II OSK 1802/22

II OSK 1802/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jan Szuma
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 632/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-03-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a - c, art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 10 § 1, art. 61 § 1 art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 125 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 632/21 w sprawie ze skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz S. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 2 lipca 2021 r. nr ZOA-XIV.7721.15.2021 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 632/21, oddalił skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz S. spółki akcyjnej z siedzibą T. (dalej jako skarżący) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 2 lipca 2021 r., znak: ZOA-XIV.7721.15.2021, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia 12 maja 2021 r., znak: PINB.5160/1/21/M wstrzymujące inwestorowi: S. Spółka Akcyjna budowę zrealizowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek Węzeł [...], km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ew. [...] w m. O. gm. M. oraz orzeczono, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o wstrzymaniu inwestorowi budowy powyższego urządzenia reklamowego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W związku z informacją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o zainstalowaniu na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi [...] przy drodze dojazdowej [...] urządzenia reklamowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach 28 stycznia 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. terenie w wyniku czego sporządzony został protokół oraz dokumentacja fotograficzna wraz ze szkicem sytuacyjnym (k. 20-22 akt I instancji).
Z protokołu kontroli wynika, że na działce nr ew. [...] w m. O. w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr ew. [...] zostało wybudowane urządzenie reklamowe. Zlokalizowane jest ono na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek Węzeł [...]-Węzeł [...] km 32+370, strona lewa. Urządzenie reklamowe wykonano z czterech sztuk kontenerów: stalowych posadowionych częściowo na płytach betonowych. Budowla ta posiada wymiary 12,20 m x 2,60 m i wysokość 11,40 m. Na urządzeniu zamontowano dwie sztuki paneli fotowoltaicznych oraz oświetlenie zewnętrzne. Przedmiotowe urządzenie zlokalizowane jest w odległości 8,43 m od zewnętrznej krawędzi drogi dojazdowej [...] i w odległości ok. 41,7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] (według pomiarów dokonanych przez GDDKiA). Podczas kontroli A. F. podtrzymała swoje oświadczenie złożone w siedzibie PINB w Lublinie 21.01.2021 r., w którym stwierdziła, że nie jest inwestorem ww. reklamy. Na podstawie umowy najmu z dnia 18.07.2017 r. użyczyła część swojej działki powierzchni 14 m x 4 m najemcy S. Spółka Akcyjna w celu postawienia reklamy, która będzie umieszczona na kontenerach posadowionych na płytach betonowych. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie sierpień-wrzesień 2017 r. Nie uzyskiwała żadnych zezwoleń z uwagi, iż najemca poinformował ją, że budowla ta nie wymaga pozwoleń (k. 13-18 akt I instancji).
Podczas kolejnych oględzin 25 lutego 2021 r. potwierdzono istnienie stanu faktycznego wskazanego w powyższym protokole kontroli. Według oświadczenia złożonego przez przedstawiciela GDDKiA ww. urządzenie reklamowe znajduje się poza terenem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
Na podstawie informacji uzyskanych w Starostwie Powiatowym w Puławach, Wydział Architektury i Budownictwa 30.03.2021 r., PINB w Puławach stwierdził, że inwestorowi nie zostało udzielone w latach 2017 - 2020 r. pozwolenie na budowę ani nie przyjęto zgłoszenia zamiaru budowy urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...] w m. O..
PINB w Puławach postanowieniem z 12 maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał inwestorowi: S. Spółka Akcyjna budowę przedmiotowego urządzenia reklamowego.
Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, zaskarżonym postanowieniem z 2 lipca 2021 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wstrzymaniu inwestorowi budowy urządzenia reklamowego. Organ stwierdził, że budowa urządzenia reklamowego stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagała uzyskania pozwolenia na budowę jako budowa urządzenia reklamowego wolnostojącego trwale związanego z gruntem. Wzniesionego obiektu organ nie zakwalifikował jako sytuacji z art. 29 ust. 3 lit. 3 ustawy Prawo budowlane, która wymagała jedynie zgłoszenia albowiem według niego instalacja, o której mowa w tym przepisie może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie - robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Organ zauważył, że pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz lit. b Prawa budowlanego), a nie instalowaniem na gruncie. Organ uznał, że skoro obiekt nie został zainstalowany na innym obiekcie, tylko został skonstruowany od podstaw jako samodzielny obiekt (cztery kontenery stalowe usytuowane częściowo na płytach betonowych, na których znajduje się baner reklamowy), to stwierdzić należało, że jest on trwale związany z gruntem. Potwierdza to jego wielkość i wysokości (12,20 m x 2,60 m i wysokości 11,40 m) oraz posadowienie na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a także to, że jest ustawione na płytach betonowych. Nie można go przemieścić w inne miejsce bez użycia specjalistycznego sprzętu.
