II SA/Ke 719/23

II SA/Ke 719/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 24 ust. 2a, 2b, art. 20 ust. 1 , 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2021 poz 1390
§ 11, § 12, § 16 ust. 1 pkt 7
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na czynność materialno - techniczną Prezydenta Miasta Kielce z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr 266101_1.0008.453.2023 w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. oddala skargę.
Uzasadnienie
Czynnością materialno-techniczną z 29 sierpnia 2023 r. nr 266101_ 1.0008.453.2023 Prezydent Miasta Kielce wykreślił z ewidencji gruntów i budynków miasta [...] – z danych ewidencyjnych działek – służebność gruntową dla działek A oraz B ul. [...] (obr. 0008), o czym zawiadomił pisemnie na podstawie § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2021 r, poz. 1390), zwanego dalej "rozporządzeniem z 27 lipca 2021 r.", m.in. M. S..
W dniu 22 listopada 2023 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. czynność materialno-techniczną, zarzucając organowi:
- naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k.", poprzez dokonanie, na wniosek, zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach VI Wydział Ksiąg Wieczystych [...] z 25 lipca 2023 r.;
- naruszenie art. 365 § 1 i 2 K.p.c. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Prezydenta Miasta Kielce uprawnień i wkroczenie w uprawnienia sądu powszechnego, polegające na uznaniu, że ww. postanowienie z 25 lipca 2023 r. może stanowić podstawę do zmiany w ewidencji gruntów pomimo braku nadania klauzuli prawomocności przez sąd;
- błędną ocenę materiału dowodowego w postaci ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach – gdyż postanowienie to nie dotyczy wykreślenia służebności gruntowej w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr A oraz B oraz uznania tego orzeczenia za prawomocne – pomimo braku klauzuli prawomocności;
- niepełne i pobieżne przeprowadzenie czynności dowodowych, polegające na braku podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu weryfikację prawomocności orzeczenia sądu wskazanego w zaskarżonym zawiadomieniu jako podstawa dokonanych zmian;
pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu – gdyż organ nie poinformował jej o wszczęciu procedury, czym uniemożliwił jej przedstawienie swojego stanowiska oraz przedłożenie wniosków i dowodów, poprzestając jedynie na przesłaniu zawiadomienia o zmianach;
brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy odwołanie od ww. zmiany oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.
W uzasadnieniu wskazano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny, czy dane orzeczenie sądu powszechnego (w niniejszym przypadku sądu cywilnego – wieczystoksięgowego) jest prawomocne. Jeżeli więc organ jako podstawę dokonania zmiany wskazał orzeczenie sądu to znaczy, że bezprawnie i bezpodstawnie uznał, iż jest ono prawomocne, przekraczając tym samym swoje kompetencje i wkraczając w kompetencje sądu – jako że zgodnie z art. 365 § 1 i 2 K.p.c to do sądu, a nie organu administracji, należy ocena, czy dane orzeczenie sądowe jest prawomocne i tylko sąd może takiej oceny dokonać poprzez nadanie odpowiedniej wzmianki o prawomocności. W przypadku braku takiej wzmianki organ powinien odmówić dokonania zmiany z uwagi na brak waloru prawomocności, albo zwrócić się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku, bądź zwrócić się do właściwego sądu o udzielenie stosownych informacji. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do działania podjętego przez Prezydenta Miasta Kielce – to jest samoczynnej oceny prawomocności przedłożonego orzeczenia. Brak jest również jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia zaskarżonej czynności. Organ administracji w żadnym zakresie nie wskazał bowiem, czy badał prawomocność orzeczenia będącego podstawą zmiany, bądź też dlaczego, pomimo braku waloru prawomocności, podjął decyzję o dokonaniu zmiany w ewidencji gruntów. Zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji), zasada ochrony zaufania obywatela do państwa, w powiązaniu z normami i standardami, jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym, pozwalają uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:
1. uchylenie/uznanie za bezskuteczną zakwestionowanej czynności,
2. zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania;
3. przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:
- postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 25 października 2023 r. znak: WIG.11.7221.72.2023 - na okoliczność wskazania przez organ administracji publicznej, że właściwym do rozpoznania skargi na czynność materialno-techniczną jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach;
- dowodu wniesienia skargi na ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Kielcach z 25 lipca 2023 r. – na okoliczność, że postanowienie to zostało zaskarżone – wobec czego nie ma waloru prawomocności i jako takie nie może stanowić podstawy do dokonania czynności materialnotechnicznej zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;
- aktu notarialnego nr rep. [...] z 5 maja 1988 r. – na okoliczność ustanowienia służebności;
