I OSK 3003/23

I OSK 3003/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1081/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-09-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1081/23 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Ł. kwotę 1073 (tysiąc siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2023 r. II SA/Gl 1081/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Ł. (Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie odpłatności za pobyt w ośrodku.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Na sesji w dniu [...] marca 2023 r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia - Klubie "Senior +" (dalej w skrócie powoływanej jako: "uchwała"). W treści § 2 ust. 4 uchwały Rada Miejska określiła, że uczestnictwo w zajęciach Klubu jest nieodpłatne. W uzasadnieniu uchwały podała, że była świadoma, iż na terenie Województwa [...] funkcjonują identyczne rozwiązania zwalniające z opłat za uczestnictwo w Klubie Senior+ (na przykład w: uchwale nr XXXI/257/2018 Rady Gminy [...] z 28 lutego 2018 r. w sprawie określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Klubie "Senior+", opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2018 r. poz. 1402, oraz w uchwale nr XXXVII/255/2017 Rady Gminy [...] z 28 grudnia 2017 r. w sprawie określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Klubie "Senior +", opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2018 r. poz. 137, a także w uchwale Nr 11/19/2018 Rady Gminy Z. z [...] grudnia 2018 r. w sprawie utworzenia placówki wsparcia - Klubu Senior+ oraz zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Klubie Senior+, opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2019 r. poz. 191).
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej w skrócie: "u.s.g."), stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części określonej w zacytowanym powyżej § 2 ust. 4, jako sprzecznej z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej w skrócie "ustawa"), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"). W ocenie organu nadzoru, organ stanowiący gminy na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy został upoważniony wyłącznie do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia (również w mieszkaniach chronionych). Z treści tego przepisu nie można wywieść kompetencji Rady Miejskiej do ustalenia zwolnień z odpłatności za uczestnictwo w zajęciach organizowanych przez ośrodek wsparcia, jakim jest Klub Seniora+. W przypadku, gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie kompetencji do ustalenia zasad dotyczących zwolnień za uczestnictwo w zajęciach organizowanych w ośrodkach wsparcia, a nie tylko zasad odpłatności za pobyt w tych ośrodkach, to zostałoby to w sposób jasny wyartykułowane. Dodatkowo, ustalając zasady ponoszenia odpłatności Rada Miejska powinna uwzględniać pojęcia zawarte w ustawie, tj. ustalić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za "pobyt" a nie za "uczestnictwo w zajęciach".
W skardze, złożonej na rozstrzygnięcie nadzorcze, pełnomocnik Gminy domagał się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym. Powołał się na okoliczność, że zostało ono podjęte, po upływie terminu 30 dni, od dnia doręczenia uchwały drogą elektroniczną w dniu 27 marca 2023 r. do organu nadzoru, wraz z wnioskiem o publikację uchwały w Dzienniku Urzędowym, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Termin na wydanie rozstrzygnięcia upływał zatem z dniem 26 kwietnia 2023 r., a to prowadzi do wniosku, że doszło do uchybienia tego terminu, bowiem organ nadzoru dopiero w dniu [...] kwietnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie. Tożsame stanowisko w kwestii biegu terminu zaprezentował NSA w wyrokach z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 1193/20 i z 15 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 939/18, jak również Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Gliwicach - wyrok z 8 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1129/15 oraz w Kielcach – wyrok z 2 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 413/22.
Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla spornej kwestii ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w uzasadnieniu wyroku z 28 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 4097/18 zgodnie z którym, w sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, a więc tylko dopełniające już istniejącą w u.s.g. regulację czynności postępowania organów właściwych. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że odpowiednie stosowanie art. 8 § 2 k.p.a. w postępowaniu w sprawach nadzoru nad działalnością gminną będzie polegało na wyłączeniu stosowania tego przepisu w tym postępowaniu (...). Na gruncie postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną nie można mówić o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym" w odniesieniu do uchwał, które nie stały się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Jeżeli organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do jakiejś uchwały, to jeszcze nie oznacza, że rozstrzygnął o jej legalności w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Fakt ten oznacza jedynie, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do danej uchwały (zarządzenia). Przy tym mógł się pomylić w tej kwestii, a decyzja w tym względzie nie podlega żadnej weryfikacji w trybie przewidzianym przez prawo. Zatem twierdzenie, że określona uchwała jest zgodna z prawem, bo nie została zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym przez organ nadzoru jest z gruntu fałszywe, ponieważ brak wszczęcia postępowania nadzorczego nie jest równoznaczny z rozstrzygnięciem sprawy legalności konkretnej uchwały organu gminy. Powyższe uchybienie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Powodują bowiem, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem jako normą prawa, a sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, oraz wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21, 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4382/18, 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, 23 lutego 2022 r., sygn. akt 111 OSK 2954/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2023 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia - Klubie "Senior + ", została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w wyżej wymienionej części uzasadnionym i koniecznym. W tej sytuacji, możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, poprzez wyeliminowanie zakwestionowanej przez organ nadzoru części uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny zobligowany jest najpierw do zbadania zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały. Kryterium oceny legalności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją RP, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami, a także aktami prawa miejscowego, na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 Konstytucji RP). Przy ocenie zgodności aktu z prawem powszechnie obowiązującym nie ma znaczenia, czy akt ten jest efektem fakultatywnej działalności prawotwórczej rady gminy, czy też wynikiem nałożonego na organy gminy ustawowego obowiązku stanowienia określonych aktów. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił jego rodzaju. Zasadnym jest w tym celu sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102), co istotne przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 459/18, z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 335/20, z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 22/20, z dnia 10 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 115/21; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 970/19, z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1024/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt 1 SA/Gd 238/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 208/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Sąd wskazał następnie, że Radzie Miejskiej w Ł., jako organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przyznano na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy kompetencję wyłącznie do ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia (również w mieszkaniach chronionych) a nie zasad odpłatności za uczestnictwo w zajęciach organizowanych w ośrodkach wsparcia. Z treści tego przepisu nie można wywieść kompetencji Rady Miejskiej do ustalenia zwolnień z odpłatności za uczestnictwo w zajęciach organizowanych przez ośrodek wsparcia, jakim jest Klub Seniora+. Dodatkowo, art. 97 ust. 5 ustawy nie upoważnia do ustalania wysokości opłat tylko do ustalenia zasad ponoszenia odpłatności.
