II SA/Ke 684/22

II SA/Ke 684/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 957/23 - Wyrok NSA z 2024-05-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 269 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 5 pkt 4 i 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 21 listopada 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Raków z 21 października 2022 r., odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1b, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że M. T. zwrócił się do GOPS w Rakowie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem - Z. T.. Ojciec odwołującego pozostaje w związku małżeńskim z M. T.. Z załączonego do akt sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnobrzegu wynika, że Z. T. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 60-go roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 sierpnia 2021 r.
Dalej Kolegium podkreślił, że odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji oparł m.in. na treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.) dalej zwanej "u.ś.r.", który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Organ II instancji stwierdził, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, ugruntowała się linia orzecznicza, z której wynika, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym, organ I instancji, odmawiając przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 60-go roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, bo nie wziął pod uwagę wyroku z 21 października 2014 r. i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Niezależnie jednak od powyższego Kolegium zauważyło, że Z. T. pozostaje w związku małżeńskim z M. T., na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża w pierwszej kolejności. Z zebranego materiału dowodowego, w tym m.in. z oświadczenia M. T. wynika, że nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie może natomiast sprawować opieki nad chorym mężem z uwagi na stan zdrowia swojej matki i ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się do treści odwołania, w którym wnioskodawca wskazał, że od 1.03.2022 r. do 30.09.2022 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na ojca, Kolegium powołało uchwałę z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22 podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA, w której przesądzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Kolegium podniosło, że M. T. - małżonka osoby wymagającej opieki nie posiada takiego orzeczenia. Skoro więc Z. T. pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że obowiązek alimentacyjny przeszedł na wnioskodawcę, tj. na syna Z. T..
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, M. T. decyzji tej zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego w tym:
a. art. 139 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 kpa i naruszenie zasady zakazu reformationis in peius poprzez wydanie przez SKO w Kielcach orzeczenia niekorzystnego dla strony, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, jednak przy zastosowaniu innej podstawy prawnej oraz czyniąc własne ustalenia faktyczne, przez co strona została pozbawiona możliwości zaskarżenia w postępowaniu odwoławczym tej decyzji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności;
b. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa i 78 kpa w zw. z art. 80 kpa przez niezastosowanie, gdyż organ odwoławczy dowolnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za organem I instancji, który również zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w postaci przesłuchania strony lub świadka M. T. dla ustalenia możliwości sprawowania opieki nad Z. T. przez stronę lub świadka - małżonkę Z. T.;
2. przepisów prawa materialnego w tym:
a. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem M. T. spełnia warunki ustawowe skutkujące tym, że nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem;
b. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skoro żona osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, to może ona świadczyć opiekę nad mężem i w takim wypadku M. T. został wyłączony z mocy ustawy z możliwości starania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o dopuszczenie dowodów ze wskazanych przez skarżącego dokumentów.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że decyzja organu I instancji została oparta na treści artykułu 17 ust. 1b u.ś.r., natomiast organ II instancji utrzymując w mocy tę decyzję, oparł się na art. 17 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie było uprawnione do wydania decyzji przyjmując za podstawę prawną art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie dysponując stosownym materiałem dowodowym, gdyż leżało to poza sferą zainteresowania organu I instancji, który nie przeprowadził w tym celu postępowania dowodowego; takiego postępowania również nie przeprowadził organ II instancji. Ponadto opierając rozstrzygnięcie na innym przepisie prawa materialnego, organ II instancji pozbawił stronę możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Dalej wnoszący skargę podał, że organ odwoławczy dowolnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wskazał, że M. T. nie może jednocześnie opiekować się 93-letnią schorowaną matką - Z. W., na którą ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz mężem. Z. W. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zgodnie z opinią psychologiczną stwierdzono u niej znaczne zaburzenia funkcji poznawczych. Ujawnia ona występujące deficyty w zakresie przypominania, zapamiętywania, uwagi, orientacji w czasie oraz orientacji w miejscu a także znaczne trudności w sferze wzrokowo-przestrzennej a także osłabienie procesów planowania, organizacji i działania oraz monitorowania aktywności. Ponadto, cierpi na niewydolność serca, migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, przewlekłą chorobę niedokrwienną serca, zespół otępienny. W związku z powyższym córka sprawuje niemal całodobową opiekę nad matką, zawozi ją na kontrole do poradni kardiologicznej, na wizyty w poradni zdrowia psychicznego, systematycznie przygotowuje leki. N. Z. T. musi jeździć do Tarnobrzega na badania tomografii, rezonansu, EKG oraz cyklu chemioterapii, dlatego fizyczną niemożliwością jest aby M. T. sprawowała jednocześnie opiekę nad matką i mężem. W związku z powyższym skarżący zrezygnował z zatrudnienia, aby opiekować się chorym ojcem bowiem były przypadki, że Z. T. po zmianie leków chemioterapii zasłabł i należało wzywać pogotowie, a nie zawsze w tym czasie M. T. była w domu z uwagi na sprawowanie opieki nad matką.
Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi zwrócił uwagę, że skoro w toku postępowania przed organem I instancji okoliczności związane ze spełnieniem przesłanek ustawowych przez skarżącego były przez ten organ badane, a decyzja odmowna nastąpiła z przyczyn leżących po stronie osoby niepełnosprawnej, to spełnienie warunków przez skarżącego jawi się jako bezsporne. Ponadto strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że brak jest podstaw do dokonania analizy sytuacji osobistej i rodzinnej M. T. oraz skarżącego w kontekście możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak bowiem wynika z licznego orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązkiem organu jest ustalenie, czy dana osoba, w tym wypadku żyjący małżonek, jest w stanie podjąć się opieki nad osobą niepełnosprawną, czy pozwala na to jej sytuacja życiowa, gdyż mogą wystąpić takie okoliczności, które pomimo tego, że formalnie małżonek osoby niepełnosprawnej powinien pełnić opiekę to obiektywnie jest to niemożliwe z przyczyn rodzinnych. W niniejszej sprawie zostało już wyjaśnione, że żona Z. T. nie ma możliwości sprawowania opieki nad chorym mężem. Osobą w następnej kolejności, która może podjąć się opieki jest skarżący, który w przeszłości miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieka nad ojcem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarg jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. 2022.2492 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022.329 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach utrzymująca w mocy odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego przez skarżącego M. T. na ojca Z. T.. Zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia było to, że wymagający opieki ojciec skarżącego legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, pozostaje w związku małżeńskim z M. T., na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża w pierwszej kolejności i która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, ani też orzeczeniem o jakimkolwiek stopniu niepełnosprawności. Organ przyjął przy tym, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy był podawany przez M. T. powód niemożności sprawowania opieki nad chorym mężem, polegający na tym, że musi opiekować się własną matką legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, w związku z opieką nad którą uzyskała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium uznało bowiem, że rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powoływał się w skardze również skarżący, odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 uś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki, zostały wyjaśnione w uchwale siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. Akt I OPS 2/22. Z uchwały tej bowiem wynika, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Ponieważ zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, konieczna była w niniejszej sprawie ocena, czy związanie uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, o jakim mowa w art. 269 §1 p.p.s.a. dotyczy również niniejszej sprawy.
Odpowiadając negatywnie na takie pytanie Sąd kierował się następującą argumentacją.
Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu lub postanowienia składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykładnia podana w sentencji uchwały wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne wyrażane w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z wykładnią sformułowaną w jej sentencji, są pozbawione ogólnej mocy wiążącej. Ogólnej mocy wiążącej pozbawiona będzie (w całości lub w części) uchwała konkretna obejmująca
wprawdzie problematykę wskazaną w wystąpieniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże niewykazująca niezbędnego związku (w całości lub w części) z okolicznościami danej sprawy.
Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, została podjęta na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 kwietnia 2022 r. Wniosek ten dotyczył podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?"
Mimo tak szeroko zakreślonego pytania o rodzaj obiektywnych przyczyn powodujących brak możliwości sprawowania realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia przez małżonka, już sama treść omawianej uchwały, nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem oceny powiększonego składu NSA były tylko sytuacje, w których ocena, czy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka, dotyczyła stanu zdrowia tego małżonka, który – mimo braku stosownego orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności - miał być przeszkodą w realnym i efektywnym sprawowaniu opieki nad osobą wymagającą wsparcia. O takim wniosku przekonuje to, że powiększony skład NSA jako warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, wskazał legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Wniosek taki znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu omawianej uchwały. Oznacza to w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że omawianą uchwałą nie są objęte sytuacje, gdy to nie stan zdrowia małżonka jest przeszkodą w sprawowaniu przez niego opieki nad współmałżonkiem wymagającym opieki, ale to, że opiekę taką małżonek ten już sprawuje nad innym członkiem rodziny, wobec którego jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności i w związku z tą opieką uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przedstawiona argumentacja przekonuje w ocenie Sądu, że omawiana uchwała w istotnej części nie wykazuje niezbędnego związku z okolicznościami niniejszej sprawy, przez co nie ma ona przy jej rozstrzyganiu wiążącego charakteru, o jakim mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.
