II SA/Ke 704/21

II SA/Ke 704/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 1036/22 - Wyrok NSA z 2025-06-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1235
art. 72a ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 21
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku R. K. i B. K. - wspólników spółki cywilnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego "ARFOX" s.c. (zwanego dalej "Spółką") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 24 marca 2021 r. znak: [...], którą stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla Spółki oraz określiło termin na wykonanie ustawowego obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem na 2 miesiące od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że na wniosek Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 14 stycznia 2021 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2015 r.
W wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym decyzją z dnia 24 marca 2021 r. znak: [...] Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia 22 stycznia 2015 r.
Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium powołało się na treść art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej "k.p.a." i podkreśliło, że jedną z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).
Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia 30 sierpnia 2007r. znak: [...] Wójt G. W. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie zakładu produkcji folii z granulatów i recyklingu odpadów foliowych w oparciu o instalację termicznego przerobu granulatu na działce nr [...] w miejscowości M. gm. W., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego "ARFOX" s.c. R. i M. K. Mierzawa 66, [...]. W charakterystyce przedsięwzięcia wskazano, że przedsiębiorstwo przetwarza na regranulaty odpady foliowe własne jak też przywożone. Zakład przyjmie ok. 3,3 Mg odpadów z folii polietylenowych miesięcznie, co daje ok. 39,6 Mg na rok. W oparciu m.in. o powyższą decyzję środowiskową Starosta [...] zakwestionowaną decyzją udzielił Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów: 02 01 04 - odpad tworzyw sztucznych (z wyłączeniem opakowań) - 50,00 Mg/rok; 07 02 13 - odpad tworzyw sztucznych - 50,00 Mg/rok; 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych - 500,00 Mg/rok; 16 01 19 - tworzywa sztuczne - 50,00 Mg/rok. Jednocześnie wskazał, że maksymalna moc przerobowa instalacji w systemie pięciodniowym na trzy zmiany wynosi 700 Mg/ rok.
Jak stwierdziło Kolegium, decyzję środowiskową w dniu 30 sierpnia 2007 r. Wójt G. W. wydał na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "ARFOX" s.c. R. i M. K., natomiast decyzja Starosty [...] w dniu 22 stycznia 2015 r. została wydana na Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowego "ARFOX" s.c. K. R., K. B..
Zdaniem Kolegium, z powyższego wynika bezsprzecznie, że na inne podmioty została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta G. W., a na inne podmioty zezwolenie Starosty [...] na przetwarzanie odpadów. Kolegium podkreśliło, że okoliczności tej wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podważyli. Tymczasem, w przypadku spółki cywilnej podmiotem praw i obowiązków są wspólnicy spółki cywilnej. Stroną w postępowaniu administracyjnym, a w rzeczywistości podmiotem praw i obowiązków spółki są zatem tworzący ją wspólnicy. W ocenie Kolegium, powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady spółce cywilnej nie można przypisać podmiotowości prawnej. Spółka cywilna nie jest także stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym, a za stronę postępowania administracyjnego uznaje się wspólników spółki cywilnej.
Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej "u.o.o.ś.", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest dla określonego przedsięwzięcia. Co oznacza, że określenie w tego typu decyzji wnioskodawcy ma charakter drugorzędny. Jednak, art. 72a ust. 1 u.o.o.ś. przewiduje, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Kolegium uznało zatem, że powyższy przepis ma na celu zapewnienie tożsamości podmiotów widniejących na decyzji środowiskowej z podmiotami, które następnie posługują się tą decyzją w celu uzyskania zezwoleń na przetwarzanie odpadów.
Poczynione rozważania prowadziły organ orzekający do wniosku, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów z dnia 22 stycznia 2015 r. zostało wydane bez wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 22 stycznia 2015 r.
Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 22 stycznia 2015 r.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Na zasadzie art. 71 ust. 2 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Z kolei w art. 72 ust. 1 w punktach od 1 do 21 u.o.o.ś. przewidziano przypadki, kiedy niezbędne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia jako poprzedzającej decyzje wymienione w tych przepisach. W art. 72 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. wprowadzono wymóg, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma nastąpić przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. - w dacie wygania decyzji z dnia 22 stycznia 2015 r. - Dz. U. z 2013 r. poz. 21), zwanej dalej "ustawą o odpadach".
