W opinii Rady nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP ze względu na dyskryminację podmiotów. Uchwała o takiej samej treści jak zaskarżona została podjęta wobec stowarzyszenia na Rzecz Ekorozwoju Wsi R., które prowadzi działalność oświatową na terenie Gminy B., oba więc podmioty zostały potraktowane w sposób jednakowy i sprawiedliwy. Obydwa stowarzyszenia będą objęte takimi samymi stawkami z tytułu zawartych w przyszłości umów dzierżawy. Jednocześnie podniesiono, że stawki wskazane przez skarżącego nie były nigdy proponowane stowarzyszeniu, zaś posługiwanie się nimi Gmina odbiera jako wywarcie społecznej presji, albowiem stowarzyszenie "N." w ogóle nie chce płacić żadnych należności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 Ppsa, na zgodny wniosek obu stron.
Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała dotyczy sprawy mającej charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, bowiem mieści się w ramach publicznoprawnej działalności gminy. Czynności organów (uchwały, zarządzenia) podejmowane w procedurze zawierania umów dzierżawy z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego, są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1564/17, LEX nr 2705146).
Dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę jest uzależniona także od legitymacji skarżącego, która podlega badaniu w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 20.11.2014 r., I OSK 1747/14). W doktrynie i orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Jak wynika z akt, Stowarzyszenie, do którego wprost skierowana została uchwała nr [...] z dnia 18 lutego 2020 r., z chwilą jej podjęcia utraciło uprawnienie do nieodpłatnego udostępnienia przez Gminę B. budynku szkoły. Zatem co do zasady ma interes prawny, który został naruszony, co oznacza, że stowarzyszenie może kwestionować ten akt przed sądem administracyjnym. Niewątpliwie skarżąca w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. w analizowanej sprawie posiada legitymację do jej zaskarżenia.
O nieuwzględnieniu skargi przesądziła ocena legalności podjętej uchwały w kontekście przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przesądza ich sprzeczność z prawem. Ocenę tę sprowadzić można do jednego zagadnienia, a mianowicie czy wydana uchwała naruszyła prawo, tj. czy obowiązujące przepisy ograniczają jednostkę samorządu terytorialnego w możliwości dysponowania nieruchomością stanowiącą jej własność, czy ograniczają jednostce swobodę bezprzetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy tej nieruchomości.
Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.g.n. nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi.
W myśl art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.
Gospodarowanie nieruchomościami szkolnymi, w tym ich przekazywanie na rzecz osób prawnych innych niż samorządowe (np. stowarzyszeń) i osób fizycznych odbywa się na ogólnych zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przy gospodarowaniu nieruchomościami zasadą jest odpłatność.
W świetle art. 6 ust. 1 f.z.o., placówki wychowania przedszkolnego, szkoły, placówki, placówki doskonalenia nauczycieli i kolegia pracowników służb społecznych oraz organy prowadzące te podmioty są zwolnione z opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania i użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, zajętych na działalność oświatową.
Zwolnienie od opłat z tytułów wymienionych w tym przepisie jest całkowite i bezwarunkowe. Z tego względu analizowany przepis jako wprowadzający wyjątki od ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym nieruchomościami szkolnymi musi być interpretowany ściśle. Oznacza to, że nieruchomość podlegająca zwolnieniu musi stanowić własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i ich związków, jak również, że katalog praw do nieruchomości z tytułu których następuje zwolnienie z opłat odpowiednio: szkoły lub placówki bądź jej organu prowadzącego, jest zamknięty. Jeżeli więc przepis prawa lub umowa stron przewidują wnoszenie opłat za korzystanie z nieruchomości szkolnych na podstawie innych tytułów prawnych niż wyraźnie wymienione w art. 6 ust. 1, to będą one poza zakresem zwolnienia.
Brak regulacji wskazanej w art. 6 w odniesieniu do umów obligacyjnych takich jak dzierżawa przesądza o tym, że podmiot prywatny prowadzący działalność oświatową w budynku szkolnym będącym własnością Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie może korzystać z przedmiotowego budynku nieodpłatnie, w drodze zastosowania wykładni rozszerzającej art. 6 f.z.o. Szkoły, lub ich organy prowadzące nie mają ustawowego prawa do zwolnienia np. z zapłaty wynagrodzenia, jakie należy się właścicielowi nieruchomości obciążonej prawem dzierżawy. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, oddanie budynku gminnego na cele edukacyjne na podstawie odpłatnej umowy dzierżawy, nie jest sprzeczne z art. 6 ust. 1 f.z.o.
Zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gminnych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, są regulowane przez uchwały rady gminy. Rada gminy jest uprawniona do decydowania o formie zadysponowania nieruchomością z zachowaniem reguł wskazanych w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.g.n.
Uwzględniając powyższe rozważania, w analizowanej sprawie, Stowarzyszenie Oświatowe "N." jako prywatny podmiot prowadzący szkołę publiczną nie może skutecznie żądać od Gminy B. podjęcia uchwały dotyczącej zawarcia umowy użyczenia nieruchomości szkolnej. Zawarcie takiej umowy wymaga bowiem zgody Gminy B., zaś o jej braku świadczy treść uchwały nr [...] z dnia 18 lutego 2020 r.
Podstawy do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowią art. 17 ust. 1 i art. 25 ust. 1 f.z.o., albowiem nie znalazły one zastosowania przy jej podjęciu. Przepisy te regulują kwestie związane z finansowaniem niepublicznych przedszkoli i prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publicznych szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, nie odnoszą się więc do możliwości zawarcia nieodpłatnej umowy użyczenia, czy odpłatnej umowy dzierżawy. Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 f.z.o., który reguluje zadania związane z przeznaczaniem otrzymanych dotacji, oraz art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, dotyczący kwestii planowania wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Również powiązanie powołanych wyżej przepisów z naruszeniem zasady równości i zakazem dyskryminacji należy uznać za nieuprawnione.
Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).
W świetle ustabilizowanej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji polega na równym traktowaniu podmiotów (adresatów norm prawnych) charakteryzujących się jednakowymi cechami wspólnymi. Konstytucyjny zakaz dyskryminacji ma charakter uniwersalny, zarówno pod względem podmiotowym (nikt), jak i przedmiotowym.
Wynikający z przywołanego przepisu zakaz dyskryminacji nie jest jednak tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. (por. wyroki TK: z dnia 16 grudnia 1997 r. sygn. K 8/97, z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. K 36/98). Nierówne potraktowanie podmiotów przynależnych do tej samej klasy oznacza, że doszło do wprowadzenia zróżnicowania.
Rada w odpowiedzi na skargę podała, że w dniu 18 lutego 2020 r. podjęła uchwałę o takiej samej treści jak skarżona uchwała tylko dotyczącą innej szkoły prowadzonej przez stowarzyszenie o nazwie "Na Rzecz Ekorozwoju Wsi R.". Zgodnie z wyjaśnieniami organu, strona skarżąca i stowarzyszenie Na Rzecz Ekorozwoju Wsi R. są jedynymi stowarzyszeniami prowadzącymi działalność oświatową na terenie Gminy B . Oba wskazane podmioty zostały potraktowane w sposób jednakowy (dowód: uchwała nr [...] k. nr 54 akt sądowych) i mają być objęte takimi samymi stawkami z tytułu zawartych w przyszłości umów dzierżawy.
W realiach niniejszej sprawy każdy z podmiotów prowadzący działalność oświatową na terenie Gminy B. musi respektować identyczne wymogi w zakresie zawarcia umowy dzierżawy. Dopiero gdyby jeden z nich nie musiał się do nich stosować, należałoby stwierdzić naruszenie art 32 Konstytucji RP. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, w związku z tym zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy podnieść, że Stowarzyszenie oświatowe "N." podejmując się prowadzenia szkoły, dokonało swobodnego wyboru. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe stanowi o tym, że szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez:
1) jednostkę samorządu terytorialnego;
2) inną osobę prawną;
3) osobę fizyczną.
W myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3).
W świetle wykładni systemowej nie powinno budzić wątpliwości, że organem odpowiadającym za działalność szkoły jest podmiot, który ją założył i prowadzi. Z woli ustawodawcy obowiązki z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe wprost i bezpośrednio zostały nałożone na podmiot prowadzący szkołę. Prowadząc określone przedsięwzięcie Stowarzyszenie jako organ prowadzący szkołę powinno liczyć się z koniecznością zapewnienia warunków wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Nie może być tak, jak uważa skarżący, że odpowiedzialność podmiotu prowadzącego szkołę ogranicza się do wykonywania remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, o których mowa w pkt 3 ust. 1 art. 10, nie obejmuje zaś obowiązku pozyskania budynku. Nie budzi wątpliwości, że adresatem obowiązków wyszczególnionych w powołanych przepisach jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Stowarzyszenie nie może skutecznie przenieść obowiązku zapewnienia warunków działania szkoły na jednostkę samorządu terytorialnego, będącej właścicielem budynku, w którym odbywa się nauczanie, wyłączając tym samym własną odpowiedzialność - jako organu prowadzącego szkołę.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skarge, na podstawie art. 151 Ppsa.