Organ zakwalifikował urządzenie reklamowe jako budowlę z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane bowiem nie budziło jego wątpliwości, że konstrukcja jest urządzeniem odrębnym technicznie tworzącym całość użytkową. Jest więc budowlą, niezależnie od tego, czy potraktować ją jako "urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem", czy jako "urządzenie tworzące całość użytkową".
W kwestii legalności zrealizowania tego urządzenia reklamowego organ odwoławczy stwierdził, że skoro ustalono, iż właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wydawał w okresie 2017-2020 r. pozwolenia na budowę ww. urządzenia ani też nie było dokonane zgłoszenie budowy przez inwestora (notatka służbowa PINB w Puławach z dnia 30.03.2021 r. znak: PINB.5160/1/2l/M), to uznać należało, że konstrukcja powstała wbrew art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego tj. w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego należało zastosować tryb likwidacji samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stosownie do ust. 5 postanowienie to dotyczy również przypadku zakończenia budowy.
Mając na uwadze treść art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego oraz to, że inwestorem wykonanych robót budowlanych była S. Spółka Akcyjna z siedzibą w T., organ odwoławczy korzystając z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. doprecyzował adresata decyzji.
Organ stwierdził, że inwestor winien dostarczyć do zatwierdzenia projekt budowlany ww. urządzenia reklamowego opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc także uwzględniający zgodność z przepisami ustawy o drogach publicznych z 21.03.1985 r. i aktami wykonawczymi do tej ustawy, czy też z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Za istotne dla sprawy organ uznał wyjaśnienie czy uchwałą rady gminy M. droga [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Kwestię tę powinien ustalić projektant. Ma to znaczenie dla zbadania czy konieczne jest spełnienie wymogu zachowania odległości określonej w art. 43 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych. Do dróg nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie stosuje się bowiem przepisów tego aktu prawnego, w tym ww. art. 43 ust. 1 ustawy.
Organ podniósł też, że zakres zrealizowanych i koniecznych do wykonania robót budowlanych jest określany przez autora projektu budowlanego, który stanowi dokument legalizacyjny.
W kwestii konieczności użycia wyrobów budowlanych do wzniesienia danej inwestycji organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że pojęcia "wyrobów budowlanych", użytego w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie należy utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 09.03.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG. Przepis art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza "każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych", nie oznacza, że za obiekt budowlany można uznać tylko taki obiekt, który został wykonany z "wyrobów budowlanych" w rozumieniu tego przepisu. Wykładnia celowościowa przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że każdy wyrób budowlany wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w rozporządzeniu została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania - ze względów bezpieczeństwa - obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania.
Skargi na powyższe postanowienie do WSA w Lublinie wnieśli inwestor oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Inwestor zakwestionował zakwalifikowanie kontenerów jako obiektów budowlanych wskazując, że kontenery nie były trwale związane z gruntem i nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. Inwestor stanął na stanowisku, że nie było wymagane pozwolenie na budowę na instalację przedmiotowego urządzenia reklamowego bowiem podpada ono pod wyłączenie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane. Niezasadnie zatem uznano, ze miała miejsce samowola budowlana. Inwestor zarzucił naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych wskazując, że błędnie uznano drogę dojazdową [...] za drogę publiczną zatem nie miała zastosowania odległość urządzenia reklamowego od drogi publicznej z tej ustawy. Zarzucił pozbawienie możliwości obrony swych praw poprzez wadliwe zawiadomienie o wszczęciu postępowania.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem nie było podstaw do uchylenia postanowienia PINB i orzekania co do istoty sprawy. Należało utrzymać postanowienie PINB w mocy. Nie wskazano podstawy prawnej wskazań dla projektanta do podjęcia dalszych działań w sprawie. Naruszono art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych twierdząc, że niepodjęcie uchwały przez gminę o zaliczeniu drogi [...] do kategorii drogi gminnej wyłączy zastosowanie w sprawie tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie obu skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesione skargi uznając, że nie zasługiwały na uwzględnienie.
