II SA/Ke 72/25

II SA/Ke 72/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 107
art. 22 ust. 2, art. 79 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Powiatu w Kielcach z dnia 29 listopada 2024 r. Nr VIII/96/2024 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Powiatu Kieleckiego na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2024 r., na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107), zwanej dalej "u.s.p.", Rada Powiatu w Kielcach podjęła uchwałę Nr VIII/96/2024 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
W § 1 uchwały stwierdzono, że nie wyraża się zgody na rozwiązanie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] stosunku pracy z radnym Rady Powiatu w Kielcach W. F.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że w dniu 21 października 2024 r. do Rady Powiatu w Kielcach wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym Rady Powiatu w Kielcach W. F. zatrudnionym od 20 kwietnia 2015 r. na stanowisku Sekretarza Miasta i Gminy [...]. W piśmie wyjaśniono, że przyczyną powyższego jest utrata zaufania do pracownika, wynikająca z następujących zdarzeń:
1. w dniu 3 czerwca 2024 r. W. F., nadużywając udzielonego mu upoważnienia w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [...] (lecz bez jego zgody i wiedzy) przygotował i zamierzał przekazać Przewodniczącej Rady Miejskiej w [...] dokumenty zawierające niezanonimizowane dane osobowe osób fizycznych, podlegające ochronie zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, czym mógł narazić Burmistrza Miasta i Gminy w [...] na odpowiedzialność z tytułu nieuprawnionego ujawienia tych danych;
2. w okresie od 31 lipca 2023 r. do 12 kwietnia 2024 roku nadużywając udzielonego mu upoważnienia w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [...] podpisał przelewy bankowe na łączną kwotę 4.250.000,00 zł z tytułu pożyczki udzielonej Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych [...] Sp. z.o.o. w [...] pomimo faktu, iż w dniu 5 lipca 2023 r. Komornik Sądowy w piśmie (sygn. akt GKM 122/23) poinformował Gminę o zajęciu wierzytelności i na podstawie art. 896 § 1 pkt 1 i 2 K.p.c. komornik wezwał Gminę, aby należnego świadczenia nie uiszczała dłużnikowi, lecz złożyła je na konto komornika sądowego; w związku z przedmiotową sprawą Gmina zobligowana była do złożenia wyjaśnień do komornika i obecnie jest przygotowywane zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 231 K.k. w związku z art. 300 K.k.; przelewy w ilości ponad 10 szt. były realizowane w oparciu o nieważną umowę pożyczki lub nieważne aneksy do umowy pożyczki (nieważność pożyczki lub aneksów wynikała z braku kontrasygnaty skarbnika), które to przelewy zostały następnie zrealizowane przez bank, czym naraził pracodawcę na szkodę w wysokości kwot udzielonych pożyczek i naruszył podstawowy obowiązek pracownika wynikający z art. 100 § 2 pkt 4 K.p.
3. w ramach udzielonego mu upoważnienia w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [...] udzielił nierzetelnych i nieprawdziwych informacji dla Fundacji [...] w ramach udzielenia odpowiedzi na "wniosek o udzielenie informacji publicznych", przez co w przestrzeni publicznej pojawiały się nieprawdziwe informacje mocno zakłamujące rzeczywistość, dotyczące funkcjonowania Gminy [...] za kadencji poprzedniego burmistrza, "wybielające" poprzednie władze (w tym siebie) pod kątem udzielania przez nie informacji publicznych.
Odnosząc się do wniosku Burmistrza radny W. F. wskazał, iż przedstawione przez pracodawcę w stosunku do niego zarzuty są nieprawdziwe. Odnośnie pierwszego podniesionego zarzutu wyjaśnił, iż podstawą jego działania były przepisy art. 21a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym był zobowiązany do wykonania polecenia Przewodniczącej Rady Miejskiej w [...], która realizowała zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, w związku z czym posiadała w stosunku do radnego uprawnienia zwierzchnika służbowego. W odniesieniu do drugiego zarzutu radny wskazał, iż wszystkie przelewy bankowe dokonywane na rzecz spółki komunalnej, której jedynym właścicielem jest Gmina [...], podpisał na wyraźne polecenie ówczesnego Burmistrza Miasta i Gminy [...], który każdorazowo wydawał w tej sprawie dyspozycję na piśmie. W sprawie trzeciego zarzutu radny wyjaśnił, iż odniesiono się do fundacji "[...]", a poprawna nazwa fundacji to "[...]". Radny oświadczył, iż wszelkie udzielane przez niego odpowiedzi na zapytania zgłoszone w trybie dostępu do informacji publicznej były zawsze oparte o zweryfikowane i prawdziwe informacje.
