II SA/KE 725/20

II SA/Ke 725/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II OSK 2002/22 - Wyrok NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 16 par. 1, art. 28,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. W. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgłoszono zdanie odrębne.
Uzasadnienie
II SA/Ke [...]
UZASADNIENIE
Decyzją z 30 kwietnia 2020 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania M. W., zwanej dalej skarżącą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 30 grudnia 2019 r.
w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z dnia 22 maja 2018 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu
o pow. sprzedaży do 350 m2) i garażem podziemnym, na działce nr ewid.[...], obręb 0010, przy ul. [...] w K. wydaną na wniosek M. K., ponieważ brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b k.p.a.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K.
o ustaleniu warunków zabudowy, o jakiej mowa wyżej, stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania.
Pismem z 16 kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji z uwagi na fakt, że nie brała w nim udziału.
Postanowieniem z 26 lipca 2019 r. Prezydent Miasta K. wznowił na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 22 maja 2018 r.
Następnie organ I instancji decyzją z 30 grudnia 2019 r. orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z 22 maja 2018 r.
Odwołanie złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz formułując szereg szczegółowych zarzutów wniosła o rozpatrzenie sprawy
z uwzględnieniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 77 k.p.a.
W uzasadnieniu przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, opisując dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem, jakoby nie przysługiwał jej przymiot strony. Wskazała m.in., że w dacie wydania decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy, orzeczenia sądów (z 2006 r. i 2015 r.) były "ostateczne". Podała,
że w Gminie K. funkcjonuje lista nieruchomości, dla których zostały złożone wnioski o zwrot. W dotychczasowej praktyce osoby starające się o zwrot nieruchomości były uznawane za stronę postępowania, jednocześnie podała znaki spraw, w których uczestniczyła.
W dalszej kolejności zarzuciła decyzji o warunkach zabudowy, że posiada wady powodujące jej nieważność z mocy prawa, a organ I instancji nie uwzględnił treści uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, jakie zapadły w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO ustaliło, że decyzją z dnia 23 lutego 2011 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołań stron, uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 15 listopada 2010 r. orzekającą w przedmiocie zwrotu nieruchomości i w tym zakresie orzekł o:
1. zwrocie M. S., byłej właścicielce, nieruchomości gruntowej
w części zabudowanej, stanowiącej własność Gminy K., położonej przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów miasta nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 855 m2;
2. ustaleniu zwaloryzowanej wartości odszkodowania;
3. ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości odpowiadającemu różnicy wartości nieruchomości z uwzględnieniem jej stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu;
4. zobowiązaniu M. S. do wpłacenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy K.;
5. rozłożeniu kwoty, o której mowa w pkt 4, na 10 rat rocznych.
Decyzja zatwierdziła podział nieruchomości, przedstawiony na mapie przyjętej w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu
9 października 2008 r. nr ewidencyjny [...], zgodnie którym działka nr [...]
o pow. 0,0669 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0537 ha i nr [...] o pow. 0,0132 ha. Organ orzekł nadto, że decyzja stanowi podstawę wpisów
w Księgach Wieczystych.
Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Ś..
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK [...], po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych Gminy K. i M. W. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Ś. z dnia 23 lutego 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 15 listopada 2010 r.
Organ odwoławczy wskazał, że kwestią istotną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w toku postępowania o wydanie kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji o warunkach zabudowy. SKO przytoczyło treść art. 28 k.p.a. i przywołując orzecznictwo sądowe wyjaśniło, jak należy ten przepis rozumieć.
Stwierdzenia te organ odniósł następnie do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który statuuje zasadę wolności zagospodarowania terenu, stanowiąc, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie
z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Wolność ta doznaje ograniczenia tylko w przypadku naruszenia chronionego prawem interesu publicznego lub interesu osób trzecich. Skuteczne powołanie się na ochronę własnego interesu
w przypadku zagospodarowania terenu należącego do innych osób dotyczy jedynie interesu prawnego, a nie faktycznego.
Z kolei w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja zaistniała
w rozważanej sprawie. Należy zarazem zauważyć, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ww. ustawy decyzja o warunkach zabudowy tego samego terenu może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy, a przy tym ustawodawca zastrzega, że nie rodzi ona jakichkolwiek praw do terenu ani nie narusza prawa własności lub uprawnień osób trzecich. Konsekwentnie zatem wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości by uzyskać status strony w toku postępowania. Ewentualne badanie tytułu prawnego inwestora nastąpić powinno dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie skarżąca nie występowała z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji o warunkach zabudowy, lecz dopiero po tym jak stała się ona ostateczna, wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, gdyż korzystając
z ustawy o dostępie do informacji publicznej dowiedziała się, że taka decyzja została wydana, choć jak wskazuje, już kilkakrotnie informowała organ I instancji, że toczy się postępowanie "o wywłaszczenie nieruchomości o nr [...], [...], [...], [...]
i [...] w K. obecnie przy ul. [...], a Gmina K. dodatkowo jest uczestnikiem ww. postępowania wywłaszczeniowego."
Tym samym istotną okoliczność w sprawie stanowi kwestia ustalenia interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Takim interesem niewątpliwie legitymują się właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich. Skarżąca nie posiada jednakże nie tylko żadnego z wymienionych praw rzeczowych, lecz również nie przysługuje jej jakikolwiek tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do rozpatrywanego terenu.
