II SA/KE 675/21

II SA/Ke 675/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 930/22 - Postanowienie NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 28aa ust. 9,  art. 18 usst. 2 pkt 4a, art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania oddala skargę.
Uzasadnienie
A. K., działając w imieniu własnym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 14 sierpnia 2020 r. w przedmiocie niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały z dnia 14 sierpnia 2020 r. w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie Gminy K. za 2019 r. i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania.
Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie § 35 ust. 3 i § 63 ust. 2 statutu Miasta i Gminy K., poprzez nieprzedłożenie radnym projektu uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania i braku uzasadnienia i zredagowanie treści uchwały i uzasadnienia do niej przez Przewodniczącą Rady po terminie sesji i niepoddanie zaskarżonej uchwały o charakterze deklaratoryjnym, w szczególności uzasadnienia pod głosowanie radnym, a jedynie ogłoszenie o wyniku głosowania nad projektem uchwały w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie Gminy K. za rok 2019 i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z: uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 14 sierpnia 2020 r., protokołu i nagrania audio-video z sesji Rady Miejskiej z dnia 14 sierpnia 2020 r., pisma Burmistrza z 2 września 2020 r. do Wojewody Ś. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania wraz z treścią wystąpień radnych dotyczących raportu o stanie Gminy za 2019 r., stanowiska Wojewody Ś. z 18 września 2020 r., w którym nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i odmówił stwierdzenia jej nieważności, opinii RIO z wykonania budżetu za 2019 r., opinii Komisji Rewizyjnej Rady Miasta z 10 lipca 2020 r., uchwały Rady Miasta z dnia 14 sierpnia 2020 r. w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi.
Odnośnie wykazania interesu prawnego skarżąca podniosła, że jako Burmistrz [...] przedłożyła Radzie raport o stanie gminy zgodnie z art. 28 aa ust. 2 u.s.g. Jednak Rada Miasta nie skorzystała ze swoich uprawnień i nie uchwaliła wymogów jakimi był obowiązany kierować się burmistrz sporządzając raport. Instytucja wotum zaufania stanowi konsekwencję oceny przedstawionego raportu o stanie gminy, za sporządzenie którego odpowiedzialność ponosi burmistrz. Fakt braku udzielenia wotum - w razie wyrażenia takiej samej oceny w roku następującym - jest podstawą do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza. Skarżąca zauważyła, że o ile podjęta uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania nie jest jeszcze jednoznaczna z pozbawieniem funkcji, to jednak stanowi ona pierwszy etap w procedurze odwołania burmistrza. Otwiera to drogę do ewentualnego podważenia mandatu wyborczego burmistrza zmniejszając gwarancję sprawowania jego mandatu. Osoba sprawująca tę funkcję na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym nie ponosi odpowiedzialności przed Radą Miasta, lecz przed wspólnotą samorządową Gminy K.. Brak udzielenia wotum zaufania stanowi dla wyborców wskazówkę co do prawidłowości sprawowania urzędu Burmistrza. Skarżąca zatem uznała, że ma interes prawny do wniesienia skargi.
W uzasadnieniu skargi jej autorka podała, że w porządku obrad sesji Rady Miasta zwołanej na 14 sierpnia 2020 r. znalazł się punkt przewidujący przeprowadzenie debaty nad raportem o stanie Gminy za rok 2019 i głosowanie nad projektem uchwały pt.: w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie Gminy K. za rok 2019 i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. Po odbyciu debaty nad raportem Rada nie podjęła tej uchwały. Przewodnicząca Rady ogłosiła, że wobec braku bezwzględnej liczby głosów za "uchwała nie została podjęta". Następnie 2 września 2020 r. Przewodnicząca Rady zwróciła się do pracownika Urzędu Miejskiego w K. o przygotowanie i przedłożenie do podpisania uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Ostatecznie zaskarżoną uchwałę osobiście sporządziła Przewodnicząca Rady. Radni nie byli w posiadaniu projektu uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, jak też jej uzasadnienia.