- zaskarżonego zawiadomienia – na okoliczności wskazania jako podstawy dokonanych zmian ww. postanowienia z 25 lipca 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zakwestionowane zawiadomienie zostało odebrane przez skarżącą 14 września 2023 r. Tym samym, ustawowy termin na wniesienie skargi w niniejszej sprawie upłynął stronie 16 października 2023 r. Natomiast skarga została wniesiona 22 listopada 2023 r. – a zatem po upływie ustawowego terminu. Dodatkowo organ wyjaśnił, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentów wymienionych w odpowiednich przepisach. Tryb odwoławczy dotyczy jedynie przypadku, gdy aktualizacja bazy ewidencji gruntów i budynków odbywa się w drodze decyzji. Od orzeczenia starosty służy wtedy stronom prawo odwołania do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Zaskarżona czynność materialno-techniczna została dokonana na wniosek E. G. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, mając na uwadze art. 24 ust. 2a, 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r., dokonał aktualizacji informacji zawartej w ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wykreśleniu zapisu dotyczącego służebności gruntowej w odniesieniu do działek nr A oraz B przy ul. [...], ponieważ przepisy te w swej treści nie przewidują ujawniania w rejestrze gruntów służebności gruntowych. W rezultacie, działając z urzędu, w ramach dostosowania bazy danych ewidencji gruntów i budynków do obecnie obowiązujących przepisów, dokonano w drodze czynności materialno-technicznej aktualizacji poprzez wykreślenie informacji dotyczących służebności gruntowych dla całego Miasta [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala art. 151 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiot kontroli sądu stanowiła czynność Prezydenta Miasta Kielce polegająca na wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków miasta Kielce – z danych ewidencyjnych działek – służebności gruntowej dla działek A oraz B ul. [...] (obr. 0008). Czynność ta stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Otóż zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku zachodziła sytuacja przewidziana w ostatnio przytoczonym zdaniu, stąd też należało merytorycznie rozpoznać skargę. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącą, że zawiadomienie o dokonanej czynności materialno-technicznej zostało jej doręczone bez pouczenia o możliwości i sposobie zaskarżenia tej czynności. W efekcie zresztą skarżąca złożyła odwołanie do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, a organ ten postanowieniem z 25 października 2023 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Z treści tego postanowienia, doręczonego skarżącej w dniu 3 listopada 2023 r., dowiedziała się dopiero, że ww. czynność można zaskarżyć bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarga skierowana do Sądu wpłynęła do Urzędu Miasta w Kielcach w dniu 23 listopada 2023 r. W tej sytuacji, wobec braku stosownego pouczenia skarżącej o przysługującym prawie i sposobie zaskarżenia czynności materialno-technicznej z dnia 29 sierpnia 2023 r., Sąd uznał że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej.
Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał jednak, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona czynność odpowiada bowiem przepisom prawa.
Jakkolwiek rzeczywiście w piśmie zawiadamiającym o dokonaniu zaskarżonej czynności (k. 20 akt adm.) w ramach opisu podstawy dokonanych zmian powołano się na orzeczenie Sądu Rejonowego w Kielcach VI Wydział Ksiąg Wieczystych nr [...] z dnia 25 lipca 2023 r., które w dacie dokonywania zmiany nie było prawomocne, jednak w istocie – jak wynika z odpowiedzi na skargę – postanowienie to nie stanowiło podstawy dokonanej zmiany. Podstawy takiej zresztą stanowić nie mogło, jest to bowiem postanowienie, którym oddalono wniosek o wpis służebności gruntowej w dziale III księgi wieczystej [...] oraz dziale I-Sp księgi wieczystej [...]. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że wniosek wieczystoksięgowy dotyczył wpisu służebności gruntowej do działu III księgi wieczystej [...], która nie jest już prowadzona dla nieruchomości obciążonej, co stanowiło przeszkodę do dokonania wpisu zgodnie z treścią wniosku i skutkowało jej oddaleniem.
W odpowiedzi na skargę wyjaśniono natomiast, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, mając na uwadze art. 24 ust. 2a, 2b P.g.k. oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia z 27 lipca 2021 r., dokonał aktualizacji informacji zawartej w ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej ponieważ przepisy te w swej treści nie przewidują ujawniania w rejestrze gruntów służebności gruntowych. W rezultacie, działając z urzędu, w ramach dostosowania bazy danych ewidencji gruntów i budynków do obecnie obowiązujących przepisów, dokonano w drodze czynności materialno-technicznej aktualizacji poprzez wykreślenie informacji dotyczących służebności gruntowych dla całego Miasta [...].
W istocie zatem zaskarżona czynność została dokonana z urzędu – z uwagi na brak możliwości ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków służebności gruntowej.