Kolegium wyjaśniło zatem, że gdy dane przedsięwzięcie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a takie przedsięwzięcia zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zwanym dalej "rozporządzeniem", obowiązującym w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem badania, to decyzja ta winna zostać wydana przed uzyskaniem m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Dalej Kolegium wskazało, że w art. 72 ust. 2a u.o.o.ś. przewidziano wyjątek, zgodnie z którym wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń wymienionych w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się, gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia. Jedynie zezwolenie na przetwarzanie odpadów polegające na przygotowaniu ich do ponownego użycia w chwili wydawania kontrolowanej decyzji nie musiało zostać poprzedzone decyzją środowiskową. Kolegium stwierdziło jednak, że w badanej sprawie przetwarzane odpady mają służyć do innego celu, a mianowicie do produkcji opakowań foliowych.
Organ wydający zaskarżoną decyzję, powołując się na treści § 3 ust. 1 pkt 80 i ust. 2 ww. rozporządzenia, wskazał, że również rozbudowa, przebudowa lub montaż realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonego w § 3 ust. 1 w punktach od 1 do 107 tego rozporządzenia wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.
Nadto Kolegium podkreśliło, że z decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. wynika, iż maksymalna moc przerobowa instalacji w systemie pięciodniowym na trzy zmiany wynosi 700 Mg/rok, podczas gdy decyzja środowiskowa Wójta G. W. przewidywała, że zakład przyjmie ok. 3,3 Mg odpadów z folii polietylenowych miesięcznie, co na rok daję ok. 39,6 Mg. Wielkość ta jest zatem 17 krotnie mniejsza od tej wskazanej w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Tym samym bezsprzecznie zezwolenie na przetwarzanie odpadów zostało wydane dla znacznie większego przedsięwzięcia niż określone w decyzji o środowiskach uwarunkowaniach, jak również dla innych podmiotów.
W ocenie Kolegium, decyzja Starosty z dnia 22 stycznia 2015 r. winna zostać poprzedzona decyzją środowiskową przedsięwzięcia, tymczasem Starosta rozpatrując wniosek Spółki nie wymagał nowej decyzji środowiskowej wydanej dla zmienionej instalacji.
Organ orzekający w niniejszej sprawie uznał zatem, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.o.ś. i jako taka musi podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Ponadto organ ten wskazał, że zgodnie z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach, w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś art. 47 ust. 3 tej ustawy, cofnięcie zezwolenia m.in. na przetwarzanie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Stosownie zaś do 47 ust. 5 ww. ustawy, posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2.
Wobec powyższego Kolegium, orzekając o stwierdzeniu nieważności kontrolowanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wskazało termin na wykonanie ww. obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli R. K. i B. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
a) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej, zasadę przekonywania, czego przejawem jest powstanie uzasadnionych wątpliwości po stronie skarżących co do legalności wydanego i zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to z uwagi na pominięcie, bądź zdawkowe odwołanie się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
b) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej stanowiącej o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę Jędrzejowskiego w dniu 22 stycznia 2015 r., pomimo, że w sprawie istnieje możliwość interpretacji przepisów prawa na których oparta została decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów, co czyni nieoczywistymi przesłanki na których oparło się Kolegium, mające tym większe znaczenie w sprawie jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, że argumenty podnoszone w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały w ogóle rozpatrzone i rozpoznane, co podważa legalność wydanego rozstrzygnięcia oraz twierdzenia organu o zaistnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji;
c) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, a to z uwagi na nieuwzględnienie faktu, że w sprawie nie doszło do przekroczenia ustalonych wartości progowych, gdyż w odniesieniu do powyższego ustawodawca odnosi się wprost do wartości przewidzianych w rozporządzeniu, które takich wartości nie zawiera, czego nie dostrzegło Kolegium, a skoro te nie zostały przewidziane, to orzekanie o potrzebie przedstawienia nowej decyzji przed wystąpieniem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest trudne do zaakceptowania, a powyższe okoliczności winny skłonić organ wydający zaskarżoną decyzję do uznania, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 22 stycznia 2015 r. było działaniem niedopuszczalnym w świetle obowiązujących przepisów prawa;
d) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, poprzez niewłaściwe zastosowanie regulacji o charakterze materialnym, a polegającym na utrzymaniu w mocy obowiązku określonego w decyzji o stwierdzeniu nieważności, pomimo że ustawodawca wprost wskazał w jakich przypadkach termin na wykonanie ustawowego obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku może zostać nałożony, a dotyczy on przypadku cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów - bezsprzecznie Kolegium takiej decyzji w niniejszej sprawie nie wydało, co wyklucza prawidłowość zastosowania przytoczonej normy prawnej.