Organ wyjaśnił, że art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza
w istocie podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości, co nie kształtuje jeszcze praw osoby starającej się o zwrot do nieruchomości. Dopiero ostateczna decyzja
o zwrocie nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz osoby domagającej się zwrotu.
Do chwili obecnej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zakończyło się decyzją ostateczną. Kolegium jest zobowiązane uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny. Skarżąca nie jest zatem właścicielką nieruchomości, a przywoływany przez nią reżim ochrony własności nie może znaleźć zastosowania. Ewentualna aktualizacja tych norm nastąpi bowiem dopiero z chwilą uzyskania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Zdaniem Kolegium wnioskodawczyni, we wniosku o wznowieniu postępowania, nie wskazała na okoliczności świadczące o posiadaniu przez nią interesu prawnego uprawniającego do występowania z przedmiotowym wnioskiem. Interesu prawnego skarżącej nie można wywieźć z nieistniejącego już tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją, czy sąsiadującej z nią, zaś samo toczące się postępowanie na skutek złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w trybie przepisów ustawy
o gospodarce nieruchomościami, bez stosownego w tym przedmiocie aktu, nie stanowi stwierdzenia jej prawa do nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. W związku z tym nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 maja
2018 r., takie jak brak udziału wszystkich stron w postępowaniu, brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Konserwatorem Zabytków, czy też niewłaściwie ustalone parametry dla planowanej inwestycji.
Kolegium wskazało, nawiązując do kolejnego zarzutu odwołania, iż we wniosku o wznowienie postępowania osoba wnioskująca winna podać przesłankę wznowienia i datę dowiedzenia się o decyzji, dlatego też organ I instancji wzywał o wskazanie daty dowiedzenia się o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Jednocześnie Kolegium podniosło, odnośnie do kwestii dotyczących zaniedbań w prowadzeniu postępowania, że z uwagi na fakt, iż strona przedłożyła kserokopię wniosku i na tej podstawie organ wszczął postępowanie, uznać należy, że okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia
w sprawie. Wskazane uchybienie do jakiego niewątpliwie doszło, w żaden sposób nie wpłynęło bowiem na rozpoznanie niniejszej sprawy.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ I instancji
w postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzji z dnia 16 października 1982 r. i decyzji z dnia 28 października 1982 r. Kolegium wyjaśniło, że ww. rozstrzygnięcia nie mają wpływu na niniejsze postępowanie. Podnoszone uwagi do tych postępowań nie podlegają uwzględnieniu albowiem nie dotyczą decyzji z dnia 22 maja 2018 r.
Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w postępowaniu wznowieniowym organ bada jedynie sprawę w aspekcie zaistnienia przesłanek wznowieniowych i nie analizuje jej w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności, gdyż jest to odrębne postępowanie. Jeżeli skarżąca uważa, że decyzja z dnia 22 maja 2018 r. zawiera wady warunkujące stwierdzenie jej nieważności, winna w tym względzie wystąpić
z wnioskiem podając przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
Ponadto Kolegium w niniejszym postępowaniu nie jest uprawnione do badania przeprowadzonego "postępowania wywłaszczeniowego" i formułowania w tym względzie wniosków, jak chce tego skarżąca, gdyż stanowi to przedmiot odrębnego, nie zakończonego jeszcze postępowania przed innymi organami.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. W. wniosła o uchylenie decyzji z 30 kwietnia 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego we wznowieniu postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy toczy się postępowanie z jej wniosku o zwrot nieruchomości,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy nie tylko skarżąca, lecz także inne podmioty bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 maja
2018 r. o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie sposób zgodzić się z SKO w zakresie, w jakim organ ten podnosi, że skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu wznowienia w sprawie zakończonej decyzją z 22 maja 2018 r.
Pomijając już fakt, że interes prawny powinien być zbadany przez organ
I instancji przed wznowieniem postępowania, to skarżąca ma interes prawny we wznowieniu, albowiem toczy się postępowanie z jej wniosku o zwrot nieruchomości. Tym samym zainteresowana jest wszelkimi innymi postępowaniami, które mogą mieć wpływ na los zwracania jej nieruchomości.
Bez wątpienia z uwagi na toczące się postępowe o zwrot nieruchomości, skutki zaskarżonej decyzji mogą dotyczyć skarżącej, gdyż w oparciu o zaskarżoną decyzję inwestor będzie mógł zrealizować inwestycję, co z kolei może spowodować konieczność rozliczeń między skarżącą, a inwestorem.
Skarżąca nie zgodziła się z SKO w zakresie, w jakim organ ten uznał, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. Po pierwsze – nie tylko skarżąca, lecz także inne podmioty, bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 22 maja 2018 r., a po drugie decyzja ta zapadła bez wymaganych prawem konsultacji, choćby z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Tym samym, zdaniem skarżącej, w sprawie zaszły przesłanki wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach M. W. złożyła kserokopię decyzji Wojewody Ś.
z 2 września 2021 r., znak: [...], orzekającej o zwrocie na jej rzecz nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. 855 m2. Podniosła ponadto, że przed organami nadal toczy się postępowanie z jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wieczystym użytkowaniu działki nr [...] na rzecz K.
i następców prawnych. Wykonanie decyzji o zwrocie działek sąsiadujących z działką nr [...] zostało wstrzymane przez Wojewodę przed skierowaniem sprawy do Sądu (k. 207).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Istotą sporu zaistniałego między stronami jest odpowiedź na pytanie, czy
w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przysługuje M. W. przymiot strony uprawniający ją do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 22 maja 2018 r.