W wyniku głosowania nad projektem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, Rada Miasta nie udzieliła Burmistrzowi K. wotum zaufania. Uchwała nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady. Głosowało 9 radnych przeciwko udzieleniu wotum, 5 radnych głosowało za udzieleniem, nikt nie wstrzymał się od głosu. Przed przystąpieniem do głosowania nad uchwałą w sprawie udzielenia wotum zaufania, Burmistrz przedstawiła szczegółowy raport o stanie Gminy K.. Rada Miejska otrzymała ten raport. Skarżąca podkreśliła, że nie istnieje uchwała Rady Miasta, która regulowałaby zasady przygotowania i sporządzania raportu o stanie gminy. Raport podlegał ocenie we wszystkich komisjach. Na wszystkie pytania i wątpliwości, które zapadały w komisjach udzielane były szczegółowe odpowiedzi. Komisje nie wnosiły zastrzeżeń do przedstawionego raportu. Pomimo uzyskania wyjaśnień radni, którzy nie byli przeciwni raportowi w komisjach i uzyskali szczegółowe odpowiedzi, w debacie o stanie gminy zgłaszali te same uwagi, które już były wcześniej wyjaśnione. Skarżąca zauważyła, że te same pytania co na komisjach zadawali radni opozycyjni w stosunku do Burmistrza, co wskazuje na przygotowanie zarzutów przeciw Burmistrzowi przed dyskusją nad raportem i które nie uległy zmianie po przeprowadzeniu debaty. Oznacza to, że przeciw wotum byli radni opozycyjni zgrupowani wokół Przewodniczącej Rady. Wnosząca skargę stwierdziła, że żaden mieszkaniec lokalnej wspólnoty nie złożył pisemnego zgłoszenia do Przewodniczącej Rady w kwestii zabrania głosu nad przedstawionym przez Burmistrza raportem o stanie Gminy. Co najważniejsze, również Radni Rady Miasta nie skorzystali ze swojej ustawowej kompetencji do określenia wymogów, które Burmistrz musiałby uwzględnić w opracowywanym raporcie.
Skarżąca szczegółowo przedstawiła przebieg dyskusji nad raportem o stanie Gminy. Jej zdaniem z dyskusji tej wynika, że Rada Miasta nie sprostała obowiązkowi rozpatrzenia i debaty nad tym raportem. Co oznacza też, że nie dokonała oceny przedłożonego raportu, jak też w trakcie debaty nie postawiła konkretnych zarzutów co do działalności Burmistrza.
Skarżąca podkreśliła, że po zakończeniu debaty Przewodnicząca Rady Miejskiej nie dokonała podsumowania debaty i nie przedstawiła Radnym i mieszkańcom zarzutów. Również po głosowaniu nad wotum zaufania Przewodnicząca Rady nie uzasadniła motywów, którymi kierowała się Rada nie udzielając wotum zaufania. Zarządzona dyscyplina głosowania wskazuje, że opozycyjni Radni jeszcze przed przeprowadzeniem debaty wykorzystując rachunek matematyczny przygotowali się do nieudzielenia wotum zaufania. To wskazuje również na brak merytorycznych zarzutów i działanie z motywów czysto politycznych. Ponadto, Przewodnicząca nie ogłosiła treści zaskarżonej uchwały, a jedynie stwierdziła, że uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie została podjęta. Skarżąca zaznaczyła, że instytucja raportu o stanie Gminy i wotum zaufania nie może być podstawą do politycznego rozliczania Burmistrza przez radnych. Radni Gminy K. w zupełności pominęli, iż raport o stanie Gminy ma za zadanie służyć zaznajomieniu mieszkańców Gminy, w tym radnych z bieżącą kondycją Gminy. I to na tej podstawie po rozpatrzeniu raportu ma zostać podjęta decyzja o udzieleniu bądź nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania wniosków, iż instytucja raportu oraz wotum zaufania stanowią skuteczne narzędzie dla ukształtowania w Radzie Gminy układu politycznego.
Ustawodawca nie pozostawił wątpliwości, że po przedstawieniu raportu o stanie gminy - radni mają obowiązek wziąć udział w dyskusji, a w szczególności radni, którzy mają wobec jego treści uwagi i zastrzeżenia. Dlatego 9 radnych, którzy opowiedzieli się przeciwko udzieleniu wotum zaufania powinni podać swoje uwagi czy zastrzeżenia, a nie bezrefleksyjnie głosować przeciw udzieleniu wotum zaufania. Analiza wystąpień tych 9 radnych w debacie wskazuje, że posiadali oni już określone stanowisko co do głosowania i jedynie z powodów czysto formalnych zabrali głos bez odniesienia się do treści raportu, czym pozbawili się prawa do udziału w debacie. Co więcej, sama czynność rozpatrywania raportu o stanie gminy jest czynnością faktyczną i zakłada aktywność biorących w niej udział. Czynnościom rozpatrywania raportu o stanie gminy, powinna niewątpliwie towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie podsumowania działalności Burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizacja polityk, programów i strategii.
Autorka skargi zwróciła także uwagę, że kluczowe znaczenie dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ma fakt, że nie zawiera ona uzasadnienia. Niejednokrotnie w orzecznictwie zostało przesądzone, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący taką uchwałę. Takie działanie radnych nie daje burmistrzowi nawet w minimalnym stopniu możliwości poznania przesłanek, którymi kierowali się radni opozycji oddając głos przeciwny udzieleniu wotum zaufania. W jednym z wyroków WSA w Olsztynie wskazał, że: "nie sposób uznać, aby Rada Gminy, realizując w/w kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna". Reguła ta należy do samej istoty tej zasady w praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, a w procesie jego udzielania konieczne jest co najmniej dokonanie oceny realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii uchwał Rady Gminy i budżetu obywatelskiego (wyrok WSA w Olsztynie z 14 listopada 2019 r. sygn. [...]. II SA/Ol [...]). W wyżej wymienionym wyroku Sąd wskazuje również, że "uzasadnieniem dla podjęcia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie może być sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole sesji Rady Gminy".
