II SA/KE 680/22

II SA/Ke 680/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11 a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 28 lutego 2022 r. nr XXXV/252/22 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 28 lutego 2022 r. Rada Miejska w Osieku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 638), podjęła uchwałę nr XXXV/252/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Osiek, stanowiącego załącznik do tej uchwały (§ 1), zgodnie z którym:
- "§ 1. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie gminy Osiek zwany dalej "Programem" obejmuje:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
§ 2. Wykonanie zadania, o którym mowa w § 1 pkt 1 realizowane będzie w następujący sposób:
a) zgłoszenia o zwierzętach przebywających na terenie gminy Osiek, co do których istnieje przypuszczenie, że są bezdomne, przyjmowane będą przez Urząd Miasta i Gminy w Osieku w godzinach pracy pod nr tel. 15 867 12 03 oraz całodobowo i w dni wolne od pracy i święta pod nr tel. 15 867 17 64;
b) zlecenie podmiotowi prowadzącemu schronisko wyłapania bezdomnego zwierzęcia z terenu gminy Osiek, na skutek interwencji mieszkańców lub powzięcia informacji z innych źródeł. (...)
§ 4.1. Wykonanie zadania, o którym mowa w § 1 pkt 3 powierzone zostaje przedsiębiorstwu G. Przychodnia Weterynaryjna, lek. wet. P. G. prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt zlokalizowane pod adresem [...], zgodnie z umową zawartą w dniu 27 grudnia 2021 roku. Przedmiotowa umowa obejmuje odławianie z terenu gminy zwierząt bezdomnych i zapewnienie im miejsca w schronisku. (...)
§ 9.1. Środki finansowe na realizację zadań związanych z Programem zabezpieczone są w budżecie gminy Osiek w wysokości 37 500 zł.
2. Środki te wydatkowane będą na:
a) Przychodnię Weterynaryjną G., Lek. wet. P. G. prowadzącą schronisko dla bezdomnych zwierząt w miejscowości [...] - 30 000zł;
b) opiekę nad wolno żyjącymi kotami - 500zł;
c) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 6 000 zł;
d) usypianie ślepych miotów - 500zł.
e) utrzymanie zwierząt gospodarskich odebranych z gospodarstwa – 500 zł".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie zakwestionował § 2 pkt b oraz § 9 pkt 2 b załącznika do uchwały, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa, to jest:
- art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 t.j.), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na niedostatecznym określeniu w § 2 pkt b ww. załącznika podmiotu wypełniającego zadanie zapewniania bezdomnym zwierząt w schronisku dla zwierząt;
- art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - poprzez brak określenia w § 9 pkt 2 b ww. załącznika w sposób szczegółowy i wyczerpujący wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobów wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.
W uzasadnieniu podniesiono, że użyte przez prawodawcę w § 2 pkt b ww. załącznika lakoniczne określenie i brak wskazania konkretnego podmiotu stanowi o uznaniu, że dokonana przez Radę Miejską regulacja nie spełnia wymogów i zasad techniki prawodawczej – podobnie jak w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 808/17, gdzie w wyroku z 15 listopada 2017 r. zwrócono uwagę na konieczność wskazania konkretnego schroniska dla zwierząt zapewniającego miejsc bezdomnym zwierzętom z terenu gminy z podaniem jego nazwy i adresu. Co prawda, w treści uchwały pojawia się adres podmiotu działającego na terenie gminy Osiek, wykonującego zadania określone Programem, ale brak dookreślenia tej kwestii rodzi brak zrozumienia treści aktu u jego odbiorców, a co za tym idzie, co najmniej trudności z realizacją zadań Programu. Z kolei zarzut braku szczegółowego i wyczerpującego określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań Programu oraz określenia sposobu wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz środków na realizację poszczególnych zadań pojawia się po dokonaniu analizy § 9 ww. załącznika i stanowi, zdaniem Prokuratora. o niewypełnieniu delegacji ustawowej Rady Miejskiej w Osieku w zakresie uchwalenia rozpatrywanej uchwały.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 pkt b oraz § 9 pkt 2 b załącznika do uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że z Programu jednoznacznie wynika, iż Gmina wypełnia zadanie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Co prawda w § 2 pkt b załącznika nie wskazano nazwy i adresu schroniska, jednak powyższe dane znajdują się w § 4 ust. 1 załącznika. Jeśli chodzi zaś o kwestionowany przepis § 9 załącznika, to w regulacji tej określono zarówno wysokość środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań Programu – ogółem, jak i na poszczególne zadania, przy czym organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 września 2022 r. o sygn. akt II SA/OI 455/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.
