II SA/Ke 715/23

II SA/Ke 715/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 288
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 111 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] października 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy odtworzenia akt administracyjnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach decyzją z 6 października 2023 r. [...], [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Prezydenta Miasta K. z 19 lipca 2023 r. orzekającej o odmowie odtworzenie akt administracyjnych w zakresie protokołu zmian, stanowiącego część decyzji z 16 czerwca 1993 r., znak: [...], w zakresie w jakim protokół ten odnosi się do nieruchomości położonych w K., oznaczonych w obrębie 0021 numerami działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z 20 lipca 2022 r. A. W. wnioskował do Prezydenta Miasta K. o wszczęcie procedury odtworzenia akt administracyjnych w zakresie protokołu zmian, stanowiącego cześć decyzji z 16 czerwca 1993 r., w zakresie w jakim protokół ten odnosi się do nieruchomości przy ul. [...] w K. (działki nr719/1-8).
Wojewódzki Inspektor podkreślił, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia akt sprawy, dlatego należy wykorzystać jego potoczne rozumienie językowe. Tak więc akta sprawy to zbiór dokumentów zawierających zapisy urzędowe dotyczące konkretnego postępowania administracyjnego. Z kolei zagubienie lub zniszczenie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką do podjęcia czynności mających na celu ich odtworzenie - przywrócenie ich do pierwotnej postaci. Przy czym uzyskanie dokumentów sprzed ich utraty nie jest możliwe, dlatego celem ich odtworzenia jest zrekonstruowanie dokumentów, które można uznać za jednobrzmiące prawnie z elementami pierwotnymi akt sprawy. Odtworzenie akt dąży więc do nadania im cechy pierwotnej oryginalności, w szczególności co do ich treści.
Organ odwoławczy dalej stwierdził, że podstawą prawną do odtworzenia akt sprawy są przepisy księgi czwartej ustawy kodeks postępowania cywilnego. Z art. 716 tej ustawy wynika, że w sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt,która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania. Dodał, że odtworzenie akt administracyjnych winno odbywać się również w zgodzie z procedurą określoną w dziale IX ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak w obu tych ustawach sposób odtworzenia akt jest zbliżony. Dla przykładu regulacje zawarte w art. 288 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w art. 716 ustawy kodeks postępowania cywilnego są tożsame. Wynika z nich, że istotą odtworzenia akt sprawy jest to, że dany dokument pierwotnie został wytworzony, a następnie zaginął lub w inny sposób został utracony, a w sytuacji gdy dokument nie powstał procedura odtworzenia akt sprawy nie ma zastosowania.
Dalej Wojewódzki Inspektor na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji podkreślił, że w latach 1992-1993 przeprowadzono klasyfikację gruntów obrębu 0021. Na podstawie tej dokumentacji Urząd Miasta w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami wydał decyzję z 16 czerwca 1993 r. znak: [...] Operat z przeprowadzonej klasyfikacji (po aktualizacji) zaewidencjonowany 6 sierpnia 1993 r. pod numerem [...] (aktualnie pod numerem [...]) stwierdza, że według spisu (zawartość teczki) w skład operatu wchodzą:
1. Orzeczenie Urzędu Miasta w K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 16 czerwca 1993 r., znak: [...]
2. Protokół sprawdzenia klasyfikacji z dnia 11 czerwca 1983 r.
3. Wykaz skarg i zażaleń zgłoszonych na dokonaną klasyfikację gruntów przez mieszkańców' wsi K. 021.
4. Protokół z ogłoszenia wyników klasyfikacji.
5. Odpis zawiadomienia o zebraniu mieszkańców wsi K. w sprawie ogłoszenia wyników przeprowadzonej klasyfikacji gruntów.
6. Odpis zawiadomienia o wyłożeniu do wglądu klasyfikacji gruntów obr. 021 oś. Podkarczówka.
7. Protokół wyboru Komisji Wiejskiej.
8. Protokół w sprawie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów sporządzony w dniach od 19 października 1993 r. do 28 października 1993 r. wraz z zestawieniem opisów podstawowych odkrywek według użytków.