W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2021 r. skarżący wyjaśnili, że zmiana składu osobowego Spółki wynikała ze śmierci jednego ze wspólników spółki cywilnej - M. K. i powiększenia składu Spółki o osobę syna zmarłego - B. K.. Zmiana ta miała charakter wyjątkowy i ze względu na szybko pogarszający się stan zdrowia M. K. dokonana została bez uprzedniego przygotowania. Skarżący podnieśli, że spółka cywilna w której wspólnikami byli R. K. i M. K., posiadała takie same numery NIP i REGON jak aktualnie funkcjonująca spółka cywilna z udziałem R. K. i B. K..
Zdaniem skarżących, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie została wydana na inny podmiot niż zezwolenie na przetwarzanie odpadów, jak twierdzi Kolegium. Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA [...], podnieśli, że co o zasady art. 28 k.p.a. nie wiąże pojęcia strony postępowania administracyjnego tylko z faktem personifikacji cywilnoprawnej, a także, że pojęcie zdolności sądowej w zakresie spraw gospodarczych rozszerzono na (m.in.) spółki cywilne, a zatem przynajmniej w gospodarczych sprawach administracyjnych nie ma podstaw do węższego ujmowania zdolności bycia stroną, niż na gruncie spraw gospodarczych cywilnych. Jak podnieśli skarżący, możliwa jest zatem inna wykładnia przepisów w powyższym zakresie niż prezentowana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie sądową kontrolą objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 24 marca 2021 r. znak: [...], którą stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. znak: [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla Spółki oraz określiło termin na wykonanie ustawowego obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem na 2 miesiące od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że kwestionowana skargą decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego.
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczona, ponieważ pozwala stwierdzić nieważność jedynie takich aktów, które obarczone są najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności.
Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją ostateczną.
Inaczej rzecz ujmując, w postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach art. 156 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, że akt taki dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji.
Przepisy art. 16 k.p.a. statuują zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Jak wynika ze zdania drugiego art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznej wskazuje na to, że podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji czy też przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania – jak już wskazano wyżej - nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 15 marzec 2018 r., I OSK [...], dostępny na [...] i powołane tam: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN [...], OSN 1994, nr [...], poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA [...], ONSA 1995, nr [...], poz. 91, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II GSK [...], Lex nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA [...]).
W dalszej kolejności podnieść należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania.
Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK [...], lex nr 2644837).
W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Podkreślić należy, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela przy tym w całości rozważania Kolegium zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, odnoszące się do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz dokonaną przez Kolegium oceną kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2015 r.
Dla porządku wskazać należy, że decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. znak: [...] Wójt G. W. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie zakładu produkcji folii z granulatów i recyklingu odpadów foliowych w oparciu o instalację termicznego przerobu granulatu na działce nr [...] w miejscowości M. gm. W., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego "ARFOX" s.c. R. i M. K. Mierzawa 66, [...]. W charakterystyce przedsięwzięcia wskazano, że przedsiębiorstwo przetwarza na regranulaty odpady foliowe własne jak też przywożone. Zakład przyjmie ok. 3,3 Mg odpadów z folii polietylenowych miesięcznie, co daje ok. 39,6 Mg na rok. W oparciu m.in. o powyższą decyzję środowiskową Starosta [...] zakwestionowaną decyzją udzielił Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów: 02 01 04 - odpad tworzyw sztucznych (z wyłączeniem opakowań) - 50,00 Mg/rok; 07 02 13 - odpad tworzyw sztucznych - 50,00 Mg/rok; 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych - 500,00 Mg/rok; 16 01 19 - tworzywa sztuczne - 50,00 Mg/rok. Jednocześnie wskazał, że maksymalna moc przerobowa instalacji w systemie pięciodniowym na trzy zmiany wynosi 700 Mg/ rok.
