II SA/Ke 727/08

II SA/Ke 727/08 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2008-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 106 par. 1, 2, art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1998 nr 93 poz 589
par. 1 pkt 15, par. 2 pkt 3 lit. b, par. 3 ust. 1 pkt 12 lit. b
Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 190, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta uzgodnił pozytywnie, pod względem oddziaływania na środowisko, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia inwestycyjnego wnioskowanego przez B., działającego w imieniu i na rzecz P., polegającego na budowie stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach o nr ewid. 26/2, 26/3 i 26/5 położonych w P. W podstawie prawnej powołano art. 48 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 51 ust. 2 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627), art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowisko, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085), § 3 ust. 1 pkt 12 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490) oraz art. 106 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia Z., utrzymało w mocy w/w rozstrzygnięcie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
W uzasadnieniu wskazano, że stacja pomiarowa gazu (zabudowa kontenerowa 50 m2 o charakterze bezobsługowym) jest częścią składową gazociągu wysokiego ciśnienia, co do którego przeprowadzono postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko oraz został sporządzony wymagany w tym zakresie raport. Jednocześnie podzielono stanowisko organu I instancji, iż brak jest uzasadnionych przesłanek do sporządzania raportu dla przedmiotowej stacji pomiarowej. Wynika to bowiem z postanowienia Burmistrza z dnia 20 maja 2003r., które zostało wydane po zasięgnięciu opinii Starosty i Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Organ wskazał także, iż skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia zażalenia na w/w postanowienie z dnia 20 maja 2003r.
Skargę na postanowienie z dnia 17 listopada 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł Z. domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek B. obarczony jest błędem formalnym, gdyż zgodnie z przepisem art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna. Ponadto pełnomocnictwo zostało podpisane niezgodnie z zasadami reprezentacji określonymi w KRS. Skarżąca spółka zakwestionowała także twierdzenia organu o nieskorzystaniu z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia 20 maja 2003r. Wskazano ponadto na brak raportu o oddziaływaniu na środowisko, kwestionując jednocześnie odstąpienie od obowiązku sporządzenia tego raportu dla przedmiotowej stacji pomiarowej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu z dnia 17 listopada 2003r.
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 2991/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Uzasadniając powyższe orzeczenie, Sąd wskazał, iż:
1. B., na wniosek którego zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie, nie mogło pełnić funkcji pełnomocnika P. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Brak w aktach także wyciągu z KRS, wymieniającego osoby upoważnione do udzielania pełnomocnictwa.
2. W stosunku do Z. nie zostały spełnione przesłanki posiadania przymiotu strony. Brak jest bowiem regulacji szczególnej przyznającej powyższej spółce jawnej status strony. Tym samym naruszono art. 124 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji w postanowieniu prawidłowo oznaczyć strony lub stronę postępowania.
3. Nie zbadano także, czy zażalenie w/w Z. pochodzi od strony postępowania i czy doręczone mu postanowienie organu I instancji zostało skierowane do podmiotu będącego stroną w sprawie. Niewykonanie tego obowiązku przez organ odwoławczy narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
4. Brak w aktach sprawy raportu oddziaływania na środowisko gazociągu wysokiego ciśnienia, co uniemożliwia stwierdzenie, czy planowana inwestycja oraz działki, na których ma być zlokalizowana, objęte zostały tym raportem.
Wyrokiem z dnia 21 października 2008r., sygn. akt: II OSK 1235/07 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P., uchylił zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu wskazano, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Nie rozważono bowiem, czy i jaki wpływ mają stwierdzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania na wynik sprawy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "uchybienia organów administracyjnych miały wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi z powodu braku interesu prawnego u skarżącego. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzez nieskorzystanie z możliwości przeprowadzenia dowodu uzupełniającego celem pozyskania raportu oddziaływania na środowisko.
Na rozprawie przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 30 grudnia 2008r. pełnomocnik uczestnika – P. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził wystąpienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008r., sygn. akt: II OSK 1235/07. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego postanowienia muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko tego Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, rozpoznając niniejszą sprawę, dokonał merytorycznej oceny – w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 21 października 2008r., sygn. akt: II OSK 1235/07 – postanowienia z dnia [...] oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...].