W ocenie Sądu organy nie naruszyły przepisów prowadzenia postępowania dowodowego określonych w K.p.a. ani zasady legalizmu z art. 6 K.p.a. Także nie został naruszony art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał, że prawnomaterialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższego wynika, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również co do obiektu już wybudowanego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi inwestora S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. (dalej także jako: "inwestor" lub skarżący:"), Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zakwalifikowały wykonany przez inwestora obiekt budowlany do kategorii budowli, których budowa wymaga pozwolenia na budowę. W konsekwencji też trafnie organy przyjęły, że fakt wybudowania tego obiektu bez wymaganego pozwalania na budowę obligował organy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z art. 48 p.b. i wydania, w pierwszej kolejności, postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.
Wykonany przez inwestora obiekt to konstrukcja z 4 sztuk kontenerów stalowych ułożonych na sobie i posadowionych częściowo na płytach betonowych, o wymiarach 12,20 m x 2,60 m i wysokości 11,40 m.
Obiekt kontenerowy nie stanowi budynku. Konstrukcja obiektu, w tym przede wszystkim jego wymiary (12,20 m x 2,60 m i wysokość 11,40 m), nie pozwalały także na uznanie go za obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 p.b.
Powyższe oznacza, że obiekt kontenerowy powinien zostać zaliczony do kategorii budowli, na co zresztą pośrednio wskazuje także treść art. 3 pkt 5 p.b.
Stosownie do art. 28 oraz art. 29 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. - w zależności od rodzaju kontenera (stały bądź tymczasowy) - jego posadowienie musi poprzedzać uzyskanie stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia. Kontener, jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b., nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania (art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b.)
W sytuacji, gdy konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jest zarówno zamiar inwestora tymczasowego użytkowania obiektu, jak też dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b., w sytuacji, gdy inwestor nie dokonał zgłoszenia za oczywiste uznać należy brak możliwości zaliczenia spornego obiektu do kategorii obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 3 pkt 5 p.b.
W takiej sytuacji Sąd uznał, że do wybudowania tego rodzaju obiektu kontenerowego jak sporny obiekt konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.
W sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie został objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, fakt jego wykonania kwalifikować należało jako samowolę budowlaną, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 prawa budowlanego.
Tego rodzaju ocena jest uprawniona także w sytuacji, w której związania spornego obiektu z gruntem nie uznano by za trwałe związanie z gruntem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.
Niewątpliwie konstrukcja pełni funkcję nośnika reklam. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy na konstrukcji tej wywieszane są banery (płachty) z reklamami.
W zaskarżonej decyzji obiekt ten określono mianem urządzenia reklamowego co jest o tyle nieścisłe, że obiekt ten ze swej istoty jest obiektem kontenerowym pełniącym jedynie funkcję urządzenia reklamowego.
Obiekt jest budowlą w postaci zespołu kontenerów. Obiekt ten ma więc cechy obiektu kontenerowego, z tym, że wykonanego nie z pojedynczego kontenera, lecz z zespołu czterech kontenerów. Obiekt ten jedynie służy do wywieszania reklam, a więc co najwyżej pełni funkcję urządzenia reklamowego. Tego rodzaju obiekt w postaci zespołu dużych kontenerów stalowych, używanych zazwyczaj w transporcie morskim, nie ma ze swej istoty takich cech jak tablica reklamowa z art. 3 pkt 3 p.b.
Tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 p.b., to urządzenia ze swej istoty i konstrukcji przeznaczone do wywieszania reklam. Charakteru takiego nie ma zaś obiekt wykonany z zespołu dużych kontenerów stalowych, używanych zazwyczaj w transporcie morskim.
W konsekwencji też kwalifikacji spornego obiektu jako budowli objętej wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę nie należało dokonywać w sprawie z uwagi na to, że sporny obiekt ze swej istoty stanowił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, w związku z czym w sprawie nieistotne było to, czy obiekt ten jest trwale związany z gruntem czy też nie.
W sprawie zaliczenia spornego obiektu do budowli objętych koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę należało dokonać z uwagi na kwalifikację do grupy: "urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową", w przypadku których przepis art. 3 pkt 3 p.b. nie wymaga by były to urządzenia trwale związane z gruntem.