Poza powyższą argumentacją Sąd wyraża również pogląd, że do M. T., będącej małżonkiem osoby wymagającej opieki, tj. Z. T., przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. nie ma zastosowania, przez co uchwała składu siedmiu
sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 niniejszej sprawy nie dotyczy, w związku z czym nie ma dla niej charakteru wiążącego, o jakim mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.
Punktem wyjścia dla uzasadnienia takiego wniosku jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11. Trybunał wskazał w nim, że art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., który uniemożliwiał przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu takiego poglądu Trybunał Konstytucyjny zauważył, że sytuacja materialna, a także życiowa i społeczna rodzin, w których niepełnosprawność dotyka więcej niż jednego dziecka, jest znacznie trudniejsza niż rodzin mających jedno dziecko niepełnosprawne. Rodziny te ponoszą bowiem większe wydatki na koszty utrzymania, leczenia, rehabilitacji i nauczania takich dzieci.[...] Żadne z rodziców niepełnosprawnego dziecka nie powinno być pozbawione możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że drugie z rodziców ma przyznane takie świadczenie ze względu na opiekę nad innym dzieckiem. Skoro jedno i drugie z rodziców wywiązuje się ze swoich obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego dziecka, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to każde z nich powinno w swych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa (zob. wyroki z: 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 i 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07).[...] w sytuacji innych rodzin, wychowujących więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, nie mamy do czynienia z uchylaniem się od rodzicielskich obowiązków czy rezygnowaniem z zarobkowania na rzecz rodziny po to, by obciążyć tymi obowiązkami państwo. Przeciwnie, rodzice (opiekunowie) niepełnosprawnych dzieci żyjących w tych rodzinach, wzięli na siebie trudny do przecenienia ciężar całodobowej, osobistej opieki nad nimi, nie korzystając z możliwości przeniesienia tego obowiązku na instytucje publiczne.[...] Zdaniem Trybunału, pomoc państwa powinna być ukształtowana tak, by znajdujące się w rzeczywiście trudnej sytuacji rodziny, a do takich zaliczyć należy rodziny mające więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, otrzymały efektywną pomoc. Zważywszy z jednej strony wielkość wydatków związanych z utrzymywaniem, leczeniem i rehabilitacją osób niepełnosprawnych, a z drugiej wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, nie tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, ale i dwa takie świadczenia nie wystarczą na ich pokrycie.
W konsekwencji powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca uchylił z dniem 1 stycznia 2017 r. art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. (art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2016.972).
Na tle opisanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zmiany w stanie prawnym wynikłej z jego zaakceptowania przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, że analogicznie należy traktować sytuacje, gdy krewny osoby wymagającej opieki sprawuje już taką opiekę nad innym członkiem swojej rodziny. Wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagającą opieki przechodzi na innego członka rodziny, zwłaszcza, gdy z racji tej opieki ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Olsztynie z 5 sierpnia 2021 r., II SA/Ol 492/21).
Podzielając taki pogląd należy zwrócić uwagę na zbieżność trudnej sytuacji rodzin, w których jest dwoje dzieci niepełnosprawnych, w zestawieniu z sytuacją rodzin, w których jest dwoje dorosłych niepełnosprawnych osób, legitymujących się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Można wręcz się pokusić o stwierdzenie, że na ogół sytuacja takich opiekunów jest jeszcze trudniejsza, niż wspólnie mieszkających rodziców opiekujących się dwojgiem niepełnosprawnych dzieci. Skoro więc w ustawie o świadczeniach rodzinnych uchylony został przepis, który wprost wyłączał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma już ustalone prawa do takiego świadczenia i nie chodzi tu o sytuację opieki dwóch członków tej samej rodziny nad tym samym członkiem rodziny, to oznacza to dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości przyznawania dwóch świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez dwóch członków tej samej rodziny w celu sprawowania opieki nad dwoma innym członkami ich rodzin wymagającymi takiej opieki i spełniającymi warunki wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
W dalszym ciągu należy zauważyć, że obowiązujące regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że osoba sprawująca opiekę, która ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.). Taka regulacja wynika z istoty świadczenia pielęgnacyjnego, którą jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 9.01.2020 r., IV SA/Wr 445/19, LEX nr 3010895; wyrok WSA w Łodzi z 17.01.2019 r., II SA/Łd 1058/18, LEX nr 2619142; wyrok WSA w Białymstoku z 19.02.2019 r., II SA/Bk 820/18, LEX nr 2636594; wyrok WSA w Gliwicach z 25.11.2019 r., II SA/Gl 970/19, LEX nr 2761325). Skoro więc osoba, która już ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia, to oznacza to, że jest w ten sposób wyłączona zarówno z kręgu osób, które takie świadczenie mogą otrzymać, jak i z kręgu osób, które pozostając w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki i nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyłączałyby na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez innego członka rodziny, który w dalszej kolejności może być uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Do takiego małżonka osoby wymagającej opieki przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie miałby w ogóle zastosowania. Skoro tak, to również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 takich sytuacji by nie dotyczyła, przez co nie miałaby charakteru wiążącego w rozumieniu art. 269 § 1 p.p.s.a.