o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o pow. sprzedaży do
350 m2) i garażem podziemnym, na działce nr ewid.[...], obręb 0010, przy ul. [...] w K.. Jedyną przesłanką odmowy uchylenia tej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazaną przez oba orzekające w sprawie organy, było bowiem przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o warunkach zabudowy w trybie nadzwyczajnym, gdyż nie jest właścicielką ani działki nr [...] (inwestycyjnej), ani żadnej innej działki sąsiadującej z terenem inwestycji. Organy uznały jednocześnie, że podstawy do zaakceptowania stanowiska skarżącej, że przysługuje jej przymiot strony, nie można upatrywać w tym, że toczy się aktualnie postępowanie o zwrot na jej rzecz wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę inwestycyjną oraz przylegające do niej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], gdyż dopiero w oparciu o prawomocną decyzję orzekającą o zwrocie tych nieruchomości (w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a.) może nastąpić wpis do księgi wieczystej i zmiana w zakresie prawa własności. Dopóki taka decyzja nie zapadnie, skarżąca nie będąc właścicielem wskazanych wyżej działek, nie miała statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] i nie ma go z tych samych powodów w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym.
Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tak zarysowanego sporu pomiędzy organem a skarżącą nie są sporne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że M. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 22 maja 2018 r. o warunkach zabudowy oraz, że nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki inwestycyjnej oznaczonej nr [...] oraz do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które – jak wynika z akt sprawy – okalają teren przedsięwzięcia objętego warunkami zabudowy. Nie ma również sporu co do tego, że postępowania administracyjne o zwrot w/w działek, stanowiących przed wywłaszczeniem jedną nieruchomość będącą własnością M. S. (matki
i poprzedniczki prawnej skarżącej) nie zostały jeszcze prawomocnie zakończone.
W zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało za trafny pogląd wyrażany wielokrotnie
w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podzielany przez skład orzekający w tej sprawie, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy stronami mogą być podmioty, mające tytuł prawny do nieruchomości sąsiadujących z terenem, dla którego warunki zabudowy są określane w decyzji. Jak już wskazano, organy przyjęły, że skoro skarżąca tytułem prawnorzeczowym do wymienionych wyżej działek nie dysponuje, to nie przysługuje jej status strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy dla działki nr [...], a tym samym nie może skutecznie złożyć wniosku o wznowienie tego postępowania.
O tym, kto może być stroną postępowania administracyjnego stanowi art. 28 k.p.a. Stosownie do jego treści, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny. Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym
i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego
a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA [...], dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując oceny trafności stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu I instancji, wskazać należy, że Sąd podziela pogląd, że sam fakt toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie tworzy żadnych praw rzeczowych do nieruchomości, a zatem nie może stanowić źródła interesu prawnego opartego o prawo własności wywodzone z przepisów prawa cywilnego. Nie można także poszukiwać podstawy do przypisania statusu strony danemu podmiotowi tylko i wyłącznie dlatego, że wystąpił z wnioskiem o zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wedle stanu prawnego na datę podjęcia zaskarżonej decyzji, opublikowanego w Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), przywoływanej w dalszym ciągu jako u.g.n., bez wnikania
w istotę uprawnienia wywodzonego z tego przepisu i bez analizy okoliczności konkretnej sprawy, zainicjowanej takim wnioskiem. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi natomiast art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).
Rozstrzygając zaistniały w sprawie spór Sąd miał na uwadze szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że źródła interesu prawnego skarżącej należy upatrywać nie tyle w tytule prawnorzeczowym do terenu otaczającego nieruchomość, dla której ustalono warunki zabudowy (którego M. W. niewątpliwie nie posiada), ale w tym, że skarżąca wykazała się uzasadnionym roszczeniem o zwrot działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że w toku postępowania zwrotowego sądy administracyjne przesądziły fakt zbędności tych działek na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Spełnienie przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. jest natomiast warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, zaś w tym przypadku warunek ten został spełniony.
Z akt sprawy, a także ze znanych stronom oraz Sądowi z urzędu wyroków, jakie zapadły w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej
w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wynika, że postępowanie w tym przedmiocie, zainicjowane wnioskiem M. S. toczy się od ponad 20 lat. Zapadały w nim następujące rozstrzygnięcia:
Decyzją z 28 czerwca 2002 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania byłej właścicielki – M. S. od decyzji Prezydenta Miasta K.
z dnia 28 września 2001 r. orzekającej o:
1. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. 010,
2. odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr [...],
uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłej właścicielki oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 2.
Obie decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w K. prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organom ustalić, która
z działek oddanych w użytkowanie wieczyste K. M. odpowiadała wywłaszczonym działkom nr [...] lub [...] bądź ich częściom z podaniem jej powierzchni i historii przekształceń. Niezależnie od tego Sąd przesądził, że
w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n., który był podstawą odmowy przez organy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż prawo użytkowania wieczystego
na rzecz K. M. zostało ujawnione w księdze wieczystej dopiero w dniu 31 lipca 2000 r., a więc po dacie wejścia w życie tej ustawy. Dokonując szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy WSA w Krakowie stwierdził, że ustalenia dokonane przez organy obu instancji, jakoby po wywłaszczeniu nastąpiła rozbudowa znajdującego się na nieruchomości budynku nie znajdują żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a wręcz przeciwnie pozostają z nim
w rażącej sprzeczności. Sąd stwierdził, że skoro na nieruchomości nie poczyniono żadnych inwestycji pn. "budowa osiedla", co było celem wywłaszczenia, a tylko zachowano istniejący w dacie wywłaszczenia stan łącznie z istniejącym drzewostanem, to nieruchomość ta została wywłaszczona ponad potrzeby założonego wówczas celu wywłaszczenia, a tym samym jest dla niego zbędna. W wyroku tym sąd przesądził również, że nie stanowi żadnej przeszkody do zwrotu nieruchomości istniejące uzbrojenie terenu, co wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny.