9. Opisy glebowe.
10. Mapa klasyfikacyjna.
11. Szkic połowy.
Spis treści załączony do operatu klasyfikacji gruntów obrębu 021 ściśle odpowiada zawartości tej teczki, natomiast wśród niej brak jest dokumentu oznaczonego jako "protokół zmian ".
Decyzją z 16 czerwca 1993 r. Urząd Miasta w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami orzekł:
1. Stwierdzić wygaśnięcie orzeczenia Nr RL. [...] z dn. 10.12.62r wydanego przez Prezydium Powiatowej i Miejskiej Rady Narodowej w K. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów m. K. obr. 021 w części objętej protokołem zmian.
2. Zatwierdzić zaktualizowaną klasyfikację gruntów m. K. obr. 021 wykonaną w roku 1992,1993 przez klasyfikatora K. M. i sprawdzoną na gruncie przez kierownika pracowni robót polowych z Wojewódzkiego Biura i Terenów Rolnych w K. - M. P..
3. Wprowadzić zmiany do operatu ewidencji gruntów zgodnie z protokołem zmian.
Natomiast protokół w sprawie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów sporządzony od 19 do 28 października 1993 r. zawiera zestawienie opisów podstawowych odkrywek według użytków. Klasyfikację tę opracowano na podkładzie mapowym - mapie ewidencji gruntów. Owa klasyfikacja 11 czerwca 1993 r. została sprawdzona i zaakceptowana przez kierownika Pracowni Klasyfikacji Gruntów i Kartografii Gleb.
Zdaniem organu odwoławczego na podstawie dokumentów z ww. operatu można domniemywać, że zawarte w decyzji z 16 czerwca 1993 r. sformułowanie "protokół zmian", mogło zostać użyte szablonowo. Organ zauważył, że powołanie protokołu zmian ma miejsce tylko w orzeczeniu powyższej decyzji. Natomiast w całej zawartości operatu technicznego nie ma wzmianki o takim dokumencie, co potwierdza jego spis treści, który wiernie odzwierciedla jego zawartość. Dodał, że powyższe potwierdza przeprowadzona przez organu pierwszej instancji analiza dokumentów z innych postępowań dotyczących klasyfikacji gleboznawczej, prowadzonych w podobnym zakresie i czasie. Przytaczając tę analizę organ II instancji podkreślił, że stanowi ona potwierdzenie postawionej tezy dotyczącej szablonowego użycia sformułowania "protokół zmian". Z przeanalizowanej dokumentacji wynika, że w każdym z wymienionych operatów występuje ostateczna decyzja Urzędu Miasta w K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, która orzeka m.in.: o wprowadzeniu "zmiany do operatu ewidencji gruntów zgodnie z protokołem zmian". Jednak żadna z przeanalizowanych dokumentacji w swej zawartości nie posiada takiego dokumentu jak "protokół zmian" jak również dokumentu o nazwie "protokół zmian".
Reasumując Wojewódzki Inspektor podkreślił, że odtworzenie akt administracyjnych w zakresie protokołu zmian jest niemożliwe, gdyż analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wskazuje, aby akta administracyjne uległy zniszczeniu lub zaginięciu w całości lub w części. Istotą odtworzenia akt sprawy jest to, że dany dokument pierwotnie został wytworzony, a następnie zaginął lub w inny sposób został utracony. W tej sytuacji zaś taki dokument nie powstał, co potwierdzają inne przykładowe dokumentacje sporządzone w podobnym zakresie i czasie. Dlatego procedura odtworzenia akt sprawy nie ma zastosowania.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji zaznaczył, że w całej decyzji powołano sformułowanie "protokół zmian", natomiast kolejno powołano samo słowo "protokół", który to prawdopodobnie odnosi się do protokołu w sprawie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów. Zgodnie z powyższym należy uznać akta sprawy dotyczące klasyfikacji gruntów obrębu 021 za kompletne.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, A. W., zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:
1. art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania zgromadzonego materiału dowodowego, rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść skarżącego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do naruszenia zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji poprzez przyjęcie, że akta administracyjne o znaku [...] są kompletne, podczas gdy brakuje w nich protokołu zmian, który można traktować albo jako samodzielny dokument, albo jako część decyzji z 16 czerwca 1993 r. znak: [...];
2. art. 107 § 1 i § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym 16 czerwca 1993 r., polegające na przyjęciu, że decyzja z 16 czerwca 1993 r., znak [...] jest kompletna, choć nie zawiera rozstrzygnięcia, a jej uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione w zakresie zmian w klasyfikacji gruntów;
3. art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich podnoszonych zarzutów, polegające na milczącym pominięciu zarzutu dotyczącego braku rozstrzygnięcia w decyzji z 16 czerwca 1993 r. znak: [...]