W tym stanie rzeczy, Rada Miejska w Ł. w uchwale w zakwestionowanym zakresie działała bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji RP, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 97 ust. 5 ustawy.
Sąd wyjaśnił również, że w pozostałym zakresie zaakceptować należało stanowisko organu nadzoru zawarte w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza dotyczące treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 28 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 4097/18.
Odnosząc się do materialnoprawnej treści zaskarżonej w części uchwały Sąd wskazał, że jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. Program Senior+ jest bowiem programem wieloletnim w rozumieniu art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z treścią załącznika do uchwały Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior+" na lata 2021-2025 (M.P. z 2020 r. poz. 10), realizującego założenia polityki społecznej wobec osób starszych, materialnoprawną podstawą programu jest art. 115 ust. 1 ustawy. Przedmiotowy program stanowiący załącznik do przywołanej uchwały Rady Ministrów polega na wsparciu tworzenia i funkcjonowania ośrodków wsparcia, tj. Dziennych Domów "Senior+" i Klubów "Senior+", przez jednostki samorządu terytorialnego (pkt IV.1.1). O dotację na realizację zadań realizowanych w ramach Programu mogą ubiegać się jednostki samorządu szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przy czym oferta składana jest do właściwego urzędu wojewódzkiego, w sposób określony w ogłoszeniu o konkursie (pkt V.1-2).
Sąd podkreślił końcowo, że w powołanych w skardze uchwałach różnych jednostek samorządu terytorialnego zawarte są regulacje w sprawie nieodpłatnego uczestnictwa w Klubach Seniora+ a nie w sprawie nieodpłatnego uczestnictwa w zajęciach w tych Klubach.
Gmina zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1) naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i zostało wydane w terminie ustawowym 30 dni, w sytuacji gdy uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 27 marca 2023 r. a rozstrzygnięcie zostało wydane w dniu 28 kwietnia 2023 r.
2) obrazę przepisów postępowania:
a) art. 141 § 4 w związku z art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pod kątem wydania go z uchybieniem terminu na jego wydanie i z pominięciem stawianego w ten sposób zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
b) art. 134 § 1 w związku z art. 148 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że Sąd zwolniony jest zbadania z obowiązku legalności aktu administracyjnego będącego przedmiotem skargi oraz zarzutów podniesionych w stosunku do tego aktu.
Nadto zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Gmina zarzuciła nieważność postępowania w postaci pozbawienia strony możliwości obrony swych prawa poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę przy jednoczesnym pomięciu oceny legalności zaskarżonego aktu z punktu widzenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wskazując na powyższe podstawy Gmina wniosła o:
1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości ewentualnie,
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Gmina podniosła w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie jej możliwości obrony swych praw. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej owego pozbawienia możliwości obrony swoich praw Gmina upatruje w fakcie rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy jednoczesnym zaniechaniu odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionego przez nią zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g.
Tak postawiony zarzut jest niezasadny.
Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, pozbawienie strony możności obrony swych praw ma miejsce w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie.
Gmina zawarła w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Okoliczność, że Sąd nie uwzględnił jedynego podniesionego w skardze zarzutu ani nawet nie odniósł się do niego nie oznacza, że strona pozbawiona została możliwości obrotny swoich praw w rozumieniu art. 182 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Gmina wniosła skargę do sądu pierwszej instancji, przedstawiła w niej swoje stanowisko, skarga rozpoznana została w trybie wskazanym w skardze. Sąd doręczył odpisy wyroku wszystkim stronom postępowania, Gmina zaś skorzystała z możliwości poddania wyroku Sądu pierwszej instancji kontroli instancyjnej.