Kolejną decyzją z dnia 20 listopada 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił decyzję Starosty [...] z 28 września 2007 r., odmawiającą zwrotu na rzecz M. S. nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki hip. Nr [...] i [...], stanowiącej obecnie w ewidencji gruntów miasta K., obręb 010, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr [...]
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzje te zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke [...]. Sąd zarzucił organom, że wyrażone w kontrolowanych decyzjach stanowisko co do odmowy zwrotu działek nr [...], [...], [...] i [...] (odpowiadających części wywłaszczonej działki nr [...]) z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. jest sprzeczne z oceną prawną WSA w Krakowie. Sąd stwierdził, że "To samo odnosi się do wyrażonej przez ten Sąd oceny prawnej związanej z faktem, iż nakłady Skarbu Państwa na nieruchomość w postaci dokończenia rozpoczętej przez skarżącą budowy domu wielorodzinnego zostały poczynione jeszcze przed zawarciem w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. umowy w formie aktu notarialnego, w związku z czym
w dacie zawarcia tej umowy budynek ten w stanie wykończonym już istniał i był zamieszkały. WSA w sposób jednoznaczny wskazał, iż w takiej sytuacji należy uznać, iż nieruchomość stała się zbędna. Tymczasem organy odmowę zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości uzasadniły tym, iż skoro wzniesiony został przez Państwo budynek, a decyzja o lokalizacji dopuszczała zachowanie takich budynków to cel wywłaszczenia został zrealizowany." Analizując treść zawartej w dniu 12 maja 1971 r. umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego oraz mapy powołanej
w tym akcie notarialnym, wykonanej dla celów wywłaszczenia, Sąd wyraził pogląd, że "skoro zaś po wywłaszczeniu M. S. K. M. w K. oddano w wieczyste użytkowanie tylko działkę nr [...]/ 2 wraz ze znajdującą się na niej pozostałą częścią budynku wielomieszkaniowego, oczywiste jest, iż budynek ten był przeznaczony do rozbiórki, po której to rozbiórce Spółdzielnia Mieszkaniowa miała zrealizować wskazany w akcie notarialnym z 1971 r. cel wywłaszczenia – budowę osiedla mieszkaniowego. Okolicznością niesporną jest, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa na tej nieruchomości nie poczyniła żadnej inwestycji; nie została także poszerzona ulica [...], gdyż wzniesiony jeszcze przed wywłaszczeniem dom wielorodzinny nie został wyburzony. Powyższe okoliczności jedynie potwierdzają wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA ocenę co do zbędności wywłaszczonej tej części nieruchomości w rozumieniu art. 137 ugn." WSA w Kielcach zaakceptował natomiast stanowisko Wojewody co do tego, że skoro postępowanie
o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy m. in. części działki nr [...], która została oddana w wieczyste użytkowanie osobom fizycznym, osoby te powinny brać udział w sprawie. "Prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, oznaczonej wcześniej numerem [...] o pow. 848 m˛, stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...] zostało ustanowione umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 20 grudnia 1982 r. i ujawnione w księdze wieczystej w dniu 30 grudnia 1982 r. Prawo to nadal istnieje, w związku z czym do tej nieruchomości ma zastosowanie art. 229 ugn."
Rozpoznając sprawę ponownie, S. K. decyzją z 16 marca
2009 r. orzekł o zwrocie M. S. nieruchomości gruntowej w części zabudowanej, stanowiącej własność Gminy K., położonej przy ul. [...]
i T. w K., oznaczonej nr [...], [...], [...], [...], [...]
i [...] oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Decyzję tę uchylił Wojewoda Świętokrzyski przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia 21 maja 2009 r.). Powodem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe ustalenie stron
i niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu zwrotowym najemców budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i [...]. Nadto Wojewoda wskazał na konieczność rozdzielenia postępowania na dwa odrębne, albowiem inny jest stan prawny i inne strony w odniesieniu do działki nr [...], a inne w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] nie następuje
z przyczyn merytorycznych, gdyż organ I instancji "wykonał wszelkie zalecenia wskazane w wyroku WSA w Kielcach" i "prawidłowo uznał, iż działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 855 m2 podlegają zwrotowi (wraz
z budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działkach nr [...] i [...]), z uwagi na zaistniałe przesłanki zbędności wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami."
Decyzja Wojewody Ś. była przedmiotem kontroli sądowej
w sprawie II SA/Ke [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. S. (wyrok dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone.