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta K. z 16 czerwca 1993 r. o znaku [...] obowiązuje do dnia dzisiejszego i do dnia dzisiejszego wywołuje skutki prawne. Według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków to na mocy tej decyzji ustalono klasyfikację gruntów w zakresie nieruchomości stanowiących dzisiejsze działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie 0020 w K.. Dokonana tą decyzją klasyfikacja gruntów nie została do dzisiaj zmieniona i wprost wywołuje skutki prawne dla wnioskodawcy jako właściciela nieruchomości. Z tego wynika interes prawny i faktyczny wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu.
Kwestia braku zgodności danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazanych wyżej działek była przedmiotem sprawy przed WSA w Kielcach II SA/Ke 968/21 zakończonej wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., utrzymanym w mocy przez NSA wyrokiem w sprawie I OSK 959/22. W toku tego postępowania nie było sporne między stronami, czy faktycznie decyzja z 16 czerwca 1993 r. wprowadziła zmianę klasyfikacji przedmiotowych gruntów na grunty leśne, lecz czy decyzja ta była wydana w prawidłowym postępowaniu i czy była zgodna ze stanem faktycznym dotyczącym ówczesnego zagospodarowania gruntów.
W toku postępowania zakończonego wyrokiem w sprawie II SA/Ke 968/21 (I OSK 959/22) uznano za oczywiste, że to z powyższej decyzji wynikało zakwalifikowanie po raz pierwszy przedmiotowych nieruchomości jako gruntu leśnego, które następnie nie było zmieniane do chwili obecnej. Okazało się jednak, że tego rozstrzygnięcia nigdzie w decyzji z 16 czerwca 1993 r. nie ma. Wobec tego, skarżący pismem z 20 lipca 2022 r. zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie, domagając się odtworzenia akt administracyjnych w zakresie dokonania klasyfikacji gruntów.
W trakcie tego postępowania przeprowadzono analizę porównawczą postępowań analogicznych do tego zakończonego decyzją z 16 czerwca 1993 r. We wszystkich z nich stwierdzono występowanie odwołań do "protokołu zmian", nigdzie natomiast takiego protokołu nie odnaleziono. Organ II instancji nieprawidłowo wywiódł z tego wniosek, że protokoły takie nie były sporządzane. Skarżący z kolei uznał, że przyczyną jest błędna archiwizacja, która sprawiła, że protokoły zmian z lat 90-tych nie zostały zachowane wraz z resztą akt spraw.
Zdaniem skarżącego mniej prawdopodobna jest wersja organu, że w latach 90-tych przy aktualizacji klasyfikacji gruntów profesjonalni urzędnicy rutynowo powołują się na nieistniejące protokoły zmian i wydają decyzje pozbawione samego meritum - rozstrzygnięcia o nowej klasyfikacji. Skarżący podkreślił, że mimo przeprowadzonego postępowania dowodowego, organy wciąż nie odnalazły najistotniejszej części decyzji z 16 marca 1993 r. - samego rozstrzygnięcia o tym, jakie zmiany do operatu ewidencji gruntów zostały tą decyzją wprowadzone. Dodał, że istotą decyzji nie jest jej tytuł, podstawa prawna czy znak, lecz rozstrzygnięcie, które w tym przypadku brzmi "Wprowadzić zmiany do operatu ewidencji gruntów zgodnie z protokółem zmian". W aktach sprawy brak dokumentu, który by to określał. Przedmiotowa decyzja nie może być zaś decyzją nie rozstrzygającą o niczym. Co za tym idzie, nie można uznać za kompletne akta sprawy, z których w ogóle nie wynika, jakie właściwie jest rozstrzygnięcie decyzji z 16 czerwca 1993 r.
