II SA/KE 7/24

II SA/Łd 840/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 4 ust. 1-2a, art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1, art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
par. 137, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 26 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2025 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr XXIII/176/2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 26 sierpnia 2020 r. Rada Gminy i Miasta Szadek, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) – powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z 2020 r. poz. 150, poz. 284, poz. 875) – powoływanej dalej jako: "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr XXIII/176/2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek. Regulamin stanowił załącznik do tej uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Z., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 4 uchwały oraz § 1 ust. 4, § 2, § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2, § 8 ust. 5, § 10, § 11 załącznika do tej uchwały.
Zaskarżonej uchwale skarżący Prokurator zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.:
a) art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 42 u.s.g., art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 399), polegające na przyjęciu w § 4 zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r., w wyniku czego istnieje rozbieżność dotycząca momentu wejścia w życie uchwały, co jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, wprowadzając jednocześnie adresatów norm prawnych w błąd,
b) art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 888) i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061), poprzez określenie w § 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że "kompostowanie powinno być prowadzone w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców", podczas gdy przepisy rangi ustawowej – kodeksu cywilnego - przewidują ustawowy zakaz immisji, a zatem uchwałodawca uregulował materię wcześniej uregulowaną ustawą,
c) art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888) oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 399), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888) oraz przyjęcie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały regulacji wskazującej na to, że "obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należy do zarządcy drogi", podczas gdy przepisy rangi ustawowej przewidują podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi, który wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 399),
d) art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888) poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 tej ustawy oraz przyjęcie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały regulacji wskazującej na to, że błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego należy uprzątnąć, w miarę możliwości na bieżąco, w celu uniknięcia ich gromadzenia się w sposób utrudniający korzystanie z tych części nieruchomości, podczas gdy Rada powinna precyzyjnie określić, w jakich odstępach czasu należy pozbywać się tych nieczystości,
e) art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888) poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 tej ustawy oraz przyjęcie w § 8 ust. 5 załącznika do uchwały regulacji nieprecyzyjnej, wskazującej na to, że właściciele nieruchomości obowiązani są do opróżniania bezodpływowych zbiorników z częstotliwością dostosowaną do ilości ścieków i pojemności zbiorników tak, aby nie dopuścić do przepełnienia zbiornika, podczas gdy Rada powinna precyzyjnie określić, w jakich odstępach czasu należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych,
f) art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 1c, 1d ustawy oraz art. 75, art. 77 ust. 1 pkt 4, art. 78, art. 83 ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz przyjęcie w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały regulacji odnoszącej się do ścieków powstałych podczas mycia pojazdów, podczas gdy przepisy rangi ustawowej przewidują kwestie związane z postępowaniem ze ściekami, a także poprzez zawarcie nieprecyzyjnego określenia "utwardzone podłoże", jak również poprzez wprowadzenie zakazu mycia pojazdów w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego, gdy ustawa nie uprawnia do wprowadzenia takiego zakazu,
g) art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz przyjęcie w § 6 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały regulacji wskazującej na to, że właściciele nieruchomości obowiązani są do określonego postępowania z pojemnikami do zbierania odpadów, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane przepisami rangi ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 owej ustawy,
h) art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888), poprzez przekroczenie lub niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy poprzez przyjęcie w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały:
- w sposób błędny, uniemożliwiający prawidłowe odczytanie przepisu - odniesienie wyjątków od obowiązku nakładania kagańca i wyprowadzania na smyczy psów do § 10 ust. 1, podczas gdy przepis ten nie reguluje kwestii związanych z wyprowadzaniem psów na smyczy i w kagańcu, a reguluje go § 10 ust. 3 i 4,
- zawarcie sformułowań postulatywnych, nieniosących treści normatywnej lub też sformułowań mało precyzyjnych:
a) w § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarto zobowiązanie adresowane do osób utrzymujących zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi właściwej opieki, podczas gdy jest to pojęcie niedookreślone,
b) w § 10 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarto wskazanie, że wyprowadzenia psa rasy agresywnej może dokonywać osoba, która może fizycznie panować nad zwierzęciem, podczas gdy wymóg ten powinien być kategoryczny (która fizycznie panuje nad zwierzęciem),
c) w § 10 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano w sposób nieprecyzyjny miejsca, w jakich można spuścić psy ze smyczy poprzez określenie ich jako miejsca "mało uczęszczane", podczas gdy jest to pojęcie niedookreślone,
i) art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 924), art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 3, ust. 4 pkt 2 i 3, ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888), art. 12. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1580) poprzez uregulowanie w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały materii będącej przedmiotem regulacji ustawowych, tj. art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 924), art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 3, ust. 4 pkt 2 i 3, ust. 5 ustawy, art. 12. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 638) oraz nałożenie określonych obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości, przeciwdziałania zanieczyszczeniu terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz w zakresie zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w zaskarżonym zakresie uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Wskazał również, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Reguluje ona prawa i obowiązki osób zamieszkujących na terenie Gminy i Miasta Szadek, a także wprowadza uprawnienia dla wymienionych w jej treści podmiotów do skorzystania z określonych uprawnień. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Treść uchwały nie rozstrzyga bowiem sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerszego grona nieoznaczonych indywidulanie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe.