Sąd wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że konstrukcja ze swej istoty stanowi obiekt budowlany w postaci zespołu czterech kontenerów stalowych, pełniąc przy tym funkcję nośnika reklam. Jest to przy tym konstrukcja o bardzo dużych wymiarach (12,20 m x 2,60 m i wysokość 11,40 m), która z tego powodu może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla osób i mienia znajdujących się w jej pobliżu i nie można jej przemieścić w inne miejsce bez użycia specjalistycznego sprzętu. W ocenie Sądu, już tylko to pozwala na przyjęcie, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, przy czym podkreślić należy, że przepis ten do "budowli" zalicza wiele różnych konstrukcji, obiektów, urządzeń, a wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego, tylko przykładowe. Z przepisu tego wynika, że o zakwalifikowaniu danego urządzenia jako budowli decyduje w każdym wypadku to, czy jest to urządzenie stanowiące odrębną pod względem technicznym całość użytkową. Przepis ten bowiem wprost nakazuje za "budowlę" uznawać wszelkie "urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Nie ulega wątpliwości, że konstrukcja jest takim urządzeniem, tworzącym całość użytkową. Jest więc budowlą, niezależnie od tego, czy potraktować ją jako "urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem", czy jako "urządzenie tworzące całość użytkową".
Obiekt kontenerowy nie stanowi ani budynku ani obiektu małej architektury, mieści się jednak w bardzo szerokiej kategorii pojęciowej budowli, obejmującej w istocie wszystko to, co jest obiektem budowlanym, a nie jest budynkiem czy obiektem małej architektury. Wyliczenie zawarte w definicji budowli (art. 3 pkt 3 P.b.) ma charakter wyłącznie przykładowy, a nie zamknięty. Nie ulega więc wątpliwości, że nawet przy braku trwałego związania z gruntem sporny obiekt stanowi budowlę w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 3 p.b. in fine. Co więcej na taki właśnie charakter obiektu kontenerowego jako budowli wskazano też pośrednio w zamieszczonej w art. 3 pkt 5 p.b. definicji tymczasowego obiektu budowlanego, w której wymieniono m.in. obiekty kontenerowe.
Sąd wskazał, że tego rodzaju posadowienie obiektu na płytach betonowych, przy dużych rozmiarach samego obiektu, w orzecznictwie sądów administracyjnych uznawane jest za trwałe związanie z gruntem.
Między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1025/17 wyjaśniono, że o trwałości związania z gruntem przesądza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie administracyjnym. Jak podnoszono w tym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 oraz z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10 stwierdził, że o tym, czy określona budowla jest trwale związana z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Uznać należy, że posadowienie tego obiektu jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie.
Zdaniem Sądu, z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie albowiem ułożenie konstrukcji złożonej z czterech dużych stalowych kontenerów na płytach betonowych sprawia, że posadowienie obiektu jest stabilne i uniemożliwiające łatwe przesunięcie lub przeniesienie obiektu bez użycia specjalistycznego sprzętu.
Sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że wybudowanie takiej budowli mogło nastąpić wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę.
Prawidłowo także organy oceniły, że w sprawie nie miał zastosowania żaden, z wynikających z prawa budowlanego, przepisów zwalniających inwestora od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku wykonania takiej budowli jak przedmiotowy zespół kontenerów.
W szczególności zaś w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego, gdyż nie dotyczy on obiektów budowlanych w postaci budowli. Z treści tego przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, zaś bezspornie skarżący wykonał - jak wyżej wyjaśniono - roboty polegające na budowie, a więc wykonaniu od podstaw spornego urządzenia, a nie na instalowaniu reklamy na innym urządzeniu bądź obiekcie.
