II SA/Ke 720/23

II SA/Ke 720/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 1 marca 2023 r. nr LXXIII/491/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 1 marca 2023 r. nr LXXIII/491/2023 Rada Miejska w Stąporkowie, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 572 ze zm.), dalej zwanej: "u.o.z.", przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stąporków na rok 2023, który stanowi załącznik do tej uchwały.
Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Końskich, zarzucając jej w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach naruszenie:
- art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i uregulowanie w Programie zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób zbyt ogólny, tj. bez wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, listy społecznych opiekunów (karmicieli), terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących oraz, w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie kotów wolno żyjących;
- art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie i uregulowanie w Programie sposobu odławiania zwierząt bezdomnych (§ 6 ust. 3), podczas gdy zgodnie z art. 11 ust. 2 u.o.z. kwestia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt została przekazana do uregulowania ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości wraz z załącznikiem do niej.
W uzasadnieniu skargi jej autor zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowe dotyczące opieki nad kotami wolno żyjącymi, zgodnie z którym brak wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, czy też brak listy społecznych opiekunów (karmicieli) tych zwierząt - nie pozwala na uznanie, że rada gminy wypełniła obowiązek nałożony na nią w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18).
Wnoszący skargę także podniósł, że w § 6 ust. 3 Rada określiła warunki dotyczące odławiania bezdomnych zwierząt wskazując, że odławianie będzie prowadzone przy pomocy specjalistycznego sprzętu, nie stwarzając zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt. Tymczasem kwestii ta została przekazana do uregulowania właściwemu ministrowi w drodze rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że żaden przepis prawa nie precyzuje jak szczegółowy ma być program, ani tym bardziej nie wskazuje, że program opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie ma zawierać obserwacje, liczenie populacji, wskazanie karmicieli, określenie terminów dokarmiania itd. Ratio legis tego przepisu jest takie, aby realizacja celów objętych programem nie była fikcją. Urząd Miejski w Stąporkowie prowadzi rejestr lokalnych karmicieli kotów wolno żyjących, natomiast Program wyznacza cele Gminy w zakresie opieki nad zwierzętami jako dokument o szerszym znaczeniu niż rejestr i nie będzie zawierał listy imiennej karmicieli kotów. W przypadku terminów dokarmiania kotów wolnożyjących terminy i sposoby dokarmiania kotów uzależnione są od występujących warunków pogodowych, dlatego dokarmianie jest przeprowadzane najczęściej w okresie jesienno-zimowym, w bliżej nie określnych terminach, których ze względu na brak pewnej prognozy pogody nie można przewidzieć z rocznym wyprzedzeniem. Ze względu na rozległy obszar gminy organ nie przeprowadzi obserwacji i liczenia populacji kotów wolno żyjących, a ustalenie miejsc występowania tych zwierząt odbywa się przez uzyskanie informacji od karmicieli i mieszkańców gminy. Co do kolejnego zarzutu organ podniósł, że w zapisie § 6 ust. 3 wskazano ideę programu jaką jest dobro wyłapywanych zwierząt nie sprzeczną z treścią § 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r., w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt i w żaden sposób organ nie wchodził w kompetencje właściwego ministra.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:
1. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. odławianie bezdomnych zwierząt;
4. obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. usypianie ślepych miotów;
7. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Słusznie Prokurator zarzuca przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie w Programie sposobu odławiania zwierząt bezdomnych (§ 6 ust. 3). Należy podnieść, że na podstawie delegacji ustawowej z art. 11 ust. 2 u.o.z., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydała w dniu 26 sierpnia 1998 r. rozporządzenie w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz. 753). Kwestię dotyczącą wskazywania urządzeń i środków, przy których pomocy zwierzęta będą wyłapywane, odesłał do uregulowania w umowie na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych, jaką organ gminy może zawrzeć z podmiotem prowadzącym schronisko lub przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). W § 7 tego rozporządzenia określono jednak, jakie cechy powinny mieć używane przy wyłapywaniu zwierząt bezdomnych urządzenia i środki, tj. wskazano, że nie mogą stwarzać zagrożenia dla ich życia i zdrowia, ani też zadawać im cierpienia. Mimo takiej regulacji rangi rozporządzenia ministra wydanego na podstawie ustawowej delegacji, w zaskarżonej uchwale pojawił się zapis regulujący tę samą materię, ale w odmienny sposób. W § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że odławianie bezdomnych zwierząt będzie prowadzone wyłącznie przy użyciu specjalistycznego sprzętu przeznaczonego do wyłapywania zwierząt niestwarzającego zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt, a także powodującego cierpienia. Pominięto więc określenie cech środków używanych przy wyłapywaniu zwierząt bezdomnych, ograniczając się do określenia cech urządzeń (nazwanych "sprzętem") używanych przy wyłapywaniu zwierząt bezdomnych. Nie tylko więc skarżona Gmina przekroczyła wynikające z art. 11a u.o.z. upoważnienie ustawowe do umieszczenia w programie takiego zapisu (skoro delegacja do uregulowania w drodze rozporządzenia, zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt skierowana została do ministra właściwego do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska), ale również naruszyła § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez częściowe powtórzenie oraz modyfikację zapisów zawartych w akcie wyższego rzędu. Zgodnie z tym pierwszym przepisem bowiem, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Uzupełniająco zasadnym jest również zaznaczenie, że omawiany zapis został w części sformułowany w sposób całkowicie sprzeczny z regulacją zawartą w § 7 in fine rozporządzenia, a zwłaszcza z podstawowymi obowiązkami wobec zwierząt określonymi w art. 1 ust. 1 oraz w art. 5 i 6 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zwierząt. Z zaskarżonego przepisu § 6 ust. 3 załącznika do uchwały wynika bowiem, że sprzęt przeznaczony do wyłapywania zwierząt będzie powodował ich cierpienie. Tymczasem z treści § 7 in fine rozporządzenia wynika, że urządzenia i środki używane przy wyłapywaniu zwierząt bezdomnych, nie mogą zadawać im cierpienia, co jest oczywiste zważywszy na to, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt), że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania (art. 5 ustawy) oraz że zabrania się znęcania nad zwierzętami (art. 6 ust. 1a ustawy).
Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Zadanie, o którym mowa w tym przepisie nie wymaga bowiem udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1048/19, dostępny jw.). Program w § 5 zawiera regulację dotyczącą opieki nad kotami wolno żyjącymi. Będzie ona realizowana poprzez:
1. ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące;
2. finansowanie zakupu karmy w celu zapewnienia dokarmiania w miejscach ich przebywania, poprzez lokalnych karmicieli - konieczność dokarmiania wolnożyjących kotów należy zgłosić do Referatu Ochrony środowiska Urzędu Miejskiego w Stąporkowie, II piętro, pok. nr 33, tel.: 41 - 3743226.
3. prowadzenie rejestru lokalnych karmicieli wolnożyjących kotów, zawierającego imię, nazwisko i dane kontaktowe karmiciela, lokalizację oraz ilość kotów znajdujących się pod jego opieką.
4. finansowanie kosztów kastracji i sterylizacji.
Pomimo tego wystarczająco szczegółowego, uregulowania ustawowego zadania "opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania", skarżący Prokurator niezasadnie zarzuca zbyt ogólny charakter omawianego unormowania – wskazując na brak wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, listy społecznych opiekunów (karmicieli), terminów dokarmiania kotów wolno żyjących, oraz w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie wolno żyjących kotów. Tymczasem trzeba podkreślić, że skonkretyzowanie w uchwale zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami nie jest możliwe do ujęcia w sposób obejmujący całokształt zagadnienia. Mianowicie, w sytuacji kotów wolno żyjących nie jest możliwe określenie konkretnego miejsca i sposobu ich dokarmiania, a działania takie są podejmowane dopiero po zgłoszeniach od mieszkańców, ponieważ koty wolno żyjące nie posiadają stałych miejsc przebywania. Dokarmianiem kotów zajmuje się Gmina w sposób stały w momencie, gdy zachodzi taka potrzeba. W wyrokach z 28 marca 2023 r. II SA/Ke 162/23 i 15 stycznia 2020 r. II SA/Ke 1048/19 tut. Sąd w sposób prawidłowy zauważył, że zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Analizując treść cyt. wyżej § 3 Programu należy stwierdzić, że zaskarżona w tym zakresie uchwała zawiera wymaganą przez art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy regulację. Tym samym nie doszło do pominięcia obligatoryjnego elementu Programu. Nie stanowi bowiem istotnego naruszenia prawa brak konkretnych rozwiązań prawnych, które, zdaniem skarżącego, stanowiłyby właściwą (bo bardziej szczegółową) regulację prawną. Natomiast w tym miejscu podkreślić trzeba, że Gmina dysponuje chronioną konstytucyjnie samodzielnością, w tym swobodą tworzenia norm prawnych, o ile normy te nie naruszają obowiązującego porządku prawnego (art. 94, art. 165 i 166 Konstytucji RP). Skoro organ uchwałodawczy Gminy Stąporków określił w Programie, w jaki sposób będzie sprawowana opieka nad kotami wolno żyjącymi, brak podstaw by zakwestionować tą regulację jedynie z uwagi na brak wskazania – jak chce tego skarżący – kazuistycznie określonych sytuacji – o co trudno z uwagi na specyficzny charakter opieki nad omawianą grupą zwierząt.
Odnosząc się do wniosku skarżącego Prokuratora o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały należy poczynić uwagę natury ogólnej. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które - co oczywiste - dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą, oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, jest także art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowe, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych), a znaczeniem interesów, które ma on chronić (zob. wyrok WSA w Krakowie z 30 lipca 2020 r., II SA/Kr 224/20, LEX nr 3062217).
Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. W niniejszej sprawie załącznik do zaskarżonej uchwały wypełniając obligatoryjne zadania nałożone na gminę, zawiera jedną regulację wykraczającą poza zakres upoważnienia ustawowego. Jednak choć nie powinno to mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w całości. Nie każde bowiem naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Naruszenie zasad legislacji w tej konkretnej sprawie nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia - z tego powodu - nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.