Stanowisko powyższe należy podzielić, z tym zastrzeżeniem że nie tylko obecnie, ale także poprzednio obowiązujące przepisy zarówno P.g.k., jak i rozporządzeń poprzedzających obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie przewidywały możliwości ujawniania w ewidencji gruntów służebności gruntowych.
Z aktualnego brzmienia art. 20 ust. 1 P.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Ust. 2 art. 20 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;
2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1.
Zgodnie z § 11 rozporządzenia z 27 lipca 2021 r. ewidencja obejmuje dane dotyczące:
1) działek ewidencyjnych;
2) użytków gruntowych;
3) klas bonitacyjnych;
4) punktów granicznych;
5) budynków;
6) lokali;
7) właścicieli albo samoistnych posiadaczy, opisu prawa własności lub stanu posiadania tych osób oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, daty nabycia tego prawa oraz informacji o dokumentach, które stanowiły podstawę opisu prawa własności albo stanu posiadania.
Z § 12 ww. rozporządzenia wynika, że w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 11 pkt 7, wykazuje się także:
1) dane dotyczące:
a) użytkowników wieczystych gruntów,
b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd albo trwały zarząd nieruchomościami,
c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych,
d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości,
e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych;
2) opis prawa podmiotów, o których mowa w pkt 1, do działek ewidencyjnych, budynków i lokali oraz datę uzyskania lub ustanowienia tego prawa;
3) wielkość udziałów podmiotów, o których mowa w pkt 1, w przysługujących im i ujawnianych w ewidencji uprawnieniach do nieruchomości;
4) informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę ujawnienia w ewidencji prawa podmiotów, o których mowa w pkt 1, do gruntów, budynków i lokali.
Z powyższych przepisów nie wynika aby zakres danych objętych ewidencją gruntów obejmował dane o ograniczonych prawach rzeczowych – służebnościach gruntowych (art. 285 i nast. Kodeksu cywilnego) obciążających nieruchomości, stanowiące działki ewidencyjne. Podstawy dla takiego wniosku nie może stanowić również § 16 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r., zgodnie z którym danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są oznaczenia dokumentów określających inne niż własność uprawnienia do działki ewidencyjnej. Po pierwsze mowa tu o dokumentach, a nie o samych prawach, a po drugie przepis ten nie może być rozpatrywany w oderwaniu przede wszystkim od przepisów ustawy, tj. przytoczonych wyżej art. 20 ust. 1 i 2 P.g.k., z których wynika jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów, ale także w oderwaniu od § 11 i 12 rozporządzenia. Przez "inne niż własność uprawnienia do działki ewidencyjnej" należy zatem rozumieć co najwyżej uprawnienia (inne niż własność), o jakich mowa w ostatnio wymienionych przepisach.
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa służebność gruntowa (przejazdu, przechodu i przegonu) została ustanowiona w dniu 5 maja 1988 roku. Analiza treści art. 20 P.g.k. począwszy od wejścia w życie tej ustawy, tj. 26 maja 1989 r., obowiązującego poprzednio dekretu z 2 lutego 1995 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1955 r. Nr 6 poz. 32), a także kolejnych rozporządzeń w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydawanych na podstawie P.g.k., jak również zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. (Monitor Polski z 1969 r. Nr 11 poz. 68), wydanego na podstawie powołanego dekretu, również nie dają podstaw do przyjęcia, by kiedykolwiek – o czasu ustanowienia służebności – prawo to mogło podlegać ujawnieniu w ewidencji gruntów. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 4093/18, wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1263/11, wyrok WSA w Krakowie z 17 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Kr 1605/03). W pierwszym z przywołanych wyroków NSA wskazał, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem inwentaryzacji terenu i położonych na nim budynków, a nie praw, w szczególności takich, jak prawo przechodu. Ustanowiona służebność drogi koniecznej znajduje swoje odzwierciedlenie we właściwym rejestrze, jakim są księgi wieczyste i nie tylko całkowicie zbędne ale również niemożliwe prawnie jest dokonywanie wpisu tego ograniczonego prawa rzeczowego do ewidencji, która takich wpisów nie zawiera.
Uwzględniając powyższe uwagi w ocenie Sądu dokonana czynność wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków miasta [...] – z danych ewidencyjnych działek – służebności gruntowej dla działek A oraz B, była czynnością uprawnioną, zwłaszcza że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Należy przy tym zaznaczyć, że wykreślenie służebności z ewidencji gruntów i budynków nie decyduje w żaden sposób o istnieniu bądź nieistnieniu tego prawa, które – jak wyżej wspomniano – może podlegać ujawnieniu we właściwej księdze wieczystej.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.