Radny poza złożonymi wyjaśnieniami na przedstawione zarzuty zwrócił uwagę na fakt, iż pracodawca (Burmistrz) wielokrotnie wyrażał niezadowolenie z jego absencji w pracy spowodowanej uczestnictwem w pracach Rady Powiatu oraz Komisji Samorządu, Rozwoju Gospodarczego i Przeciwdziałania Bezrobociu, której przewodniczy, a zatem z powodu wykonywania mandatu radnego. Aby wyjść najbardziej naprzeciw oczekiwaniom pracodawcy posiedzenia Komisji zwoływał w godzinach popołudniowych tak aby jak najmniej kolidowało to z jego pracą zawodową. Potwierdzenie powyższego znaleźć można w protokołach sporządzonych z prac ww. Komisji. Wszystkie posiedzenia tej Komisji w obecnej kadencji Rady Powiatu rozpoczynały się o godz. 15:00 - trzy posiedzenia i 15:30 - jedno posiedzenie. Komisja Samorządu, Rozwoju Gospodarczego i Przeciwdziałania Bezrobociu była co do zasady jedyną Komisją w tej kadencji, która obradowała po godzinach urzędowania Starostwa Powiatowego w Kielcach.
W dniu 12 listopada 2024 r. do Rady Powiatu w Kielcach wpłynęło uzupełnienie wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W skierowanym piśmie Burmistrz zwrócił się o wyrażenie zgody na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy bez wypowiedzenia, z winy pracownika wskazując jako nowe okoliczności poważne przypuszczenie poświadczenia nieprawdy w dokumencie – rachunku kosztów podróży z dnia 29 października 2024 r.
Radny pismem z 18 listopada 2024 r. odniósł się do ww. zarzutu informując, iż błędnie wypełnił rachunek kosztów podróży służbowej w dniu 29 października 2024 r. W dniu tym uczestniczył w obradach Forum Sekretarzy w Kielcach, a następnie udał się na posiedzenie Rady Powiatu w Kielcach, zaś po zakończeniu sesji udał się do domu. Druk delegacji wypełnił dopiero 4 listopada 2024 r., czyli kilka dni później. W wyniku tego zapomniał, iż oba wydarzenia, tj. Forum Sekretarzy oraz sesja Rady Powiatu w Kielcach, odbyły się tego samego dnia, wypełnił druk delegacji zgodnie ze standardami wypracowanymi przez wiele lat w Urzędzie Miasta i Gminy [...]. Po uświadomieniu sobie omyłki, postanowił jak najszybciej dopełnić korekty druku delegacji. W tym celu zwrócił się do działu księgowości w Urzędzie Miasta i Gminy [...] o wstrzymanie wypłaty kosztów przejazdu oraz wydanie druku delegacji, tak by móc dokonać stosownej korekty. Jednakże zostało mu to uniemożliwione przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Radny nadmienił również, że w Urzędzie Miasta i Gminy [...] pracuje jako Sekretarz od 2015 r. i nigdy nie był karany, a jego problemy zaczęły się po zmianie władzy wybranej w wyborach samorządowych w kwietniu tego roku. Oświadczył, iż zostaje w pracy po godzinach, bierze udział w spotkaniach z mieszkańcami, a także zebraniach sołeckich, za co nie pobiera zwrotu kosztów dojazdu ani nie odbiera godzin nadliczbowych. Do przesłanych wyjaśnień radny dołączył również pismo Międzyzakładowej Organizacji Związkowej N. Pracowników Samorządowych w Gminie [...] skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy [...], w którym Komisja Międzyzakładowa Organizacji Związkowej N.Pracowników Samorządowych w Gminie [...] nie wyraża zgody na rozwiązanie umowy o pracę z W. F. oraz zwraca się z prośbą do pracodawcy aby wycofał zamiar rozwiązania umowy o pracę bez zachowaniu okresu wypowiedzenia z winy pracownika. Komisja wyraziła także opinię o W. F. jako o pracowniku rzetelnym, uczciwym oraz zaangażowanym w swoją pracę.