Za bezzasadne Sąd uznał wywody skargi dotyczące tego, że sporny obiekt nie spełnia podstawowej cechy definicyjnej obiektu budowlanego z uwagi na to, że nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Sąd w pełni podzielił oceny wyrażone w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 97/19, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że zakwalifikowaniu spornej konstrukcji technicznej jako obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie wskazany w art. 3 pkt 1 wymóg wykonania takiego obiektu z użyciem wyrobów budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że już same jego rozmiary wskazują na to, że musiał być wykonany przy użyciu ciężkiego sprzętu, w sposób zorganizowany, co pozwala na uznanie, że choć nie zawiera innych elementów budowlanych (betonowych, metalowych), jest obiektem wykonanym "z użyciem wyrobów budowlanych" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 625/15). Pojęcia "wyrobów budowlanych", użytego w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie należy przy tym utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L2011.88.5). Jak wynika z preambuły tego rozporządzenia, jego celem jest wprowadzenie ujednoliconych ocen wyrobów budowlanych dla zapewniania projektowania i wykonywania obiektów budowlanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko. Usunięcie przeszkód technicznych w dziedzinie budownictwa możliwe jest wyłącznie poprzez ustanowienie zharmonizowanych specyfikacji technicznych służących do oceny właściwości użytkowych wyrobów budowlanych. Te zharmonizowane specyfikacje techniczne powinny obejmować badania, obliczenia i inne środki zdefiniowane w normach zharmonizowanych oraz w europejskich dokumentach oceny do celów oceny właściwości użytkowych w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk wyrobów budowlanych. Przepis art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza "każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych", nie oznacza, że za obiekt budowlany można uznać tylko taki obiekt, który został wykonany z "wyrobów budowlanych" w rozumieniu tego przepisu. Wykładnia celowościowa przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że każdy wyrób budowlany wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w omawianym rozporządzeniu została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania - ze względów bezpieczeństwa - obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z poglądem, że "okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1090/18).
Zasadą obowiązującą w prawie budowlanym (art. 28 ust. 1 p.b.) jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Skoro sporny obiekt nie mieścił się w żadnym z wyjątków wskazanych w art. 29-31 p.b., jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym fakt jego wykonania bez pozwolenia na budowę kwalifikować należało jako samowolę budowlaną, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 prawa budowlanego.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek wadliwego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.
Zawiadamiając inwestora o wszczęciu postepowania organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazał, że dotyczy ono wybudowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek Węzeł [...], km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ew. [...] w miejscowości O. gm. M..
W zawiadomieniu określono więc dokładnie jakiego obiektu dotyczy wszczynane postępowanie, przy czym mając na uwadze, że organem wszczynającym postępowanie był organ nadzoru budowlanego, oczywiste było, że postępowanie to dotyczy legalności wykonania spornego obiektu budowlanego.
W takiej sytuacji nie sposób uznać, że inwestor został pozbawiony możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.
Sąd zauważył, że skarżący w piśmie z dnia 7 maja 2021 r., a więc jeszcze przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji, przedstawił obszernie swoje stanowisko w sprawie, co jasno dowodzi, że nie został w postępowaniu pozbawiony możliwości ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.
Jakiekolwiek ewentualne wątpliwości co do przedmiotu wszczętego postępowania usunięte zostały poprzez wydanie postanowienia przez organ I instancji, w związku z czym nie sposób było uznać, że na etapie procedowania przed organem odwoławczym, którego rozstrzygnięcie jest kontrolowane w niniejszym postepowaniu, skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.
Za pozostające bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia Sąd uznał zarzuty inwestora dotyczące wadliwego ustalenia charakteru drogi dojazdowej [...] jako drogi publicznej oraz usytuowania spornego obiektu w stosunku do drogi publicznej. Argumentację Sąd przedstawił odnosząc się do zarzutów drugiej skargi.
Odnosząc się do skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Sąd wskazał, że zasadnicza część zarzutów tej skargi dotyczy kwestii związanych z ustaleniem charakteru drogi dojazdowej [...] jako drogi publicznej.
Sąd uznał, że zagadnienie to niewątpliwie będzie miało znaczenie na dalszym etapie procedury legalizacyjnej jednakże nie ma ono znaczenia na etapie kontroli zaskarżonego postanowienia, którego przedmiotem pozostaje wyłącznie wstrzymanie budowy.
Zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się nadto o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Żaden z przepisów prawa nie upoważnia jednakże do zamieszczenia w postanowieniu o wstrzymaniu budowy ocen prawnych i wskazań co do dalszego toku postępowania legalizacyjnego, o ile rzecz jasna postępowanie takie zostanie następnie zainicjowane wnioskiem o legalizację, który składa się w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Postanowienie o wstrzymaniu budowy ma charakter formalny, a jego istota sprowadza się jedynie do formalnego wstrzymania budowy
Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga ono w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nie może więc formułować jakichkolwiek ocen dotyczących merytorycznej oceny wniosku o legalizację, ani też w jakikolwiek sposób narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia, jakie powinno zostać wydane w związku ze złożeniem wniosku o legalizację.