Cytując art. 107 § 1 i § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym 16 czerwca 1993 r., skarżący stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy [...] decyzja z 16 czerwca 1993 r. nie jest kompletna. Jej przedmiotem było wprowadzenie zmian w klasyfikacji gruntów. Samą istotą jej rozstrzygnięcia było ustalenie, jaka jest klasyfikacja poszczególnych działek ewidencyjnych, przy czym jeśli pozostawała ona niezmienna, to nie musiała być szczegółowo określana, natomiast jeśli się zmieniała, to decyzja musiała precyzyjnie określić, które działki ewidencyjne w jaki sposób są klasyfikowane. W jednostronicowym dokumencie pod tytułem "Decyzja" znajdującym się w aktach sprawy tych ustaleń nie ma, co świadczy, że nie jest on kompletną decyzją, bowiem brakuje w nim rozstrzygnięcia: jaki grunt jak jest klasyfikowany.
Rozstrzygnięcie to zawarte było w "protokóle zmian", do którego wprost odnosi się pkt 3 ww. decyzji. Tego właśnie protokółu zmian brakuje w aktach sprawy, co sprawia, że musi on zostać odtworzony. Protokół ten można traktować jak samodzielny dokument lub jako załącznik do decyzji, ale niezależnie od wybranego podejścia, stanowił on kluczową część składową decyzji - samo jej rozstrzygnięcie.
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), decyzja kończąca postępowanie klasyfikacyjne to "orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów". Znajdująca się w aktach sprawy decyzja z 16 czerwca 1993 r. nie zawiera takiego orzeczenia, bowiem nie wynika z niej, jaka klasyfikacja gruntów została ustalona, a jedynie znajduje się w niej odwołanie do "protokółu zmian", którego brakuje. Sugerowane przez organy obu instancje inne dokumenty z akt sprawy, jakie mogą rzekomo być tym "protokołem zmian" - w ogóle nie zawierają tego rozstrzygnięcia.
Skarżący zauważył, że organ II instancji nie wyszedł poza ustalenia i wywód przedstawiony przez organ I instancji, przez co nie odniósł się do meritum zarzutów. Zauważył, że nie kwestionował braku "protokołów zmian" w analogicznych postępowaniach, co organ II instancji obszernie omawia, lecz podnosił brak samego rozstrzygnięcia decyzji z 16 czerwca 1993 r. w zakresie zaklasyfikowania gruntów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j ze zmianami), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.2023.1634 t.j. ze zm., dalej p.p.s.a).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi poczynione przez organ II instancji ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonej decyzji, znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w sprawie w zakresie, jaki był istotny dla jej rozstrzygnięcia. Przedmiotem sprawy było bowiem rozpatrzenie wniosku strony o odtworzenie akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 16 czerwca 1993 r. stwierdzającą wygaśnięcie orzeczenia w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w części objętej protokołem zmian; zatwierdzającej zaktualizowaną klasyfikację gruntów m. K. obr. 021 oraz wprowadzającą zmiany do operatu ewidencji gruntów zgodnie z protokołem zmian - w zakresie dotyczącym protokołu zmian, który miał być podstawą wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntów odnoszącej się do nieruchomości skarżącego oznaczonej wówczas numerem 61 o pow. 0,6656 ha. Nie była więc przedmiotem sprawy kontrola zgodności z prawem tamtej decyzji i postępowania poprzedzającego jej wydanie.
W pierwszej kolejności Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje przyjęcie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji zarówno przepisów Działu IX ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 288- 298 p.p.s.a.), jak i art. 716 – 729 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2023.1550 t.j.). Pogląd na temat zastosowania w drodze analogii przepisów Działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z brakiem w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego przepisów regulujących zagadnienie odtworzenia akt, został przyjęty w wyrokach NSA z 28.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1710/08, z 14.06.2012 r., sygn. akt II OSK 456/11 i z 12.02.2019 r., sygn. akt I OSK 1950/18. Zastosowanie wskazanych wyżej przepisów kpc jest uzasadnione tym, że sposób odtworzenia akt w obu przypadkach jest zbliżony.