Dalej w uzasadnieniu uchwały odwołano się do treści art. 22 u.s.p. wskazując, że przepis ten wprowadza szczególną ochronę stosunku pracy radnych, gwarantującą większą niż w przypadku pracowników objętych tylko powszechną ochroną, gwarancję trwałości zatrudnienia, ale jednocześnie zapewniającą swobodę nieskrępowanego wykonywania mandatu radnego. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady powiatu, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (w takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody). Przy czym nie oznacza to, że rada powiatu musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Nadrzędnym celem art. 22 ust. 2 u.s.p. jest, jak podniesiono, ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Zdaniem organu błędna jest wykładania art. 22 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którą przepis ten nie daje radzie powiatu uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie niż taka, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu. Powołany przepis ma na celu umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji ograniczając swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi. Uzasadnia to również stwierdzenie, że ocena prawidłowości rozstrzygnięcia rady wydanego w oparciu o wskazany przepis wymaga skonfrontowania interesu radnego z interesem pracodawcy i wyważenia podstaw do zapewnienia radnemu tej ochrony, kosztem pracodawcy. Ustawodawca pozostawił radzie powiatu swobodę w ocenie czy pojawiły się przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy.
Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu została dokonana – jak podniesiono – przez pryzmat wszelkich znanych Radzie Powiatu okoliczności. Rada doszła do przekonania, iż rozwiązanie stosunku pracy z W. F. jest związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Nadto Rada nie przekroczyła swoich uprawnień, "w sytuacji gdy Rada, która na korzyść radnego - pracownika rozstrzyga wszelkie wątpliwości i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kieruje się wnioskujący pracodawca o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym".
W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez niewykazanie przez Radę Powiatu w Kielcach, aby podstawą rozwiązania stosunku pracy z W. F. były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Skarżący wniósł w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swe stanowisko wskazał, powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Jeżeli zaś podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Tymczasem Rada Powiatu w Kielcach nie wykazała, aby podstawą rozwiązania stosunku pracy z W. F. były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Wprost natomiast wskazała, że dokonując oceny podanych przez pracodawcę przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym kierowała się przekonaniem, że nadrzędnym celem regulacji art. 22 ust. 2 u.s.p. jest ochrona radnego, choćby miało się to odbyć kosztem pracodawcy i choćby przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym nie miały związku z wykonywaniem przez niego mandatu. Powyższe nie znajduje potwierdzenia ani w samej treści regulacji art. 22 ust. 2 u.s.p. ani w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Samo zaś przekonanie Rady Powiatu, że dopuszczenie możliwości wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w sytuacji, gdy przyczyny rozwiązania tego stosunku nie mają związku z wykonywaniem przez niego mandatu, mogłoby mieć istotny negatywny wpływ na pracę radnego w radzie powiatu, nie jest wystarczające do uznania, że w analizowanym przypadku rozwiązanie stosunku pracy z W. F. jest związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł po pierwsze, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wprost wskazano, iż w złożonych wyjaśnieniach radny zwrócił uwagę na fakt, że Burmistrz wielokrotnie wyrażał niezadowolenie z jego absencji w pracy spowodowanej uczestnictwem w pracach Rady Powiatu oraz Komisji Samorządu, Rozwoju Gospodarczego i Przeciwdziałania Bezrobociu, której przewodniczy, a zatem z powodu wykonywania mandatu radnego. Na okoliczność rozpoczynania przez W. F. posiedzeń Komisji o godz. 15:00 lub 15:30 przedłożono stosowne protokoły z tych posiedzeń. Powołując się na postanowienia Statutu Powiatu Kieleckiego podniesiono, że obowiązkiem radnego jest uczestnictwo w posiedzeniach komisji i jakiekolwiek utrudnienia czynione w tym względzie radnemu przez pracodawcę, ograniczające możność sprawowania mandatu, zwłaszcza wobec woli rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy, uprawniały Radę Powiatu w Kielcach do podjęcia stosownej uchwały.