W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).
Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 638), zwanej dalej "u.o.z.", zgodnie z którym:
1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.
3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.
4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.
8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.
Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywne elementy programu – w ust. 3 i ust. 3a, przy czym realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.
Jak już wcześniej podniesiono, stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Stwierdzenie nieważności może nastąpić więc tylko wtedy gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności (czy jej braku) rozwiązań prawnych.
Z tych względów za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. poprzez niewskazanie schroniska, do którego trafiałyby bezdomne zwierzęta. Jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała zawiera regulację w tym zakresie w § 4 ust. 1 załącznika, zgodnie z którym: "Zadanie, o którym mowa w § 1 pkt 3 powierzone zostaje przedsiębiorstwu G. Przychodnia Weterynaryjna, lek. wet. P. G. prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt zlokalizowane pod adresem [...], zgodnie z umową zawartą w dniu 31 grudnia 2021 roku. Przedmiotowa umowa obejmuje odławianie z terenu gminy zwierząt bezdomnych i zapewnienie im miejsca w schronisku". Jakkolwiek zapis ten – ze wskazaniem konkretnych danych ww. podmiotu – nie znalazł się w § 2 Programu, odnoszącym się bezpośrednio do zadania, o którym mowa w § 1 pkt 1 załącznika, polegającego na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, to jednak końcowa część przytoczonego § 4 ust. 1 załącznika nie pozostawia wątpliwości, że w załączniku do zakwestionowanej uchwały wskazano schronisko (wraz z dokładnym adresem), do którego trafiać będą bezdomne zwierzęta i które będą miały tam zapewnione miejsce. Zapewnienie takiego miejsca jest zaś naturalną konsekwencją odławiania bezdomnych zwierząt, którego to zadania dotyczy właśnie § 4 załącznika, a o czym świadczy wprost treść § 2 Programu, w którym mowa jest o tym, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku następuje po przyjęciu zgłoszenia i zleceniu wyłapania zwierzęcia – w przypadku nieustalenia właściciela bądź opiekuna. Widoczna jest zatem spójność regulacji § 2 i § 4 Programu. W świetle powyższych rozważań nie można więc także w tym zakresie zarzucić uchwałodawcy lokalnemu istotnego naruszenia prawa.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi z zarzutów podniesionych w skardze, dotyczący "braku określenia w § 9 pkt 2 b załącznika w sposób szczegółowy i wyczerpujący wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobów wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". O stanowisku Sądu w tym zakresie, przesądza cyt. poniżej treść całego § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, zaprzeczająca w sposób oczywisty argumentacji Prokuratora. Mianowicie, zgodnie z § 9:
"1. Środki finansowe na realizację zadań związanych z Programem zabezpieczone są w budżecie gminy Osiek w wysokości 37 500 zł.
2. Środki te wydatkowane będą na:
a) Przychodnię Weterynaryjną G., Lek. wet. P. G., prowadzącą schronisko dla bezdomnych zwierząt w miejscowości [...] - 30 000zł;
b) opiekę nad wolno żyjącymi kotami - 500zł;
c) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 6 000 zł;
d) usypianie ślepych miotów - 500zł.
e) utrzymanie zwierząt gospodarskich odebranych z gospodarstwa – 500 zł".
Skoro w powołanej regulacji w sposób szczegółowy i wyczerpujący określono wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposoby wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach tego Programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań nie sposób było podzielić stanowiska Prokuratora o konieczności stwierdzenia nieważności § 9 pkt 2 b załącznika do uchwały.
W tym kontekście nie sposób również przyjąć, że Rada Miejska, przyjmując kwestionowane skargą regulacje, dopuściła się naruszenia wskazywanych przez Prokuratora przepisów § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 t.j.).
Mając na uwadze, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.