Z uwagi na powyższe zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywody organu II instancji dotyczące ustalenia charakteru drogi dojazdowej [...] jako drogi publicznej Sąd uznał za mające charakter obiter dicta, a więc za wyrażone bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego w sprawie i nie wiążące ani stron, ani też organów, które będą prowadzić postępowanie legalizacyjne.
Oceny te nie są wiążące i nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w związku z czym nie istniała konieczność odnoszenia się do dotyczących tego zagadnienia zarzutów skarg obu stron. Zagadnienie to nie podlegało bowiem rozstrzygnięciu w ramach niniejszego postępowania, którego przedmiotem pozostaje jedynie kontrola postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Sąd zgodził się ze skarżącym Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, że w sprawie organ odwoławczy bezpodstawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł co do istoty sprawy. Korekta nazwy Spółki nie uprawniała do takiego rozstrzygnięcia. Nie stanowiło to jednak podstawy do uchylenia postanowienia bowiem nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy wydał identyczne rozstrzygnięcie jak postanowienie organu I instancji.
S. S.A. z siedzibą w T. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów procesowych mając istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "KPA") w zw. z art. 61 § 1 KPA poprzez bezzasadne oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie z dnia 11 sierpnia 2021 r. wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że LWINB w zaskarżonym postanowieniu naruszył art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wskutek wadliwego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej kasacyjnie możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania,
2. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 191 P.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do zawieszenia postępowania, bowiem obecnie przed Trybunałem Konstytucyjnym (dalej jako "TK") toczy się postępowanie (sygn. akt SK 30/21) dotyczące konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, ergo rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed TK,
3. art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako "DP") poprzez nierozważenie i w rezultacie nieodniesienie się do zarzutów skarżącej kasacyjnie dotyczących naruszania art. 2 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 DP.
Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
1. art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako "PB") w zw. z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 (dalej jako "Rozporządzenie 305/2011") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kontenery stanowią obiekt budowlany (budowlę) w sytuacji, w której ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ww. kontenery nie stanowią obiektu budowlanego, w tym w szczególności budowli, bowiem kontenery:
• nie były trwale związane z gruntem,
• nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych,
2. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) PB poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że instalowanie urządzeń reklamowych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której z tego przepisu wprost wynika, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zwolnione jest z tego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uznania instalacji urządzenia reklamowego za samowolę budowlaną,
3. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu wskutek uznania, że wielkość, gabaryty i masa urządzenia reklamowego nie pozwalają na uznanie, że wzniesienie przedmiotowego urządzenia reklamowego stanowi roboty budowlane w postaci instalacji, podczas gdy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) PB nie wprowadza jakichkolwiek wymogów dotyczących instalowania urządzenia reklamowego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpiła o uchylenie postanowienia Sądu o odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Spółka ponowiła też wniosek o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym, sygn. akt: SK 30/21, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o jej oddalenie, oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna S. S.A. z siedzibą w T. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. S.A. z siedzibą w T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zauważyć należy, że wskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej na podstawy z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. obliguje NSA do przystąpienia w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania albowiem tylko prawidłowe ustalenia stanu faktycznego i odnoszące się do tych ustaleń oceny prawne będące zgodnie z prawem przeprowadzonej procedury mogą stanowić przedmiot oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wstrzymania robót budowlanych dotyczących wzniesienia przedmiotowego urządzenia reklamowego złożonego z 4 kontenerów organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., które to naruszenie procedury miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Słusznie zauważył Sąd I instancji, że zawiadamiając inwestora o wszczęciu postepowania organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazał, że dotyczy ono wybudowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej [...], odcinek Węzeł [...], km 32+370, strona lewa, przy drodze dojazdowej [...], na działce nr ew. [...] w miejscowości O. gm. M..
Nie ulega zatem wątpliwości jaki obiekt budowlany był przedmiotem wszczętego przez organ postępowania naprawczego. Wskazanie obiektu w powyższy sposób określiło dokładnie i niedwuznacznie wybudowania jakiego obiektu dotyczy wszczynane postepowanie. Skoro organem zawiadamiającym był organ nadzoru budowlanego, to oczywiste było, że postępowanie to dotyczy legalności wykonania spornego obiektu budowlanego.
Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej inwestor nie został pozbawiony możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania. Wręcz przeciwnie skorzystał on z możliwości przedstawienia swojego stanowiska na sprawę albowiem jeszcze przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego przez organ I instancji skarżący w piśmie z 7 maja 2021 r., przedstawił obszernie swoje stanowisko w sprawie. Inwestor skorzystał zatem z możliwości ustosunkowania się do materiałów zgromadzonych w sprawie i przedstawienia własnej oceny istotnych dla sprawy okoliczności. Wbrew temu co zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka nie została ona w pozbawiona możliwości ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.
Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że jakiekolwiek ewentualne wątpliwości co do przedmiotu wszczętego postępowania usunięte zostały poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy urządzenia reklamowego przez organ I instancji. Tym samym nie doszło na etapie postępowania odwoławczego, kontrolowanego przez Sąd I instancji do naruszenia procedury, która potwierdzałaby okoliczność, że skarżąca kasacyjnie Spółka została pozbawiona możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania.
W ocenie NSA, nie było w niniejszej sprawie podstaw do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją RP treści art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sprawie ze skargi konstytucyjnej zarejestrowanej pod sygn. SK 30/21. Brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. albowiem przepis będący przedmiotem badania konstytucyjności w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił argumentację na brak możliwości zastosowania ww. przepisu do urządzenia reklamowego w przedmiotowej sprawie.
W istocie przepis ten nie dotyczy obiektów budowlanych w postaci budowli. Z treści tego przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że bezspornie skarżąca wykonała roboty polegające na budowie, a więc wykonaniu od podstaw spornego urządzenia, a nie na instalowaniu reklamy na innym urządzeniu bądź obiekcie.
Skoro wzniesienia przedmiotowego obiektu budowlanego nie można było zakwalifikować, z uwagi na jego charakter i parametry, jako instalowania tablic i urządzeń reklamowych, to nie można było z tego powodu zawiesić postępowania bowiem nie występuje związek pomiędzy ocenianym przez TK zagadnieniem prawnym a niniejszą sprawą.
Nie doszło też, zdaniem NSA, do naruszenia art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych przez organy.
W ocenie NSA, nie było potrzeby odnoszenia się przez Sąd I instancji do takiego zarzutu skargi albowiem zasadnicze znaczenie dla sprawy miała ocena legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należało ustalić czy były podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Nie miało znaczenia badanie zgodności lokalizacji urządzenia reklamowego z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych bowiem spełnienie norm odległości tego urządzenia reklamowego od danego rodzaju drogi publicznej wykraczało poza granice rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Ustalenie charakteru drogi dojazdowej [...] jako drogi publicznej będzie miało znaczenie ale na etapie badania przesłane legalizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego.
Obecnie nie ma ono znaczenia gdyż kontrolowane było postanowienie, którego przedmiotem pozostaje wyłącznie wstrzymanie budowy.
Okoliczność, że zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się nadto o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej nie oznacza, że dopuszczalne jest zamieszczenie w postanowieniu o wstrzymaniu budowy ocen prawnych i wskazań co do dalszego toku postępowania legalizacyjnego. Określenie odległości urządzenia reklamowego od drogi [...] jako drogi publicznej będzie przedmiotem oceny podczas ewentualnego prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego legalizacji inwestycji.
Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że postanowienie o wstrzymaniu budowy ma charakter formalny, a jego istota sprowadza się jedynie do formalnego wstrzymania budowy. Jest ono typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga ono w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację.
Skoro zatem w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nie może formułować jakichkolwiek ocen dotyczących merytorycznej oceny wniosku o legalizację, ani też w jakikolwiek sposób narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia, jakie powinno zostać wydane w związku ze złożeniem wniosku o legalizację, to bez znaczenia dla wydania tego postanowienia było stanowisko organu II Instancji dotyczące ustalenia charakteru drogi dojazdowej [...] jako drogi publicznej. W istocie stanowisko powyższe zostało wyrażone bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, nie mogło być wiążące w sprawie i nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia legalności postanowienia o wstrzymaniu.
Zdaniem NSA, nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako "PB") w zw. z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 (dalej jako "Rozporządzenie 305/2011") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Dla uznania urządzenia reklamowego złożonego z połączonych ze sobą kontenerów za obiekt budowlany, którego wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy będzie on trwale powiązany z gruntem czy też wzniesiono go z użyciem wyrobów budowlanych.
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt to konstrukcja składająca się z 4 sztuk kontenerów stalowych ułożonych na sobie i posadowionych częściowo na płytach betonowych, o wymiarach 12,20 m x 2,60 m i wysokości 11,40 m. Wobec tego nie jest to ani budynek ani też obiekt małej architektury. Należy zatem rozpatrywać go w kategoriach budowli.