Dalej wskazano, że nie jest zasadny wyartykułowany przez skarżącego pogląd, iż rada powiatu może odmówić udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w sytuacji określonej wprost w art. 22 zd. 2 u.s.p., zaś w pozostałych sytuacjach na radzie ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Udzielenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa są pozostawione uznaniu rady powiatu, z wyjątkiem sytuacji gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (w takiej sytuacji rada jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody). Rada powiatu nie ma natomiast obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Odwołując się do orzecznictwa sądów powszechnych organ wyraził pogląd, że regulacja art. 22 u.s.p. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi musiałby kierować się organ stanowiący podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub o jej odmowie. Nie zobowiązuje również tegoż organu do uzasadnienia swojego stanowiska i nie ogranicza prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej swobodnemu uznaniu.
Zdaniem organu to nie Rada Powiatu w Kielcach miała obowiązek wykazywania zasadności przyczyn rozwiązana stosunku pracy z radnym. Jeżeli bowiem faktycznie takie podstawy występowały, to nierzetelność pracownika pracodawca powinien wykazać poprzez złożenie stosownej dokumentacji, której brakowało w niniejszej sprawie. Tymczasem Rada Powiatu w Kielcach przedstawiła obszernie stanowisko radnego W. F. odnoszące się do zarzutów skierowanych przez pracodawcę i analizę przyczyn przez niego podanych. Zasadnie uznała, że w sprawie nie wykazano rzeczywistej przyczyny uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy, w oparciu o nieudokumentowane twierdzenia, konstatując słusznie, że wniosek o wyrażenie zgody i braki w dokumentacji oraz argumenty powołane przez pracodawcę nie wystarczają do przyjęcia tezy, że zamiar rozwiązania stosunku pracy nie jest związany z wykonywaniem przez radnego mandatu. W myśl zasady in dubio pro libertate, nie dające się usunąć wątpliwości odnośnie rzeczywistych zamiarów pracodawcy są wystarczające do odmowy wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
Rada Powiatu w Kielcach jako organ uchwałodawczy, zdaje sobie sprawę, iż ochrona stosunku pracy radnego nie jest bezwarunkowa. W jej ocenie Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazując zarzuty, w związku ze sformułowaniem których oczekiwał zgody Rady na rozwiązanie stosunku pracy, w żadnym fragmencie argumentacji nie poinformował o przeprowadzeniu wcześniejszych rozmów z pracownikiem odnośnie jego pracy oraz zastrzeżeń co do wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Nie wykazał także, czy wobec radnego zastosowane były wcześniej kary dyscyplinarne wskazane w kodeksie pracy, takie jak upomnienie, nagana, kara pieniężna, czy od razu zdecydował się na rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy. Burmistrz nie poinformował również Rady Powiatu, czy sformułowane zarzuty są lub będą stanowiły przedmiot badania przez odpowiednie organy i służby. Niezależnie jednak od tego, Rada Powiatu w Kielcach stała i stoi na stanowisku, iż jednym z najważniejszych praw każdego mieszkańca naszego kraju jest domniemanie niewinności do czasu gdy wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Rada Powiatu w Kielcach szanując przepisy prawa, nie ogranicza prawa pracodawcy do rozwiązania z pracownikiem, będącym jednocześnie radnym powiatowym, stosunku pracy, jednakże w ocenie organu analiza zarzutów stawianych przez Burmistrza oraz wyjaśnienia samego radnego wzbudziły na tyle istotne wątpliwości odnośnie przesłanek oraz motywów jakimi kierował się pracodawca, zwracając się do Rady Powiatu z prośbą o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, że zdecydowała się na podjęcie stosownej uchwały.