W uzasadnieniu zarzutów skargi Prokurator w szczególności wskazał, że regulacja § 4 zaskarżonej uchwały zawiera w istocie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co nastąpiło w dniu 15 września 2020 r. i oznacza wejście w życie z dniem 30 września 2020 r. Z kolei według drugiej ma ona zastosowanie od 1 stycznia 2021 r. Powołując się przy tym na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Następnie Prokurator zauważył, że Regulamin w § 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że "kompostowanie powinno być prowadzone "w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców", co stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa, wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego stanowiącej, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia.
W dalszej kolejności mając na uwadze § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Prokurator zaznaczył, że w regulacji tej wskazano, iż obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należy do zarządcy drogi. Wskazana regulacja powtarza część normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa, jednocześnie go modyfikując. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Zdaniem Prokuratora, z powyższego wynika, że art. 5 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego zatem część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Powyższe wskazuje, że wbrew uregulowaniu w uchwale obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych nie zawsze należy do zarządcy tej drogi. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 4 ww. ustawy.
W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że w § 8 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy i Miasta Szadek nie zrealizowała prawidłowo upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i podobny błąd wkradł się do § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. W zakwestionowanej części Regulaminu organ stanowiący gminy przewidział, że "właściciele nieruchomości obowiązani są do opróżniania bezodpływowych zbiorników z częstotliwością dostosowaną do ilości ścieków i pojemności zbiorników tak, aby nie dopuścić do przepełnienia zbiornika" oraz, że "błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego należy uprzątnąć, w miarę możliwości na bieżąco, w celu uniknięcia ich gromadzenia się w sposób utrudniający korzystanie z tych części nieruchomości". Zawarta w tych przepisach regulacja nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, natomiast regulamin powinien wskazywać, w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych (jak często). Zastosowany przez organ sposób sformułowania "częstotliwości" pozbywania się ww. odpadów nie stanowi realizacji wskazanej delegacji ustawowej:
- ze względu na niejednoznaczność omawianej regulacji, co niewątpliwie utrudnia jej stosowanie w praktyce i nie spełnia wymogu określenia w Regulaminie - w sposób jasny, konkretny i jednoznaczny,
- częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych. Adresat tych norm prawnych nie wie, kiedy jego zachowanie stanowić będzie wykonanie obowiązku wynikającego z § 8 ust. 6 Regulaminu, a kiedy nie (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 7/24, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 22/24).
W ocenie Prokuratora, w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zostały uregulowane warunki gromadzenia ścieków powstających w trakcie mycia pojazdów poza myjniami i został sformułowany zakaz dotyczący ich odprowadzania bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do gleby, czym uregulowano materię przewidzianą przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Akt ten definiuje bowiem pojęcie ścieków i określa zasady ochrony wód wprost formułując w art. 75 szczegółowe zakazy dotyczące wprowadzania ścieków do wód, wód podziemnych i do ziemi, w art. 77 ust. 1 pkt 4 - zakaz mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód, a w art. 78 określa wymogi dotyczące ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód albo usług wodnych, wskazując, że powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i wskazując czego nie mogą zawierać, ponadto w art. 83 ustawodawca stanowi, że wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków, a wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko. Przepisy karne prawa wodnego przewidują ponadto karę grzywny w stosunku do osób, które wbrew przepisom art. 75 wprowadzają ścieki do wód lub do ziemi (art. 478 pkt 5), które wbrew przepisom art.77 ust. 1 myją pojazdy w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód (art. 478 pkt 6 lit. d) oraz które wbrew przepisom art. 83 nie zapewniają ochrony wód przed zanieczyszczeniem (art. 478 pkt 7). Ponadto, prawodawca lokalny przewidział, że mycie poza myjniami może odbywać się "na terenie utwardzonym", co jest pojęciem niedookreślonym. Tymczasem organ gminy jest upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego zakazu mycia pojazdów samochodowych w miejscach służących do użytku publicznego (a contrario nakaz mycia wyłącznie w miejscach "nieprzeznaczonych do użytku publicznego").