Wskutek zaleceń zawartych w decyzji Wojewody Ś. z 21 maja 2009 r., prowadzone dotychczas postępowanie w przedmiocie zwrotu całej nieruchomości będącej przed wywłaszczeniem własnością M. S. rozdzielone zostało na dwa odrębne postępowania. Jedno z nich dotyczyło zwrotu działki nr [...], zaś drugie - działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Z akt nadesłanych Sądowi wynika, że w dniu 15 listopada
2010 r. S. K. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z 24 stycznia 2011 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ
I instancji. Inne decyzje podjęte w ramach tego postępowania nie zostały dołączone do akt niniejszej sprawy. Sądowi z urzędu oraz stronom wiadomo natomiast, że S. K. decyzją z 4 grudnia 2019 r. ponownie odmówił następcy prawnemu M. S. – M. W. zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z 28 lutego 2020 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, zaś wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], skarga M. W. na tę ostatnią decyzję została oddalona. W dacie orzekania
w niniejszej sprawie wyrok ten nie był prawomocny. Okoliczności dotyczące podjęcia decyzji przez Starostę Kazimierskiego z 4 grudnia 2019 r. oraz Wojewodę Ś. z 28 lutego 2020 r. wynikają z uzasadnienia tego właśnie wyroku (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie j.w.).
Z kolei w sprawie prowadzonej w przedmiocie zwrotu działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w dniu 15 listopada 2010 r. zapadła decyzja Starosty [...] orzekająca o ich zwrocie na rzecz M. S.
z uwagi na spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości wynikającej z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że na wywłaszczonej działce K. M. nie dokonała inwestycji określonej w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 12 maja 1971 r., którą miała być budowa osiedla mieszkaniowego dla K. w K., zgodnie z decyzją o lokalizacji nr [...]. Rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 23 lutego 2011 r. oraz - mając na względzie korektę operatu szacunkowego i związaną z tym zmianę kwoty zwaloryzowanego odszkodowania - orzekł we własnym zakresie o zwrocie M. S. wskazanych wyżej działek, a także o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania i rozłożeniu go na raty.
Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy K. i M. C. (poprzednie nazwisko skarżącej) na decyzję Wojewody Ś. z 23 lutego 2011 r., podnosząc m.in., że zarówno organy orzekające w sprawie jak i sąd, związane są zapadłymi uprzednio wyrokami i wyrażoną w nich oceną prawną co do zbędności działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na cel wskazany przy wywłaszczeniu. Podzielił przy tym stanowisko organów co do obliczenia zwaloryzowanego odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK [...], uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzję Wojewody Ś. z 23 lutego 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Uwzględnienie skargi kasacyjnej wniesionej przez M. C. związane było wyłącznie z innym, aniżeli przyjął to WSA w Kielcach, sposobem rozliczenia nakładów na wywłaszczoną i zwracaną nieruchomość, co miało wpływ na wysokość zwaloryzowanego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchylił zaskarżony wyrok, decyzję Wojewody Ś. z 23 lutego 2011 r. oraz decyzję Starosty [...] z 15 listopada 2010 r. w całości, "pomimo tego, że sam zwrot nieruchomości nie był kwestionowany w sprawie. Tym samym zasadność zwrotu nieruchomości nie mogła być przedmiotem kontroli w ramach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymagane jest uchylenie decyzji w całości ze względu na nierozerwalny charakter rozstrzygnięć decyzji o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach związanych ze zwrotem. Przepisy art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowią samodzielnej regulacji prawnej, lecz są konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 136 u.g.n. Ponadto organ orzekający o zwrocie nieruchomości zobowiązany jest, dla zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego, orzec w decyzji o zwrocie
o formie tych zabezpieczeń. Decyzja o zwrocie nieruchomości jest zatem szczególnym aktem władztwa publicznego, w którym następuje rozstrzygnięcie wielu kwestii
o charakterze cywilnoprawnym, w tym o przeniesieniu wywłaszczonych w przeszłości praw rzeczowych na rzecz uprawnionych osób. Na jej podstawie dokonuje się również określonych wpisów w księgach wieczystych wobec praw rzeczowych i nieruchomości będących przedmiotem tej decyzji."
W dacie wydania decyzji objętej skargą w niniejszej sprawie, postępowanie
w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] było w toku i nie zapadła w nim jeszcze decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę merytorycznie.
Sądowi z urzędu oraz stronom znana jest okoliczność, że kolejną decyzją z 24 marca 2021 r. S. K. orzekł o zwrocie M. W. w/w działek oraz o zobowiązaniu jej do wpłacenia kwoty [...]zł na rzecz Gminy K. (płatnej w ratach), zaś decyzją z 2 września 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Skarga najemcy lokalu znajdującego się w budynku położonym na działkach nr [...] i [...], wniesiona na decyzję organu II instancji
z 2 września 2021 r., została oddalona nieprawomocnym wyrokiem z 23 lutego
2022 r. (dostępnym j.w.).