Na wstępie omówienia wymaga charakter postanowienia uzgodnieniowego, które zostało wydane przez organ I instancji w oparciu o art. 106 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W tym miejscu godzi się podnieść, iż organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest bowiem jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest już zawisła przed innym organem, a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia zawisłej sprawy administracyjnej, albowiem nie rozstrzyga o jej istocie, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Stanowisko to, wyrażone w formie postanowienia, rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Organ współdziałający ocenia jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze wyłącznie niektóre występujące w niej okoliczności, takie jak np. ochronę środowiska (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak,
J. Borkowski, wydanie 7, C.H. Beck 2005, str. 494 – 495).
Zwrócić także trzeba uwagę na treść art. 106 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Prowadzi to do wniosku, iż ustalenie stron w postępowaniu głównym determinuje jednocześnie krąg stron w postępowaniu uzgodnieniowym, a w związku z treścią art. 106 § 2 k.p.a. oraz pomocniczym charakterem tego wpadkowego postępowania organ uzgadniający nie może ograniczać kręgu stron prowadzonego przez siebie postępowania. Zachowanie tożsamości stron tych dwóch postępowań jest bowiem konieczne z uwagi na potrzebę zapewnienia realizacji zasady czynnego udziału stronom postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.), prowadzonego przez organ wydający decyzję – w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Postanowienia uzgadniające podejmowane są bowiem w tym samym postępowaniu co decyzja kończąca sprawę i przy udziale tych samych stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007r., II OSK 1207/06, LEX nr 372491). Ponadto strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy winny być również stronami postępowania uzgodnieniowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2007r., IV SA/Wa 2314/06, LEX nr 316675).
Należy także mieć na uwadze, iż postanowienie Starosty z dnia [...] nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, która związana jest z ustaleniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skoro tak, to Starosta, działając jako organ współdziałający, nie jest uprawniony do oceny zasadności wniosku wszczynającego główne postępowanie, które dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Do kwestii tej – na gruncie niniejszej sprawy – może się bowiem odnieść wyłącznie organ prowadzący postępowanie główne, w którym ma być wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast rzeczą organu współdziałającego jest wyłącznie uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie dotyczącym oddziaływania na środowisko. Stąd też żądanie skarżącego umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na braki, jakie upatruje w złożonym przez B., działające w imieniu i na rzecz P., wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest, zdaniem Sądu, bezzasadne.
Odnosząc się z kolei do zarzutu o braku raportu o oddziaływaniu na środowisko wskazać trzeba, iż postanowieniem z dnia 20 maja 2003r. Burmistrz, po zasięgnięciu wymaganych opinii Starosty oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego, postanowił odstąpić od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2003r. Organy obu instancji zgodnie wskazały, iż stacja pomiarowa jest urządzeniem niezbędnym do funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia, nie zaś obiektem niezależnie funkcjonującym. Argumentem, jaki legł u podstaw powyższych rozstrzygnięć był także fakt, iż dla przedmiotowego gazociągu został już sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko, jak również skala i rodzaj planowanej inwestycji (zabudowa kontenerowa 50 m2 o charakterze bezobsługowym). W tym miejscu podnieść trzeba, iż rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93 poz. 589), do inwestycji, dla których zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), należy sporządzić raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zalicza rurociągi do przesyłu gazu (§ 1 pkt 15, § 2 pkt 3 lit. b). Co do obiektu wysokociśnieniowego rurociągu gazu P., którego niezbędnym elementem jest przedmiotowa stacja pomiarowa, został spełniony obowiązek sporządzenia w/w raportu, który obejmuje prognozowany wpływ tego przedsięwzięcia na środowisko – jako całości. Ubocznie wskazać należy, że cyt. rozporządzenie zostało powołane przez organ I instancji z uwagi na treść § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179 poz. 1490 z 2002r.), zgodnie z którym do spraw wszczętych, a nie zakończonych ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003r., przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. Natomiast organ II instancji powołał obowiązujące w dacie wydania postanowienia z dnia 14 sierpnia 2003r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), gdzie w § 3 ust. 1 pkt 12 lit. b, jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego można wymagać sporządzenia raportu wskazano instalacje do przesyłu gazu, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt. 9 lit. a, oraz towarzyszące tłocznie lub stacje redukcyjne.
Tym samym, skoro zostało wydane postanowienie o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i rozstrzygnięcie to jest ostateczne (informacja k.140), to jego legalność nie mogła być badana – jak żąda tego skarżący – w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu uzgodnieniowym.
Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, który kwestionuje twierdzenia organu II instancji o nieskorzystaniu przezeń z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia 20 maja 2003r. należy przyznać skarżącemu rację w tym względzie. Jednakże uchybienie to nie miało, ani nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, jako że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy prawomocnym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].
Mając na uwadze, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.