W dalszej kolejności odnosząc się do § 6 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Prokurator wskazał, że powołany przepis ustawy nakłada na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie zatem tego samego obowiązku w zaskarżonym Regulaminie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Tym samym jest nakaz dostosowania ilości pojemników do ilości wytwarzanych odpadów oraz utrzymywania ich w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości - zatem utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Powyższe regulacje są więc sprzeczne z ustawą. Rada gminy nie była uprawniona, określić na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy dodatkowych, jak wyżej, obowiązków właścicieli nieruchomości. Poza tym niewykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi określone w art. 10 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888) wykroczenie. Nałożenie w regulaminie dodatkowo obowiązków obejmujących swoim zakresem art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tak jak to ma miejsce w tym wypadku, powoduje wykreowanie w regulaminie wykroczenia (art. 10 ust. 2a powołanej ustawy), które ustawodawca przewidział już w ustawie, a w konsekwencji możliwość zbiegu odpowiedzialności na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888) i regulaminu za ten sam czyn. Niewykonanie obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy upoważnia, zgodnie z jej art. 5 ust. 7, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej ich wykonanie. Wykonywanie tej decyzji, zabezpieczone jest przymusem egzekucyjnym (art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888).
Następnie odnosząc się do kwestii uregulowanych w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały Prokurator wskazał, że:
- gmina w sposób błędny, uniemożliwiający prawidłowe odczytanie przepisu, odniosła wyjątki od obowiązku nakładania kagańca i wyprowadzania na smyczy psów do § 10 ust. 1, podczas gdy przepis ten nie reguluje kwestii związanych z wyprowadzaniem psów na smyczy i w kagańcu, a reguluje go § 10 ust. 3 i 4,
- gmina nie wypełniła delegacji ustawowej ujętej w art. 4 ust 2 pkt 6 ww. ustawy i zawarła sformułowania postulatywne, nieniosące treści normatywnej lub też sformułowania mało precyzyjne:
a) w § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarto zobowiązanie adresowane do osób utrzymujących zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi właściwej opieki, podczas gdy jest to pojęcie niedookreślone,
b) w § 10 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarto wskazanie, że wyprowadzenia psa rasy agresywnej może dokonywać osoba, która może fizycznie panować nad zwierzęciem, podczas gdy wymóg ten powinien być kategoryczny (która fizycznie panuje nad zwierzęciem),
c) w § 10 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano w sposób nieprecyzyjny miejsca, w jakich można spuścić psy ze smyczy poprzez określenie ich jako miejsca "mało uczęszczane", podczas gdy jest to pojęcie niedookreślone.
W odniesieniu do powyższego Prokurator dodał, że regulacja pozbawiona doniosłości normatywnej w istocie stanowi postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany oraz niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim pojęcia nieostre "właściwa opieka", "możliwość fizycznego panowania nad zwierzęciem", "miejsca mało uczęszczane" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Jednocześnie Prokurator wskazał na art. 77 k.w., który penalizuje niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia.
Ponadto odnosząc się do regulacji zawartej w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Prokurator wskazał, że Rada Gminy nałożyła określone obowiązki na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości, przeciwdziałania zanieczyszczeniu terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz w zakresie zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich. Kwestie uregulowane w zaskarżonym przepisie zostały wcześniej uregulowane w przywołanych przez niego przepisach rangi ustawowej.