Jak stwierdziło Kolegium, decyzję środowiskową w dniu 30 sierpnia 2007 r. Wójt G. W. wydał na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "ARFOX" s.c. R. i M. K., natomiast decyzja Starosty [...] w dniu 22 stycznia 2015 r. została wydana na Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowego "ARFOX" s.c. K. R., K. B..
Taka treść tych decyzji oznacza, że na inne podmioty została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta G. W., a na inne podmioty zezwolenie Starosty [...] na przetwarzanie odpadów. Jak trafnie wskazało Kolegium, w przypadku spółki cywilnej podmiotem praw i obowiązków są wspólnicy spółki cywilnej. Stroną w postępowaniu administracyjnym, a w rzeczywistości podmiotem praw i obowiązków spółki są zatem tworzący ją wspólnicy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady spółce cywilnej nie można przypisać podmiotowości prawnej. Spółka cywilna nie jest także stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym, a za stronę postępowania administracyjnego uznaje się wspólników spółki cywilnej.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej "u.o.o.ś.", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest dla określonego przedsięwzięcia, co oznacza, że określenie wnioskodawcy ma charakter drugorzędny. Art. 72a ust. 1 u.o.o.ś. przewiduje, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Kolegium uznało zatem, że powyższy przepis ma na celu zapewnienie tożsamości podmiotów widniejących na decyzji środowiskowej z podmiotami, które następnie posługują się tą decyzją w celu uzyskania zezwoleń na przetwarzanie odpadów.
W świetle przedstawionych rozważań, nie budzi wątpliwości Sądu, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów z dnia 22 stycznia 2015 r. zostało wydane bez wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 22 stycznia 2015 r.
W myśl art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 22 stycznia 2015 r.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Na zasadzie art. 71 ust. 2 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Z kolei w art. 72 ust. 1 w punktach od 1 do 21 u.o.o.ś. przewidziano przypadki, kiedy niezbędne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia jako poprzedzającej decyzje wymienione w tych przepisach. W art. 72 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. wprowadzono wymóg, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma nastąpić przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. - w dacie wygania decyzji z dnia 22 stycznia 2015 r. - Dz. U. z 2013 r. poz. 21), zwanej dalej "ustawą o odpadach".
Jak słusznie podniosło Kolegium, gdy dane przedsięwzięcie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a takie przedsięwzięcia zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zwanym dalej "rozporządzeniem", obowiązującym w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem badania, to decyzja ta winna zostać wydana przed uzyskaniem m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Ustawodawca w art. 72 ust. 2a u.o.o.ś. przewidział wyjątek, zgodnie z którym wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń wymienionych w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się, gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia. Jedynie zezwolenie na przetwarzanie odpadów polegające na przygotowaniu ich do ponownego użycia w chwili wydawania kontrolowanej decyzji nie musiało zostać poprzedzone decyzją środowiskową. W badanej sprawie przetwarzane odpady mają służyć do innego celu, a mianowicie do produkcji opakowań foliowych.
Mając na uwadze treść § 3 ust. 1 pkt 80 i ust. 2 ww. rozporządzenia, wskazać należy, że również rozbudowa, przebudowa lub montaż realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonego w § 3 ust. 1 w punktach od 1 do 107 tego rozporządzenia wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Z decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. wynika, iż maksymalna moc przerobowa instalacji w systemie pięciodniowym na trzy zmiany wynosi 700 Mg/rok, natomiast decyzja środowiskowa Wójta G. W. przewidywała, że zakład przyjmie ok. 3,3 Mg odpadów z folii polietylenowych miesięcznie, co na rok daję ok. 39,6 Mg. Wielkość ta jest zatem 17 krotnie mniejsza od tej wskazanej w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Tym samym bezsprzecznie zezwolenie na przetwarzanie odpadów zostało wydane dla znacznie większego przedsięwzięcia niż określone w decyzji o środowiskach uwarunkowaniach, jak również dla innych podmiotów.
W realiach kontrolowanej sprawy, Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja Starosty z dnia 22 stycznia 2015 r. winna zostać poprzedzona decyzją środowiskową przedsięwzięcia, której Starosta rozpatrując wniosek Spółki nie wymagał.
Sumując, kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.o.ś., co obligowało Kolegium do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.