W piśmie z dnia 14 lutego 2025 r. Rada Powiatu w Kielcach zawarła uzupełnienie odpowiedzi na skargę, odwołując się m.in. do postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim IV Wydziału Pracy z dnia 2 stycznia 2025r., sygn. IV P 267/27, którym Sąd ten uwzględniając wniosek radnego W. F. o zabezpieczenie roszczeń w sprawie z powództwa o przywrócenie do pracy, udzielił zabezpieczenia i nakazał pozwanemu Urzędowi Miasta i Gminy [...] dalsze zatrudnienie powoda do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.
Uznany za uczestnika Komisarz Rządowy dla Miasta i Gminy [...] (w miejsce Burmistrza Miasta i Gminy [...] – w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Prezesa Rady Ministrów z 5 grudnia 2024 r. zawieszającym organy Miasta i Gminy [...] i ustanawiającym zarząd komisaryczny dla Miasta i Gminy [...] oraz aktem powołania Komisarza Rządowego z 12 grudnia 2024 r.) w piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2025 r. przyłączył się do skargi Wojewody oraz powołał się na postanowienie Sądu Okręgowego w Kielcach z 19 marca 2025 r., sygn. V Pz 16/25, zmieniające ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 2 stycznia 2025 r. i oddalające wniosek o zabezpieczenie powództwa. Wraz z pismem z 14 kwietnia 2025 r. zatytułowanym jako "załącznik do protokołu" złożono wydruk powyższego postanowienia Sądu Okręgowego w Kielcach wraz z uzasadnieniem.
Obecny na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r., uznany za uczestnika postępowania, W. F. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że postępowanie prokuratorskie prowadzone w sprawie poświadczenia nieprawdy w wystawionym rachunku dotyczącym kosztów podróży 29 października 2024 r. zostało umorzone postanowieniem z 7 marca 2025 r. z uwagi na brak znamion czynu zabronionego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 81 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 79 ust. 1 u.s.p.,
o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia. Z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Kielcach Nr VIII/96/2024 z 29 listopada 2024 r., którą nie wyrażono zgody na rozwiązanie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] stosunku pracy z radnym Rady Powiatu w Kielcach W. F..
Uchwała została podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis powyższy wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Jej celem jest zagwarantowanie radnemu swobodnego sprawowania mandatu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać rozbieżne zapatrywania w zakresie interpretacji tej normy prawnej. Niegdyś wyrażano stanowisko, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody (por. m.in. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 193/13, wyrok WSA w Kielcach z 29 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 562/12). W późniejszym orzecznictwie przyjęto, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może zatem odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (tak m.in. NSA w wyroku z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21, WSA w Łodzi w wyroku z 18 lipca 2024 r., sygn. III SA/Łd 430/24). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3827/21, przyjął że bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny.
Niezależnie od prawidłowości któregokolwiek z ww. poglądów nade wszystko w judykaturze przyjmuje się, że o motywach, jakimi kierowała się właściwa rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Ocena jej legalności w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga zatem sporządzenia prawidłowego uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować ustalenie określonych faktów, wykładnię przepisów i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. m.in. wyroki NSA z 21 marca 2023 r., sygn. III OSK 2007/21, z 18 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 3827/21).
Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę na zwolnienie z pracy radnego wymaga zatem przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Uzasadnienie to pozwala na kontrolę takiej uchwały pod względem legalności, ponieważ tylko na podstawie tego uzasadnienia można ustalić, czy odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym jest zgodna z powołanym art. 22 ust. 2 u.s.p. Takie też stanowisko zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, stosownie do którego uchwała rady powiatu (i analogicznie uchwała rady gminy na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g.) podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dotyczy indywidualnych praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy, i w związku z tym powinna być przekonująco uzasadniona (por. ww. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. III 2007/21 i przywołane tam orzecznictwo).
Co istotne, sąd administracyjny dokonując badania zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści samej uchwały musi wynikać, co przesądziło o wyrażeniu bądź niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy (wyrok WSA w Szczecinie z 19 maja 2022 r., sygn. II SA/Sz 1112/21).