Zdaniem Prokuratora, powtórzenie w uchwale zakazów lub nakazów ustawowych wyczerpujących regulację ustawową i niepowtarzających ich wiernie za ustawą wprowadza adresata uchwały w błąd, bowiem reguluje obowiązki, które w akcie prawnym hierarchicznie wyższym zostały określone jako zakazy, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza Gminy i Miasta Szadek wniósł o jej odrzucenie, gdyż zaskarżona uchwała została uchylona, a w przypadku uznania przez Sąd, iż nie zachodzą przesłanki do odrzucenia, wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie pełnomocnik organu wyjaśnił, że zaskarżona uchwała obowiązywała do dnia 31 grudnia 2022 r., gdyż została uchylona przez uchwałę nr LIV/358/2022 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2022 r. poz. 4118), a następnie uchwałę nr LVI/368/2022 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2022 r. poz. 5124).
W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu wyjaśnił, że regulacje przyjęte przez Gminę i Miasto Szadek zmierzały do wykorzystania swobody przyznanej jednostce samorządu terytorialnego oraz kompleksowego uregulowania kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku.
W szczególności, mając na uwadze zarzut dotyczący regulacji odnoszącej się do mycia pojazdów, pełnomocnik organu wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie określa, że rada gminy ma uprawnienie, aby w celu realizacji postawionych jej zadań w zakresie utrzymania porządku i czystości, uregulować reguły mycia samochodów poza miejscami do tego dostosowanymi. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie warunków zgodnego z ustawą odprowadzania, często bardzo toksycznych nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Organ gminy nie może być upoważniony wyłącznie do wskazania ogólnych wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Stąd szczegółowe uregulowanie zasad mycia samochodów na nieruchomościach prywatnych, tak aby zapewnić czystość w danej jednostce samorządu terytorialnego jest zgodne z prawem. Statuowany sposób zachowania właściciela nieruchomości realizuje cel ustawy, poprzez jednoznaczne określenie warunków mycia samochodów - tak aby nieczystości powstałe podczas tego procesu nie dostawały się do gleby lub wody.
Z kolei w zakresie częstotliwości opróżniania przez właścicieli nieruchomości bezodpływowych zbiorników, pełnomocnik organu podniósł, że nie było możliwe określenie konkretnego okresu, w jakim należało dokonać ich opróżniania przez prymat sposobu użytkowania tychże zbiorników, liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, jak również samą pojemność zbiorników. W konsekwencji, przyjęcie zbyt krótkiego okresu prowadziłoby do sytuacji, w której zbiornik wypełniony w niewielkiej ilości były opróżniany bardzo często, natomiast przyjęcie zbyt długiego okresu mogłoby spowodować przepełnienie zbiornika.
Ponadto nie zgadzając się z zarzutami odnoszącymi się do regulacji § 10 Regulaminu w zakresie sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami domowymi, jak również wyprowadzania na smyczy psów, w tym psów agresywnych, pełnomocnik organu wyjaśnił, że przyjęte rozwiązania są jasne i precyzyjne dla odbiorców, a zarzuty skargi Prokuratora zmierzą do "pogłębienia" kazuistyki oraz zmniejszenia czytelności regulacji dla mieszkańców. Zdaniem pełnomocnika organu, niezrozumiałym jest również kwestionowanie przez Prokuratora użycia pojęcia "możliwości" sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa. W ocenie pełnomocnika organu, regulacja § 10 ust. 4 Regulaminu odwołuje się do kategorycznego pojęcia sprawowania bezpośredniej kontroli nad psem, a użycie słowa "możliwość" nie pozbawia istotności tego nakazu. Pełnomocnik organu podkreślił, że intencją organu przy podejmowaniu uchwały było stworzenie kompleksowej regulacji, która będzie czytelna i zrozumiała dla wszystkich mieszkańców. Przez kompleksowość rozumiano ujęcie wszystkich istotnych elementów w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek.
W drodze pisma z dnia 18 grudnia 2024 r. Prokurator Rejonowy w Z., odpowiadając na wezwanie, wyraziła zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargę podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne są właściwe w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. W sprawach tych sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie z kolei do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić przy tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.", wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Nadto należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.120 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpił organ, a skarżący Prokurator Rejonowy w Z. w drodze pisma z dnia 18 grudnia 2024 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Stąd też zarządzeniem z dnia 13 lutego 2025 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie.
Przedmiotem skargi Prokuratora w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr XXIII/176/2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek. Podstawę prawną podjęcia tej uchwały, jak już wskazano, stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jedn. Dz.U. 2019 r. poz. 2010 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.c.p.g.".
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,
c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Zauważyć trzeba, że wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13, dostępne w CBOSA).