Poczynienie przedstawionych wyżej ustaleń, wynikających z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz z przytoczonych wyroków sądowych, Sąd uznał za konieczne i istotne dla oceny stanowiska organów co do braku po stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 22 maja 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...]. Ustalenia te prowadzą do następujących wniosków:
1. Decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] w K. zapadła po kilkunastu latach od złożenia przez poprzedniczkę prawną skarżącej – M. S. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej działkę inwestycyjną – nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Te ostatnie działki stanowią – poza ulicą M. – bezpośrednie sąsiedztwo działki, dla której określono warunki zabudowy dla nowej inwestycji w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową
i garażem podziemnym;
2. W dacie orzekania w przedmiocie warunków zabudowy, jak również wydania zaskarżonej decyzji SKO w K. z 30 kwietnia 2020 r., wiadomym było, że kwestia zbędności działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na cel określony przy wywłaszczeniu została przesądzona wyrokami WSA w Krakowie w sprawie
II SA/Kr [...] oraz WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke [...]. Związanie organów
i sądów stanowiskiem prawnym zaprezentowanym w tych wyrokach wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., na co zwrócił uwagę Wojewoda Świętokrzyski w decyzji z 21 maja 2009 r. Uchylona tą decyzją decyzja Starosty [...] z 16 marca 2009 r. orzekała o zwrocie w/w działek na rzecz M. S., podobnie jak kolejne decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty (decyzje Starosty [...] z 15 listopada 2010 r. oraz Wojewody Ś. z 23 lutego 2011 r.). Wedle treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna
i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą
w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie, o którym mowa w tym przepisie, oznacza w stanie sprawy, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ani organy administracji, ani orzekające sądy administracyjne nie mogą wyrazić innego poglądu prawnego co do zbędności tej części nieruchomości na cel określony przy wywłaszczeniu, aniżeli ten, który został zaprezentowany w wyrokach WSA w Krakowie i w K.. Uznanie zaś, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi – w świetle art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. - przesłankę zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
3. Poczynając od decyzji Starosty [...] z 16 marca 2009 r. organy administracji oraz sądy, nie miały wątpliwości co do zbędności części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...]
i [...], przywołując w tym zakresie stanowisko prawne zaprezentowane przez WSA w Krakowie i WSA w Kielcach. Punktem spornym był natomiast sposób obliczenia odszkodowania. Uchylając w sprawie I OSK [...] wyrok WSA w Kielcach z 19 marca 2015 r. oraz decyzje: Wojewody Ś. z 23 lutego 2011 r. i Starosty [...] z 15 listopada 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sam zwrot nieruchomości nie był kwestionowany w skardze kasacyjnej, a tym samym nie mógł być przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez ten Sąd
(z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania). Wyrok NSA z 17 marca 2019 r. otworzył więc na nowo konieczność wydania decyzji w przedmiocie zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ale przy uwzględnieniu art. 153 p.p.s.a.
i stanowiska prawnego w zakresie ich zbędności wyrażonego przez WSA w Krakowie i WSA w Kielcach.
Podsumowując dotychczasowe rozważania podkreślić należy, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji skarżąca nie dysponowała wprawdzie żadnym tytułem prawnorzeczowym do działek nr [...], [...], [...], [...], [...]
i [...], jednak przebieg postępowania zwrotowego wskazywał jednoznacznie na to, że działki te, stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo nowej zabudowy, o jakiej mowa
w decyzji o warunkach zabudowy z 22 maja 2018 r., nie zostały wykorzystane na cel określony przy wywłaszczeniu i będą podlegały zwrotowi na rzecz następczyni prawnej wywłaszczonej właścicielki. Podkreślenia wymaga, że ustalenie zbędności działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jest okolicznością o charakterze prawnym, gdyż wynika z zastosowania art. 153 p.p.s.a. i jednoznacznego stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez WSA w Krakowie i WSA w Kielcach
w prawomocnych wyrokach sądowych, którymi związane są organy administracji oraz sądy orzekające w sprawie o zwrot nieruchomości. Ocena prawna zaprezentowana
w tych wyrokach pozostaje wiążąca mimo zmiany stanu prawnego i wprowadzenia
z dniem 14 maja 2019 r. do art. 136 u.g.n. - ust. 7, zgodnie z którym uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja
o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Nowelizacja ta weszła w życie na podstawie art. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801). Stosownie jednak do art. 4 tej ustawy, do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych
i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7. Prawomocnym wyrokiem NSA z 7 marca 2019 r. uchylona została decyzja Wojewody Ś. z dnia 23 lutego 2011 r., a więc przepis art. 4 ustawy nowelizującej u.g.n. z dnia 4 kwietnia 2019 r. ma w tym przypadku zastosowanie i nie stosuje się art. 137 ust. 7. Zmiana stanu prawnego nie ma zatem wpływu na związanie oceną prawną wyrażoną przez sądy administracyjne
w postępowaniu zwrotowym.
Kwestię zbędności, a w konsekwencji samego zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uznać więc należy za przesądzoną. Jak już podkreślono wyżej, okoliczność ta nie oznacza wprawdzie przyjęcia, że skarżąca wykazała się tytułem prawnorzeczowym do tych działek, ale – zdaniem Sądu – nie może być pominięta przy ocenie interesu prawnego skarżącej rozumianego jako uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją
o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Tego aspektu sprawy organy orzekające
w sprawie nie brały w ogóle pod uwagę przyjmując w sposób formalny, że skoro nie zapadła ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i M. W. nie jest właścicielką działki inwestycyjnej oraz działek sąsiednich, to nie przysługuje jej status strony. Z taką oceną Sąd się nie zgadza, gdyż nie została ona poprzedzona analizą szczególnych okoliczności sprawy i nie uwzględnia uzasadnionego roszczenia skarżącej wywodzonego z art. 136 ust. 3 u.g.n. i opartego na spełnieniu ustawowych przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikających ze zbędności w/w działek na cel określony przy wywłaszczeniu.
Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. kwalifikujący dany podmiot jako stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, nie musi wynikać
z prawa rzeczowego. W zależności od analizy konkretnego przypadku, może on mieć swoje źródło także w materialnoprawnych przepisach prawa administracyjnego. Takimi przepisami są powołane już wyżej art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Jeżeli nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony przy wywłaszczeniu, czyli stała się zbędna (tak jak w rozpatrywanej sprawie) właścicielowi przysługuje roszczenie o jej zwrot. W stanie sprawy realizację tego roszczenia rozpoczęła poprzedniczka prawna skarżącej M. S. i w dacie wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], ustalone już zostało w postępowaniu zwrotowym, że działki sąsiadujące z terenem inwestycyjnym stały się zbędne na cel określony przy ich wywłaszczeniu. W ocenie Sądu, uprawnienie M. W. do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy (a tym samym jego wznowienia) powiązane jest integralnie ze spełnieniem przesłanek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, określonych
w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Ustalenie zbędności działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oznacza, że ich właściciel - Gmina K. nie może nimi dysponować bez żadnych ograniczeń, co wynika z treści art. 136 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Prawo Gminy K. do zagospodarowania terenu sąsiadującego
z działką inwestycyjną, pomimo przysługującego Gminie prawa własności, z chwilą przesądzenia kwestii zbędności w/w działek na cel określony przy wywłaszczeniu, zostało ograniczone na rzecz uprawnień byłej właścicielki, a potem jej następczyni prawnej. Poprzednia właścicielka wniosek o zwrot nieruchomości złożyła wiele lat temu i w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna, a tym samym jej uprawnienie oparte na art. 136 ust. 3 u.g.n. nie wygasło (art. art. 136 ust. 7). Zachowana została
w ten sposób więź prawna pomiędzy byłym właścicielem, a zbędną częścią wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu, tego rodzaju więź, związana ze spełnieniem ustawowych przesłanek zwrotu działek sąsiadujących bezpośrednio
z działką inwestycyjną, uprawnia do przyjęcia poglądu, że skarżąca posiada interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., pozwalający na przyznanie jej statusu strony
w postępowaniu o ustalenie warunków nowej zabudowy dla działki, z którą sąsiaduje część nieruchomości zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu, a tym samym podlegająca zwrotowi. Ponieważ planowana zabudowa działki nr [...] może mieć znaczenie dla sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, M. W.
z uwagi na uzasadnione uprawnienie do żądania ich zwrotu, powinna brać udział
w tym postępowaniu jako strona.
Podkreślenia wymaga, że kolejne, opisane wyżej decyzje administracyjne orzekające o zwrocie na rzecz M. W. działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], podjęte już po wydaniu decyzji zaskarżonej w tej sprawie, jedynie potwierdzają słuszność przedstawionego wyżej poglądu. Jak już powiedziano, skarga od tych decyzji, złożona przez najemcę lokalu w budynku położonym na działkach nr [...] i [...], została oddalona nieprawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ke [...].
Mając na uwadze zaprezentowane wyżej argumenty Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w sposób mający bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia obu podjętych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparte zostało o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wyda stosowne rozstrzygnięcie przyjmując, że M. W. przysługuje przymiot strony.
Zdanie odrębne
Sygn. akt II SA/Ke [...]
ZDANIE ODRĘBNE
Zdanie odrębne sędziego D. P.-M. do wyroku WSA w Kielcach z 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke [...].
Nie zgadzam się z wyrokiem WSA w Kielcach z 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke [...], ponieważ uważam, że skarga powinna zostać oddalona.
Rozbieżności w ocenie skargi dotyczą zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, a mianowicie czy skarżącej M. W. przysługuje przymiot strony uprawniający ją do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 22 maja 2018 r.
o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o pow. sprzedaży do 350 m2) i garażem podziemnym, na działce nr ewid.[...], obręb 0010, przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu kwestionowanego przeze mnie rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dacie orzekania w przedmiocie warunków zabudowy, jak również wydania zaskarżonej decyzji SKO w K. z 30 kwietnia 2020 r., wiadomym było, że kwestia zbędności działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na cel określony przy wywłaszczeniu została przesądzona wyrokami WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr [...] oraz WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke [...]. Związanie organów i sądów stanowiskiem prawnym zaprezentowanym w tych wyrokach wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., na co zwrócił uwagę Wojewoda Świętokrzyski w decyzji z 21 maja 2009 r. Uchylona tą decyzją decyzja Starosty [...] z 16 marca 2009 r. orzekała o zwrocie w/w działek na rzecz M. S., podobnie jak kolejne decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty (decyzje Starosty [...] z 15 listopada 2010 r. oraz Wojewody Ś. z 23 lutego 2011 r.). Wedle treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie, o którym mowa w tym przepisie, oznacza w stanie sprawy, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ani organy administracji, ani orzekające sądy administracyjne nie mogą wyrazić innego poglądu prawnego co do zbędności tej części nieruchomości na cel określony przy wywłaszczeniu, aniżeli ten, który został zaprezentowany w wyrokach WSA w Krakowie i w K.. Uznanie zaś, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi – w świetle art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. - przesłankę zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Dalej Sąd wskazał, że kwestię zbędności, a w konsekwencji samego zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uznać należy za przesądzoną. Sąd podkreślił, że okoliczność ta nie oznacza wprawdzie przyjęcia, że skarżąca wykazała się tytułem prawnorzeczowym do tych działek, ale – zdaniem Sądu – nie może być pominięta przy ocenie interesu prawnego skarżącej rozumianego jako uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Tego aspektu sprawy organy orzekające w sprawie nie brały w ogóle pod uwagę przyjmując w sposób formalny, że skoro nie zapadła ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i M. W. nie jest właścicielką działki inwestycyjnej oraz działek sąsiednich, to nie przysługuje jej status strony. Z taką oceną Sąd się nie zgodził, gdyż nie została ona poprzedzona analizą szczególnych okoliczności sprawy i nie uwzględnia uzasadnionego roszczenia skarżącej wywodzonego z art. 136 ust. 3 u.g.n. i opartego na spełnieniu ustawowych przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikających ze zbędności w/w działek na cel określony przy wywłaszczeniu.