Odnosząc się do kluczowego argumentu organu, który przesądził o odmowie odtworzenia akt postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 16 czerwca 1993 r. w zakresie wskazanym we wniosku z 20 lipca 2022 r., tj. twierdzenia, że wskazany dokument w ogóle nie powstał, w związku z czym nie może być odtworzony - Sąd podziela taki pogląd.
Stosownie do art. 288 p.p.s.a. odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania. Niemal identyczne brzmienie ma art. 716 k.p.c. Z takiego brzmienia tych przepisów bezsprzecznie wynika, że istotą odtworzenia dokumentu jest to, że dokument pierwotnie został wytworzony, a następnie zaginął lub w inny sposób został utracony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r.,
II SA/Kr 1663/17). A contrario, jeżeli dany dokument wytworzony nie został, nie jest możliwe jego odtworzenie i to nawet wtedy, gdy powstać powinien.
Taka wykładnia przesądza, że rozstrzygnięcie sprawy zależne było od stwierdzenia, czy będący przedmiotem wniosku o odtworzenie "protokół zmian" rzeczywiście powstał. W przedstawionych Sądowi oryginalnych aktach sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 16 czerwca 1993 r., [...] (operat klasyfikacyjny obrębu 0021 – [...] tom XI) znajdują się dokumenty wymienione w spisie dokumentów nazwanym "Zawartość teczki", zawierającym 11 pozycji. Spis określa ile kart liczy dany dokument, a także na jakich kartach w teczce się znajduje. Spis dokumentów opatrzony jest oryginalnymi pieczęciami i podpisami osób, które operat zeszyły i ponumerowały, a także przeprowadziły kontrolę techniczną w 1993 r. Operat ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 sierpnia 1993 r., za nr [...], co udokumentowano stosowną klauzulą. W aktach tych znajdują się ponumerowane dokumenty, których ilość, objętość i usytuowanie w aktach odpowiada wiernie opisowi zawartości teczki. Wszystkie te dokumenty, za wyjątkiem samej decyzji, odpowiadają ich opisowi we wspomnianym spisie. Decyzja znajdująca się pod L.p. 1 i składająca się z jednej karty, określona jest w spisie dokumentów jako "Orzeczenie Urz.M.M. i G. i Gminy", co jednak nie wywołuje wątpliwości, ponieważ zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U.1956.19.97), naczelnik gminy po rozpatrzeniu projekt klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń wydawał orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Mimo tego, że w punkcie 1 i 3 tej decyzji odwołano się do "protokołu zmian", który miał określać wprowadzane decyzją zmiany do operatu ewidencji gruntów, w aktach tych dokument o nazwie "protokół zmian" się nie znalazł. Nie ma go również w przekazanej Sądowi teczce archiwalnej [...] – w zakresie sprawy [...] W opisanych wyżej aktach znalazły się między innymi: mapa klasyfikacyjna, opisy odkrywek glebowych, a także zestawienie opisów podstawowych odkrywek według użytków, z wyszczególnieniem nr konturów klasyfikacyjnych, klas gruntów, typów, rodzajów i gatunków gleb. Takie dane pozwalają bez wątpliwości stwierdzić, że działka oznaczona w 1993 r. numerem 61 o pow. 0,6656 ha, położona w ówczesnym obrębie XI w K., odpowiadająca obecnie będącym przedmiotem sprawy działkom nr [...] położonym obecnie w obrębie 0021, była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 16 czerwca 1993 r., znak: [...] i została wówczas zaklasyfikowana jako las V kl. Również w znajdującym się w operacie klasyfikacyjnym obrębu 0021 – [...] tom XI, protokole sprawdzenia klasyfikacji gruntów z 11 czerwca 1993 r., który to dokument również wymienia działkę nr [...], nie znalazła się jakakolwiek informacja o tym, aby sprawdzana klasyfikacja gruntów obejmowała protokół zmian. Z treści tego protokołu wynika natomiast, że sprawdzana klasyfikacja gruntów została "ujęta w protokole klasyfikacyjnym i uwidoczniona na mapie klasyfikacyjnej". Takie zapisy tego protokołu sporządzone w trakcie tamtego postępowania dodatkowo dowodzą, że nie został wówczas sporządzony dokument o nazwie "protokół zmian". O niesporządzeniu takiego dokumentu świadczą jeszcze dwie istotne okoliczności.