Jednocześnie podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Wskazać przy tym należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie należy wskazać na art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Zauważyć przy tym należy, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, a wynika to również z § 137 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego w niniejszym uzasadnieniu także jako: "Zasady techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Stosownie do § 143 Zasad techniki prawodawczej, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, CBOSA).
W tym kontekście odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 42 u.s.g., art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (nie zaś w brzmieniu wynikającym z powołanego w skardze tekstu jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 399), polegającego na przyjęciu w § 4 tej uchwały sformułowania, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r." (zarzut oznaczony lit. a), należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że wskazane sformułowanie § 4 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 7 sierpnia 2019 r. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 15 września 2020 r., poz. 5004), może rodzić wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia (czyli z dniem 30 września 2020 r.), czy też z dniem 1 stycznia 2021 r. Tymczasem początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Rozważana regulacja jest więc nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zwrócić należy w tym względzie uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 – powoływanej dalej: "u.o.a.n."), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jednocześnie, jak stanowi ust. 2 tego artykułu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 tej ustawy stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Data ogłoszenia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może ona wejść w życie. Z kolei zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., w myśl którego zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. A zatem, skoro treść § 4 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna i narusza w istotnym stopniu art. 4 ust. 1 u.o.a.n., konieczne stało się stwierdzenie nieważności wskazanej regulacji w części dotyczącej zwrotu: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r." (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2020 r., II SA/Łd 52/20, dostępny w CBOSA, dotyczący wcześniejszego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Szadek – uchwała z dnia 26 czerwca 2019 r.).
Przechodząc następnie do oceny zasadności drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 144 k.c. poprzez określenie w § 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku kompostowania bioodpadów w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców (oznaczonego w skardze lit. b) należy stwierdzić, że z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do uzależniania dopuszczalności poddania bioodpadów procesowi kompostowania przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych w części dotyczącej zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej lub przez właścicieli domków letniskowych od spełnienia warunku braku "uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców". Przepis ten upoważnia radę gminy jedynie do określenia wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Poza tym, w ramach kontroli dokonywanej na podstawie art. 134 p.p.s.a., należało stwierdzić, że zawarty w zakwestionowanym przepisie uchwały warunek "niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców" nie tylko znajduje się poza zakresem delegacji ustawowej i wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c., ale również jest nieprecyzyjny i zbyt ogólny. W § 1 pkt 4 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, uzależniono bowiem możliwość kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości od ocennej przesłanki "uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości". Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, kiedy nastąpić może niespełnienie tego warunku i jak szeroko należy rozumieć granice "uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców", czy dotyczą one również granic wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości, na których odbywa się kompostowanie bioodpadów, czy w pojęciu tym mieszczą się już normalne, typowe towarzyszące temu procesowi przemiany termiczne i uwalnianie zapachów. Obowiązkiem organu uprawnionego do stanowienia aktu prawa miejscowego jest zaś takie ukształtowanie jego treści, aby wprowadzony doń przepis był zrozumiały, a nie wieloznaczny. Jego hipoteza, jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie może prowadzić do niedookreśloności treści normy prawnej. Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu i narusza art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Łd 97/21, CBOSA). Podniesiony zarzut należało uznać za zasadny, trafnie bowiem skarżący Prokurator w powyższym naruszeniu prawa upatruje podstawy stwierdzenia nieważności zakwestionowanej regulacji.
Formułując zarzut trzeci (oznaczony w skardze lit. c) dotyczący wadliwości § 2 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, Prokurator zaznaczył, że w regulacji tej wskazano, iż obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należy do zarządcy drogi. W ocenie Sądu, taka redakcja normy regulaminowej stanowi niewątpliwie powtórzenie części normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa, z jednoczesną jej modyfikacją. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnia radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodzić się zatem przyjdzie ze skarżącym Prokuratorem, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych przez ustawodawcę do uregulowania radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego zatem część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Powyższe wskazuje, że wbrew uregulowaniu zawartemu w Regulaminie, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych nie zawsze należy do zarządcy tej drogi. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 4 u.c.p.g. To zaś oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15, a także wyrok WSA w Krakowie z 29.10.2021 r., II SA/Kr 834/21, CBOSA). W tym kontekście przepis § 2 ust. 2 Regulaminu, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, stanowi niedozwolone powtórzenie art. 5 ust. 4 zd. 1 u.p.c.g., skutkujące nieważnością uchwały w rozważanym zakresie.