Sąd słusznie zatem uznał, że do wybudowania tego rodzaju obiektu kontenerowego jak sporny obiekt konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie można go było zaliczyć do tymczasowego obiektu budowlanego z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane bowiem zamiar tymczasowego użytkowania obiektu nie został podparty dokonaniem zgłoszenia wymaganego art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Gdy inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, to fakt jego wykonania kwalifikować należało jako samowolę budowlaną. Wobec tego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Przedmiotowy obiekt budowlany to obiekt kontenerowy pełniący funkcję urządzenia reklamowego. Jest budowlą w postaci zespołu 4 kontenerów i służy do wywieszania reklam. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, tego rodzaju obiekt w postaci zespołu dużych kontenerów stalowych, używanych zazwyczaj w transporcie morskim, nie ma ze swej istoty takich cech jak tablica reklamowa z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tablica reklamowa ze swej istoty i konstrukcji przeznaczona jest do wywieszania reklam. Połączone kontenery stalowe używane zazwyczaj w transporcie morskim nie mają takiego charakteru co tablica reklamowa. Z racji tego kwalifikacji spornego obiektu jako budowli objętej wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę nie należało dokonywać w sprawie z uwagi na to, że funkcjonuje jako tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe. Skutkiem tego nieistotne było to, czy obiekt ten jest trwale związany z gruntem czy też nie.
Przedmiotowy obiekt kontenerowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę bowiem stanowił budowlę, którą należało zakwalifikować jako urządzenie, odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, w przypadku których przepis art. 3 pkt 3 P.b. nie wymaga by były to urządzenia trwale związane z gruntem. W istocie konstrukcja ta jest takim urządzeniem, tworzącym całość użytkową. Jest więc budowlą, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, niezależnie od tego, czy potraktować ją jako "urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem", czy jako "urządzenie tworzące całość użytkową". Sama więc kwalifikacja obiektu kontenerowego jako budowli oznacza, że wymagał on pozwolenia na budowę.
Odnośnie do trwałego związania z gruntem spornego obiektu należy zauważyć, że zespół kontenerów z uwagi na jego gabaryty posiada trwałe związanie z gruntem bowiem jest to konstrukcja o bardzo dużych wymiarach (12,20 m x 2,60 m i wysokość 11,40 m), która z tego powodu może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla osób i mienia znajdujących się w jej pobliżu i nie można jej przemieścić w inne miejsce bez użycia specjalistycznego sprzętu. Parametry i cechy tej budowli jednoznacznie wskazują, że jej wybudowanie wymaga trwałego związania z gruntem aby w razie konieczności uchronienia przed zagrożeniem np. przewrócenia się oparło się siłom natury. Zatem zasadny jest pogląd panujący w orzecznictwie, że o trwałości związania z gruntem przesądza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie za trwałe związanie z gruntem trzeba było uznać posadowienie tego obiektu na płytach betonowych, przy dużych rozmiarach samego obiektu.
Zatem obiekt kontenerowy miał trwałe związanie z gruntem jeśli uznać go za urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem a gdy nawet nie miał takiego powiązania z gruntem, to będąc urządzeniem tworzącym całość użytkową również wymagał pozwolenia na budowę.
O kwalifikacji jako budowli w żaden sposób nie przesądzało to, że nie użyto do jego budowy wyrobów budowlanych. Charakter budowli wynikał z już z samych jego charakterystycznych cech a nie z tego, że powstał bez użycia materiałów budowlanych.
Sąd nie naruszył art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego uznając, że obiekt nie został zakwalifikowany jako instalowanie urządzenia czy tablicy reklamowej. Instalowanie odnosi się do montażu, mocowania jednego obiektu na innym a w niniejszej sprawie do takiej sytuacji nie doszło. Powstała od podstaw samoistna budowla służąca do celów reklamowych.
Również parametry spornej budowli, użyte do jej konstrukcji elementy 4 kontenery stalowe używane w transporcie morskim o wadze kilkuset kilogramów wykluczają uznanie jej za instalację urządzenia reklamowego czy tablicy reklamowej z powyższego przepisu. Nie sposób przyjąć, że zestaw kontenerów o wymiarach 12,20 m x 2,60 m i wysokości 11,40 m wykazuje podobieństwo do tablicy reklamowej przymocowanej do masztu czy budynku.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.