Samo zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do argumentacji podniesione w skardze, przy jednoczesnym rozpoznaniu skargi zgodnie z wnioskiem skarżącego na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nie może zostać uznane za pozbawienie strony możliwości obrony jej praw.
W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie zaistniały ani okoliczności o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ani okoliczności wymienione w innych punktach przywołanego paragrafu. Nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W zarzutach naruszenia przepisów postępowania objętych punktami 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej Skarżąca podkreślała, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonej przez nią w skardze argumentacji dotyczącej wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia
Skarżąca podkreślała w skardze, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. bowiem uchwała przedstawiona została organowi nadzoru 27 marca 2023 r., co oznacza, że termin dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał 26 kwietnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że Wójt przesłał mu uchwałę 27 marca 2023 r. ale przekazanie to nastąpiła, jak wynikało z pisma Wójta na podstawie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), celem ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Natomiast dopiero pismem z 29 marca 2023 r., zatytułowanym - Przekazanie uchwał z Sesji Rady Miejskiej w Ł. z dnia 22.03.2023r. do Nadzoru Prawnego Wojewody przekazano na podstawie art. 90 u.s.n. uchwałę, która jest objęta zakresem jego nadzoru. W ocenie organu oznaczało to, że Gmina rozróżnia tryb doręczania aktów w ramach nadzoru nad legalnością działania jednostek samorządu terytorialnego od trybu doręczania aktów do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda podkreślił również, że nie bez znaczenia pozostaje i to, że uchwały do ogłoszenia przekazane zostały na dedykowaną elektroniczną skrzynkę podawczą dziennika urzędowego, a nie na skrzynkę podawczą Sląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wojewoda wskazał, że także i z tego względu uznać należy, że termin na wydanie ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego biegł od dnia doręczenia mu uchwał w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g., to jest od 29 marca 2023 r.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, przywołał podniesiony w skardze zarzut wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu, oraz stanowisko Wojewody wyrażone w odpowiedzi na skargę, pominął jednak argumentację organu dotyczącą terminowości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd nie odniósł się również do argumentacji Gminy wskazującej na to uchybienie. Tymczasem kwestia, czy rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w terminie czy też nie ma podstawowe znaczenie dla rozpoznania wniesionej na nie skargi (co wyjaśnione zostanie w dalszej części uzasadnienia).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że sam fakt nieodniesienia się wprost przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednak w niniejszej sprawie zaniechanie odniesienia się do zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu uznać należy za naruszenie art. 141 4 p.p.s.a., co skutkuje uznaniem, że zarzut objęty punktem 2a petitum skargi kasacyjnej okazał się zasadny.
Zaniechanie odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu oznacza w realiach niniejszej sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 148 p.p.s.a. Skoro Sąd z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, to tym bardziej winien odnieść się do jedynego zarzutu podniesionego w skardze, którego zasadność oznaczałaby konieczność uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego bez względu na ewentualne wady samej uchwały.
Zasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 91 ust. 1 u.s.g. Jak już wskazano, cytowany przepis uprawnia Wojewodę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy sprzecznej z prawem. Uprawnienie to wygasa jednak po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały Wojewodzie.
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska, że rozróżnić należy doręczenie uchwały Wojewodzie jako podmiotowi odpowiedzialnemu za jej publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa od doręczenia mu jej jako organowi uprawnionemu do wydania ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji, Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez Gminę wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r. I GSK 1193/20, jak również w wyroku NSA z 15 marca 2019 r. I GSK 939/18. W wyrokach tych zwrócono również uwagę, że brak jest podstaw do przyjęcia, by wojewoda jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i jako organ nadzoru, mógł domagać się przekazania uchwały dwukrotnie – raz jako organowi uprawnionemu do nadzoru i raz jako organowi zobowiązanemu do jej publikacji.
Podsumowując wskazać należy, że art. 90 ust. 1 u.s.g. nie zawiera warunku, aby uchwała lub zarządzenie gminy była doręczona wojewodzie jako organowi nadzoru. Przepis mówi o doręczeniu uchwały. Zarówno Gmina jak i Wojewoda wskazują, że datą pierwszego przedstawienia Wojewodzie kwestionowanej uchwały był 27 marca 2023 r. Oznacza to, że termin dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego upływał 26 kwietnia 2023 r. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło tymczasem 28 kwietnia 2023 r., a więc po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu ani nie może być przerwany lub zawieszony przez czynność organu nadzoru. Wojewoda po upływie terminu przeprowadzenia postępowania nadzorczego traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a chcąc doprowadzić do wyeliminowania ocenianego aktu z obrotu prawnego powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu do podjęcia rozstrzygnięcia powoduje, że jest to termin ustawowy, a po jego upływie kompetencja nadzorcza wygasa (zob. wyrok NSA z17 kwietnia 2018 r. II OSK 658/18 i przywołane w nim orzecznictwo). A zatem akt nadzoru stwierdzający nieważność, wydany po terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości i jako taki podlega uchyleniu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z 193 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a. uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy zaś sprawa jest dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.