Z kolei w kwestii kolejnego zarzutu skargi (oznaczonego lit. d) dotyczącego regulacji zawartej w § 2 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, sprowadzającego się do braku określenia przez Radę Gminy i Miasta Szadek częstotliwości pozbywanie się błotu, śniegu oraz lodu i naruszenia tym samym art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., należy stwierdzić, że delegacja wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia częstotliwości uprzątania tych zanieczyszczeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 października 2021 r., II SA/Ke 600/21, CBOSA). Oznacza to, że wskazanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy częstotliwości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego, wykraczałoby poza delegację ustawową. Powyższy zarzut skargi jako niezasadny nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku dookreślenia w § 8 ust. 5 Regulaminu (oznaczonego w skardze lit. e) częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych, a tym samym naruszenia art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., w ocenie Sądu, nie jest możliwe precyzyjne wskazanie częstotliwości tego opróżniania. Zgodzić się więc należy z pełnomocnikiem organu, że nie było możliwe określenie konkretnego okresu, w jakim należało dokonać opróżniania owych zbiorników przez pryzmat sposobu ich użytkowania, liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, jak również samej pojemności zbiorników. W konsekwencji, przyjęcie bowiem zbyt krótkiego okresu prowadziłoby do sytuacji, w której zbiornik wypełniony w niewielkiej ilości byłby opróżniany bardzo często, natomiast przyjęcie zbyt długiego okresu mogłoby spowodować jego przepełnienie. Wychodząc z tych ustaleń Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających uwzględnienia powyższego zarzutu skargi.
Następnie przechodząc do kolejnego zarzutu (wskazanego w skardze pod lit. f) dotyczącego ścieków powstałych podczas mycia pojazdów, a tym samym naruszenia art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 1c, 1d ustawy oraz art. 75, art. 77 ust. 1 pkt 4, art. 78, art. 83 ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 108), należy zauważyć, że zasadniczo mycie pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Mając na uwadze szczególnie tę ostatnią okoliczność, należało uznać, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie - § 3 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, ograniczenia, uszczegóławiające warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, nie stanowią nieuprawnionego wkroczenia w sferę prawa cywilnego, ale stanowią właśnie, mieszczące się w ramach upoważnienia ustawowego, dopełnienie przepisów ww. ustawy. Trzeba bowiem podkreślić, że regulamin porządku i czystości w gminie ma stosownie do postanowień ustawy chronić właśnie te wartości. Fakt, że powołana ustawa zawierająca upoważnienie reguluje sferę stosunków społecznych właściwą także innym ustawom (np. Kodeksowi cywilnemu, czy Kodeksowi wykroczeń), nie wyklucza możliwości regulowania tych materii również w aktach miejscowych wydanych w oparciu o tę ustawę. Niewątpliwie musi to jednak odbyć się w ramach upoważnienia ustawowego i nie być sprzeczne z normami tych innych ustaw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Stąd też, w ocenie Sądu, Rada Gminy i Miasta Szadek miała prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o ograniczeniu mycia pojazdów poza myjniami do miejsc niesłużących użytkowi publicznemu, mając na uwadze wartość, jaką jest ład, czystość i porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień. Chodzi bowiem o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem. Wzór powinnego zachowania służący zachowaniu czystości i porządku, poprzez ograniczenie miejsc, w których można myć samochody poza myjniami do miejsc niesłużących użytkowi publicznemu, jest również zdaniem Sądu wystarczająco przejrzysty i jasny, o ile uwzględni się wyjątkowy charakter odstępstw od zasady mycia pojazdów w myjniach. Analogiczny pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15 (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2021 r., IV SA/Wa 490/21, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela to stanowisko na gruncie kontrolowanej sprawy.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie można zgodzić się z Prokuratorem, że użyte w powołanym § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wyrażenie "utwardzone podłoże" jest niedookreślone. Zdaniem Sądu, teren może zostać utwardzony różnego rodzaju materiałem, a zatem posłużenie się ogólnym sformułowaniem "utwardzone podłoże" nie wprowadza ograniczeń w tym zakresie, np. do terenu wyłożonego jedynie kostką, ale do terenów utwardzonych różnego rodzaju materiałami. Powyższy zarzut nie stanowi zatem podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w rozważanym zakresie.
Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. (oznaczonego w skardze lit. g) dotyczącego § 6 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, należy zauważyć, że analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że Rada Gminy i Miasta Szadek nie wypełniła dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g,, ponieważ nie określiła w tym przepisie regulaminowym rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków ani warunków rozmieszczania. Poza tym zawarła w nim niedozwoloną regulację dotyczącą instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika. Te wadliwości przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w rozważanym zakresie. W tym aspekcie przywołać należy nadto stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 28 marca 2023 r., III OSK 7165/21, zgodnie z którym, przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakazuje określenie w regulaminie wymagań w zakresie m.in. rodzaju pojemników lub worków. W tym zakresie mieszczą się wymagania co do materiału, z którego mają być wykonane worki, grubości tego materiału oraz tego, że mają one być przezroczyste lub półprzezroczyste". Na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd w pełni podziela to stanowisko.
W kwestii zaś zarzutu dotyczącego § 6 ust. 2 Regulaminu należy wskazać, że jeżeli Rada wymienia uszczegółowione działania obciążające właścicieli nieruchomości, bez żadnych wątpliwości służące zapewnieniu odpowiedniego stanu pojemników i miejsc gromadzenia odpadów (systematyczne czyszczenie, mycie, dezynfekcja, z uwzględnieniem większej częstotliwości w okresie letnim, dokonywanie bieżącej konserwacji i napraw, zapewnienie odpowiedniej wielkości w celu przeciwdziałania przepełnieniu pojemników, usuwanie odpadów, które wypadły z pojemnika, zabezpieczenie przed dostępem zwierząt), to są to zasady, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a u.c.p.g., których wprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem gminy. Z tego względu Sąd nie podzielił zasadności zarzutu skargi, ponieważ nie można wytykać organowi gminy realizacji obowiązku ustawowego, który organ wykonał uszczegóławiając przepis ustawowy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2023 r., II SA/Wr 111/23, CBOSA).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu polegającego na naruszeniu art. 7 Konstytucji, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. (oznaczonego w skardze lit. h) dotyczącego § 10 Regulaminu, należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że wyjątek dotyczący zwolnienia z obowiązku nakładania kagańca lub wyprowadzania na smyczy (ust. 5) zawiera odniesienie do ust. 1, w którym nie uregulowano obowiązku nakładania kagańca lub wyprowadzania na smyczy. Ponadto trafnie wskazał Prokurator, iż należało użyć kategorycznego stwierdzenia, iż "osoba wyprowadzająca psa rasy agresywnej fizycznie panuje nad tym zwierzęciem". Jak również posłużenie się przez Radę wyrażeniem "mało uczęszczanych" miejsc budzi niejasności, a ponadto jest ocenne i może być subiektywnie interpretowane. W tej sytuacji Sąd uznał powyższy zarzut za w pełni zasadny, a wykazaną wadliwość przepisu Regulaminu za istotne naruszenie prawa.
Ostatni z zarzutów skargi (oznaczony lit. i) dotyczący § 11 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, należało uznać za niezrozumiały. W ramach tego zarzutu Prokurator podniósł bowiem, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono zakazy lub nakazy wyczerpujące regulacje innych ustaw i nie powtórzono ich wiernie za ustawą, co wprowadza adresata w błąd. Regulamin nie reguluje jednak kwestii, o których stanowią przywołane przez Prokuratora ustawy i nie mogą być również wiernym ich zacytowaniem. Ponadto nie można zarzucić, że § 11 przedmiotowego Regulaminu jest sprzeczny z dyspozycjami przepisów powołanych przez Prokuratora ustaw.
Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że treść zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stwierdzenie jej nieważności jedynie w zakresie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których zgodność z prawem powyżej zakwestionował, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu, który nie regulowałby kompleksowo wszystkich wymaganych prawem kwestii, podlegających obligatoryjnemu określeniu w akcie prawa miejscowego, jaki stanowi regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z tej przyczyny Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Końcowo odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu w kwestii odrzucenia skargi należało wskazać, że zaskarżona uchwała, mimo tego że na mocy uchwały z dnia 29 czerwca 2022 r., podjętej przed wniesieniem skargi, utraciła moc, wywołała skutki prawne. Uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy wywołuje jedynie skutki ex nunc, podczas gdy stwierdzenie jej nieważności na mocy wyroku sądu administracyjnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim przepisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. II OSK 233/07, wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. II OSK 58/06, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.