Postępowanie zmierzające do ustalenia klasyfikacji gruntów, a więc takie, jakie zostało przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Kielce i zakończyło się wydaniem decyzji z 16 czerwca 1993 r., znak: [...], prowadzone było w 1993 r. w oparciu o przepisy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, dalej rozporządzenie ws. klasyfikacji gruntów. Przepisy te szczegółowo określały procedurę przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jej kolejne etapy i rodzaj dokumentów, jakie w toku takiego postępowania są sporządzane. W szczególności z § 4, 6, 7 i 8 tego rozporządzenia wynika, że projekt klasyfikacji gruntów opracowuje klasyfikator, który określa typy i klasy gleby oraz ustala na gruncie kontury poszczególnych typów gleby i kontury klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji, do której zalicza się protokół. Wyniki klasyfikacji powinny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego.
Protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów powinny być wyłożone do publicznego wglądu celem umożliwienia zgłaszania zastrzeżeń. Następnie projekt klasyfikacji gruntów sprawdza na miejscu inspektor, który dokonuje kontroli na gruncie, bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu klasyfikacji niezbędne poprawki, a następnie sporządza z tych czynności protokół. Po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń, naczelnik gminy, wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów.
Z przedstawionych regulacji wynika, że w toku całej procedury zmierzającej do ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, dokument określany jako "protokół zmian" – w ogóle nie był sporządzany. Można dodać, że w sytuacji, gdy przedmiotem ustalania gleboznawczej klasyfikacji gruntów był cały obręb, jak miało to miejsce w wypadku postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 16 czerwca 1993 r., znak: [...], protokół zmian nie był w istocie potrzebny. Nowe, całościowe ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z określeniem typów i klas gleby, ustaleniem na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby oraz naniesieniem tych danych na stosownej mapie, a także w zestawieniu opisów podstawowych odkrywek według użytków, z wyszczególnieniem nr konturów klasyfikacyjnych, klas gruntów, typów, rodzajów i gatunków gleb, które miało cechy rejestru klasyfikacyjnego, o jakim mowa w § 6 rozporządzenia ws. klasyfikacji gruntów, w sposób jednoznaczny określało, które działki jak zostały gleboznawczo zaklasyfikowane.
O przedstawionej wyżej praktyce ustalania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jak widać zgodnej z ówcześnie obowiązującymi przepisami, przekonuje również przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające polegające na przeanalizowaniu dokumentów z innych postępowań prowadzonych w podobnym zakresie i czasie. Analizie poddano cztery operaty klasyfikacyjne z czterech różnych obrębów miasta Kielce z lat 1991 – 1994. W żadnym z nich nie stwierdzono istnienia dokumentu o nazwie "protokół zmian". Bez znaczenia jest w tej sytuacji to, czy próba wyjaśnienia przez organ II instancji przyczyn powoływania się w decyzjach kończących postępowanie we wszystkich tych sprawach, na dokument o nazwie "protokół zmian" – jest przekonująca, jak również to, jaka była rzeczywista przyczyna tego stan rzeczy.
Zarzucany w toku postępowania administracyjnego i w skardze brak w decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 16 czerwca 1993 r., znak: [...] rozstrzygnięcia, a w jej uzasadnieniu brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione w zakresie zmian w klasyfikacji gruntów, nie mógł być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, skoro jego istotą jest odtworzenie całości lub części akt, które zostały wytworzone, a nie kontrola legalności tamtej decyzji. Można dodać, że brak w decyzji rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. może być przedmiotem uzupełnienia decyzji. Natomiast braki w uzasadnieniu decyzji mogą podlegać weryfikacji w trybie instancyjnym, a po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności, w odpowiednim trybie nadzwyczajnym.
Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.