W rozpatrywanym przypadku, jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest stosunkowo obszerne, trudno tak naprawdę poznać motywy jakie przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu tym przedstawiono mianowicie opis zdarzeń, jakie miały uzasadniać wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a także wyjaśnienia radnego z tym związane. Następnie zaprezentowano wykładnię art. 22 ust. 2 u.s.p., po czym wyrażono następujące stanowisko: "Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu została dokonana przez pryzmat wszelkich znanych Radzie Powiatu okoliczności. Rada doszła do przekonania, iż rozwiązanie stosunku pracy z Panem W. F. jest związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Nadto Rada nie przekroczyła swoich uprawnień, w sytuacji gdy Rada, która na korzyść radnego - pracownika rozstrzyga wszelkie wątpliwości i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kieruje się wnioskujący pracodawca o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym". W ocenie Sądu tak wyrażone stanowisko nie zawiera w istocie żadnej własnej oceny przedstawionych wcześniej okoliczności, tj. z jednej strony zarzutów pracodawcy, a z drugiej argumentacji radnego, która prowadziłaby do wniosku o związku zamierzonego rozwiązania stosunku pracy ze sprawowaniem mandatu radnego, bądź też świadczyła o istnieniu innych okoliczności przemawiających za podjęciem uchwały odmownej (Rada wyraziła bowiem stanowisko, że ochrona radnego nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażenia zgody jeśli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że wniosek pracodawcy obejmował (ostatecznie) cztery zarzuty związane z konkretnymi, szczegółowo opisanymi zdarzeniami, związanymi nie z pełnieniem mandatu radnego, ale wykonywaniem obowiązków pracowniczych. W. F. w wyjaśnieniach złożonych Radzie, po odniesieniu się do stawianych mu zarzutów, zwrócił wprawdzie uwagę na fakt, że pracodawca wielokrotnie wyrażał niezadowolenie z jego absencji w pracy spowodowanej uczestnictwem w pracach Rady Powiatu oraz Komisji Samorządu, Rozwoju Gospodarczego i Przeciwdziałania Bezrobociu, której przewodniczy. W uzasadnieniu uchwały nie wskazano natomiast w żaden sposób z jakich powodów to nie zarzuty pracodawcy, ale twierdzenia radnego uznano za zasadne. Może to świadczyć o arbitralności wyrażonego stanowiska. We fragmencie odnoszącym się do wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. stwierdzono natomiast, że "nadrzędnym celem art. 22 ust. 2 u.s.p. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy". Otóż w orzecznictwie podnosi się, że celem tej regulacji nie jest udzielanie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę jakiejkolwiek możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 6 marca 2024 r., sygn. III OSK 3535/21). Nie można art. 25 ust. 2 u.s.g. (analogicznie art. 22 ust. 2 u.s.p.) wykładać w taki sposób, iż wskazany w nim związek przyczynowy nie byłby zakreślony żadnymi racjonalnymi granicami, tak aby w efekcie stanowił swoisty immunitet, gwarantujący radnemu nieograniczoną ochronę jego stosunku pracy. Instytucja ochrony stosunku pracy radnego ma bowiem chronić radnego przed szykanami ze strony pracodawcy, ale nie ma spełniać funkcji swoistego immunitetu, za którym radny mógłby się skutecznie chronić niezależnie od obiektywnych przyczyn, które legły u podstaw zmiany lub rozwiązania stosunku pracy (wyrok WSA w Rzeszowie z 17 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Rz 246/23).
W kontekście braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały – nie przesądzając oczywiście ostatecznego rozstrzygnięcia Rady – trzeba zwrócić uwagę, że podnoszone zarówno w wyjaśnieniach radnego, jak i następnie w toku postępowania sądowego okoliczności związane z wyznaczaniem prac Komisji Samorządu, Rozwoju Gospodarczego i Przeciwdziałania Bezrobociu o godz. 15:00 lub 15:30 mogą wskazywać na fakt, że W. F. – tak organizując pracę w Radzie Powiatu – nie dawał tym samym w istocie powodu pracodawcy do zwolnienia go z powodu wykonywania mandatu radnego. Okoliczność ta generuje dodatkową wątpliwość w związku z lakonicznym acz stanowczym stwierdzeniem zawartym w uchwale, że "Rada doszła do przekonania, iż rozwiązanie stosunku pracy z Panem W. F. jest związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego". Organ winien swoje stanowisko w tym zakresie szczegółowo uzasadnić, odnosząc się także do ww. okoliczności. Uchwała winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.