Zdaniem Sądu, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. kwalifikujący dany podmiot jako stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, nie musi wynikać z prawa rzeczowego. W zależności od analizy konkretnego przypadku, może on mieć swoje źródło także w materialnoprawnych przepisach prawa administracyjnego. Takimi przepisami są art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Jeżeli nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony przy wywłaszczeniu, czyli stała się zbędna (tak jak w rozpatrywanej sprawie) właścicielowi przysługuje roszczenie o jej zwrot. W stanie sprawy realizację tego roszczenia rozpoczęła poprzedniczka prawna skarżącej M. S. i w dacie wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], ustalone już zostało w postępowaniu zwrotowym, że działki sąsiadujące z terenem inwestycyjnym stały się zbędne na cel określony przy ich wywłaszczeniu. W ocenie Sądu, uprawnienie M. W. do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy (a tym samym jego wznowienia) powiązane jest integralnie ze spełnieniem przesłanek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, określonych
w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Ustalenie zbędności działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oznacza, że ich właściciel - Gmina K. nie może nimi dysponować bez żadnych ograniczeń, co wynika z treści art. 136 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Prawo Gminy K. do zagospodarowania terenu sąsiadującego
z działką inwestycyjną, pomimo przysługującego Gminie prawa własności, z chwilą przesądzenia kwestii zbędności w/w działek na cel określony przy wywłaszczeniu, zostało ograniczone na rzecz uprawnień byłej właścicielki, a potem jej następczyni prawnej. Poprzednia właścicielka wniosek o zwrot nieruchomości złożyła wiele lat temu i w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna, a tym samym jej uprawnienie oparte na art. 136 ust. 3 u.g.n. nie wygasło (art. art. 136 ust. 7). Zachowana została
w ten sposób więź prawna pomiędzy byłym właścicielem, a zbędną częścią wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu, tego rodzaju więź, związana ze spełnieniem ustawowych przesłanek zwrotu działek sąsiadujących bezpośrednio
z działką inwestycyjną, uprawnia do przyjęcia poglądu, że skarżąca posiada interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., pozwalający na przyznanie jej statusu strony
w postępowaniu o ustalenie warunków nowej zabudowy dla działki, z którą sąsiaduje część nieruchomości zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu, a tym samym podlegająca zwrotowi. Ponieważ planowana zabudowa działki nr [...] może mieć znaczenie dla sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, M. W.
z uwagi na uzasadnione uprawnienie do żądania ich zwrotu, powinna brać udział
w tym postępowaniu jako strona.
Sąd podkreślił, że kolejne decyzje administracyjne orzekające o zwrocie na rzecz M. W. działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], podjęte już po wydaniu decyzji zaskarżonej w tej sprawie, jedynie potwierdzają słuszność przedstawionego wyżej poglądu. Skarga od tych decyzji, złożona przez najemcę lokalu w budynku położonym na działkach nr [...] i [...], została oddalona nieprawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ke [...].
W moim przekonaniu, w realiach kontrolowanej sprawy, organom orzekającym nie sposób zarzucić naruszenia wskazanych przez Sąd przepisów art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w sposób mający bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Moim zdaniem organy obu instancji zasadnie bowiem uznały, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony uprawniający ją do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 22 maja 2018 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o pow. sprzedaży do 350 m2) i garażem podziemnym, na działce nr ewid.[...], obręb 0010, przy ul. [...] w K.. Bezspornie skarżąca do czasu zakończenia tego postępowania nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej wywłaszczonych nieruchomości - w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji, nie zakończyło się prawomocną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. W mojej ocenie, dopiero prawomocna decyzja orzekająca o zwrocie na rzecz byłego właściciela (lub jego spadkobierców) wywłaszczonej nieruchomości stwarza podstawę do uznania takiej osoby za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przymiotu strony nie posiadają natomiast osoby które podjęły działania roszczeniowe do wywłaszczonej nieruchomości. Podmioty, które dysponują roszczeniem wynikającym z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie posiadają z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero prawomocna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi podstawę do wpisu nowych właścicieli do księgi wieczystej, a także w ewidencji gruntów. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest legitymowany do wstępowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2013 r.,sygn. akt II OSK [...] oraz II OSK [...]).
Sumując, moim zdaniem osoba która dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Także okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyczerpuje przesłanki do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowi podstawę do wykazania się dowodem na okoliczność, że danemu podmiotowi przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie dysponowały dowodem potwierdzającym, że skarżącej przysługuje tytuł prawny do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, a tym samym zasadnie uznały, że nie posiada ona podstaw do kwestionowania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Z tych wszystkich przyczyn złożenie zdania odrębnego uznałam za konieczne.