Nieuwzględnienie przedstawionej powyżej wykładni przez organ II instancji spowodowało, że z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie doszło do ustalenia okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ organy błędnie przyjmowały, że otrzymywanie przez żonę wymagającego opieki Z. T., tj. M. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej przez nią opieki nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z. W., jest okolicznością nie mającą w sprawie znaczenie, zaniechały dołączenia do akt sprawy, a przez to i niewątpliwego ustalenia, czy rzeczywiście i ewentualnie na jakich warunkach takie świadczenie M. T. otrzymuje. Wprawdzie w uzasadnieniu reformatoryjnej decyzji SKO z 1 czerwca 2022 r., znak: [...], przyznającej M. T. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem Z. T. na okres od 1 marca do 30 września 2022 r., wskazano na fakt wydania w dniu 15 lutego 2022 r. decyzji przyznającej M. T. świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, to jednak, w ocenie Sądu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konieczne jest dołączenie do akt sprawy tej decyzji.
Mimo tego, że z oświadczeń złożonych przez M. T., Z. T. oraz M. T. (k. 20, 18 i 13 akt administracyjnych) wynika, że wszyscy oni, a także 93-letnia matka M. T. – Z. W. mieszkają pod tym samym adresem: [...], [...], z dołączonego do akt sprawy pisma byłego pracodawcy skarżącego datowanego na 6 grudnia 2021 r. oraz z wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnobrzegu w dniu 5 października 2022 r. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Z. T. (k. 6 i 7 akt administracyjnych) wynika, że obaj mieszkali w T. pod różnymi adresami. Okoliczność ta o tyle tylko może mieć uboczne znaczenie dla sprawy, że odległość pomiędzy Ż. i T. wynosi 60 kilometrów, co dodatkowo mogłoby potwierdzać, że żona Z. T. sprawująca opiekę nad swoją 93-letnią matką w Ż. , nie byłaby w stanie sprawować równocześnie opieki nad swym zamieszkałym w T. mężem.
Wskazane wyżej naruszenie przez organy administracji prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. spowodowało również zaniechanie poczynienia ustaleń co do ewentualnego istnienia w sprawie określonych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych pozytywnych przesłanek prawa wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jego ojcem – Z. T.. Ustaleń takich dokona organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Ze względu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, odnosząc się tylko ubocznie do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Nie doszło w szczególności do naruszenia przez organ II instancji ustanowionego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius z natury rzeczy nie może odnosić się do decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, ponieważ decyzja taka nie zmienia sytuacji prawnej strony (Piotr M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 139. Teza 6). Ponieważ uzasadnienie nie kształtuje uprawnień i/lub obowiązków stron, a tym bardziej ich nie zmienia, nie można mówić o zdolności uzasadnienia do polepszenia lub pogorszenia sytuacji prawnej strony w wypadku zmiany w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 5 lutego 1993 r., III SA 1955/92, (LEX nr 1687730), stwierdził, że naruszenie art. 139 k.p.a. nie zachodzi w przypadku, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, wzbogacając jedynie treść uzasadnienia o nowe elementy, nie dostrzeżone przez organ I instancji czy też ujawnione w postępowaniu odwoławczym. Zmiany, która polega na uzupełnieniu uzasadnienia o nowe elementy, nie można uznać za naruszenie art. 139 k.p.a. (A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2021, art. 139. Teza 4). Podobnie w ocenie Sądu należy traktować sytuacją zachodzącą w niniejszej sprawie, tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z innym jednak uzasadnieniem.
Nie doszło również w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak to bowiem trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, Kolegium ponownie rozpoznało i rozstrzygnęło tę samą sprawę administracyjną, przy czym dokonało tego na skutek skorzystania przez skarżącego z prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uchylenie decyzji organu I instancji jest następstwem naruszenia przez ten organ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, na co szczegółowo i zasadnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni powyższą ocenę prawną i przedstawione powyżej wskazania co do dalszego postępowania.