Nie znajduje akceptacji Sądu – przy obecnej treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały – stanowisko Rady zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, z którego wynika że w rozpatrywanym przypadku niedające się usunąć wątpliwości odnośnie rzeczywistych zamiarów pracodawcy są wystarczające do odmowy wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Aby jednak móc mówić o "niedających się usunąć wątpliwościach" należy najpierw odnieść się do podstawowych okoliczności sprawy, dokonać oceny stanowisk stron i dokładnie uzasadnić istnienie takich wątpliwości. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w oderwaniu od motywów podanych przez pracodawcę. Analizując zapisy art. 22 ust. 2 u.s.p. należy stwierdzić, że ustawodawca nie wskazał wprawdzie przesłanek, jakimi powinna kierować się rada przy podejmowaniu tego rodzaju uchwały, jednak nie oznacza to, że może ona dokonać tego w sposób arbitralny, w oderwaniu od motywów, którymi kieruje się pracodawca dążąc do rozwiązania stosunku pracy z radnym oraz niezależnie od oceny postawy radnego jako pracownika, jeżeli postawa ta pozostaje w związku z zamiarem pracodawcy (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 21 listopada 2024 r., sygn. III SA/Lu 390/24).
Sąd uznał zatem, że zaskarżona uchwała nie spełnia wskazanych wyżej wymogów związanych z jej prawidłowym uzasadnieniem. Jak wyżej wspomniano, działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadne są zarzuty skarżącego Wojewody dotyczące naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.p. Uchybienie ww. przepisowi prawa ma charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., o czym orzeczono w punkcie I wyroku.
Należy w tym miejscu nadmienić, że Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska, zgodnie z którym w sytuacji, gdy rada powiatu przekroczyła ustawowy termin 30 dni do wyrażenia stanowiska na podstawie 22 ust. 2 u.s.p., zastosowanie ma art. 77b ust. 2 u.s.p., z którego wynika że w przypadku gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, ustawodawca nałożył na jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego (w tym radę powiatu) obowiązek zajęcia stanowiska przez ten organ nie później niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Brak takiego stanowiska rady w terminie 30 dni byłby – zgodnie z tym poglądem – równoznaczny z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Sąd prezentuje natomiast zapatrywanie, wyrażone m.in. w wyroku NSA z 14 maja 2013 r., sygn. II OSK 788/13, na gruncie analogicznego przepisu art. 89 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym przepis ten nie należy ani do zakresu, ani do materii prawa pracy, nadto, dotyczy on rozstrzygnięć organów gminy (w tym przypadku powiatu). Wskazuje na to krąg adresatów normy zawartej w tym przepisie, oraz - co się z tym wiąże - usytuowanie tego przepisu w u.s.g. Przepis powyższy zamieszczony jest w ustawie w rozdziale 10 zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy" (podobnie art. 77b u.s.p. w rozdziale 8 pt. "Nadzór nad działalnością powiatu"). Zaś artykuł ten wyraźnie wskazuje, iż zobowiązanym na jego podstawie jest organ gminy (powiatu), który ma podjąć "rozstrzygnięcie", którego ważność prawo uzależnia od zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ. W doktrynie przyjmuje się, że chodzi o organy administracji, a przez pojęcie "rozstrzygnięcia organu gminy" należy rozumieć normatywny, generalny lub indywidualny akt (z wyłączenie decyzji administracyjnych) organu, podlegający na mocy odrębnych przepisów zatwierdzeniu, uzgodnieniu lub zaopiniowaniu. Wobec tego nie ma podstaw żeby przyjąć, aby w sprawach z zakresu prawa pracy miał zastosowanie art. 89 ust. 1 u.s.g. (podobnie jak art. 77b ust.1 u.s.p.; por. też orzecznictwo i literatura przywołane w ww. wyroku).
Orzeczenie w przedmiocie zwrotu przez organ kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku), obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).