Wnosząca skargę zaznaczyła na koniec, że głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi z tytułu wykonania budżetu za 2019 r. wykazało, że działalność Burmistrza za 2019 r. znalazło akceptację wszystkich radnych. Uchwała o udzieleniu absolutorium z wykonania budżetu za 2019 r. uzyskała wymaganą większość do udzielenia Burmistrzowi absolutoriom. Tym samym, nie mając merytorycznych podstaw do głosowania przeciwko udzieleniu wotum zaufania Rada Miasta wykazała się niekonsekwencją. Powyższe świadczy o instrumentalnym i stricte politycznym wykorzystaniu instytucji wotum zaufania bez uzasadnionej przyczyny.
W odpowiedzi na skargę, udzielonej w imieniu Rady Miasta przez Przewodniczącą Rady Miasta, organ wniósł o jej oddalenie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: uchwały Rady Miasta nr [...] na okoliczność, że Przewodniczący Rady Miasta został upoważniony do przekazania skargi, sporządzenia odpowiedzi na skargę i jej przekazania, jak również reprezentowania Rady Miejskiej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pisma do pracownika ds. obsługi Rady Miasta na okoliczność wskazania faktu sporządzenia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi przez Przewodniczącego Rady Miasta, wyjaśnień Przewodniczącej Rady Miasta udzielonych Wojewodzie Ś., projekt uchwały w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie gminy K. za rok 2019 i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania na okoliczność wskazania faktu braku uzasadnienia w uchwale przedłożonej przez Urząd Gminy. Organ podkreślił, że pisząc "Rada Miejska/w imieniu Rady Miejskiej/zdaniem Rady Miejskiej" należy rozumieć większość radnych Rady Miejskiej tj. 9 osób, co zostało potwierdzone stosownymi oświadczeniami radnych.
W uzasadnieniu udzielonej odpowiedzi organ wskazał, że 14 sierpnia 2020 r. odbyła się sesja Rady Miasta, w trakcie której uchwała w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie gminy K. za 2019 rok i udzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania nie uzyskała bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady, tj. 8 głosów "za", w związku z czym nie został spełniony warunek zawarty w art. 28aa ust.9 u.s.g. Uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania została więc podjęta ex lege.
Dalej organ podniósł, że znacząca część raportu o stanie gminy K. za rok 2019, bazowała na raporcie za rok 2018, w wielu fragmentach będąc wręcz jego kopią. W ocenie radnych autor nie dołożył należytych starań w jego przygotowaniu pozostawiając w nim błędy natury merytorycznej/formalnej jak również edytorskie, na co została zwrócona uwaga. Zgodnie z zapisem protokołu nr [...] w punkcie 7a porządku obrad sesji została przeprowadzona dyskusja nad przedłożonym raportem. Nikt z mieszkańców nie wyraził chęci uczestnictwa w debacie. Przewodnicząca zaproponowała przeprowadzenie debaty nad raportem w kolejności zgodnie z jego spisem treści. Burmistrz zgłosiła uwagę o zadawanie pytań do raportu i chęć udzielenia na nie odpowiedzi. W takiej też formie została przeprowadzona debata. Zdaniem Rady Miasta debata została przeprowadzona w sposób prawidłowy i merytoryczny.
Organ podkreślił, że przygotowana uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów tj. 8 głosów za. Zatem, zgodnie z obowiązującymi przepisami, została podjęta uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania. Uchwała ta została podjęta na podstawie treści raportu oraz oceny działań podejmowanych przez Burmistrza [...] i Gminy K. w 2019 r., które znalazły w nim odzwierciedlenie.
Dalej organ wskazał, że nie ma jakichkolwiek powiązań decyzji o nieudzieleniu wotum zaufania z poglądami politycznymi. Wiadomym jest, że tylko 2 radnych należy do partii politycznej PiS, z czego jeden z nich głosował za udzieleniem wotum zaufania. Argument o wykorzystaniu instytucji wotum zaufania jako instrumentu politycznego jest więc zupełnie bezzasadny.
Następnie organ stwierdził, że na podstawie art. 28aa ust 9 u.s.g. niepodjęcie uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania jest równoznaczne z pojęciem uchwały o jego nieudzieleniu. Taka sytuacja miała miejsce również w tym przypadku. Organ dodał, że Radzie został przedłożony tylko projekt uchwały o charakterze pozytywnym, nie było projektu uchwały o charakterze negatywnym, gdyż ustawodawca nie wskazał takiego wymogu. Z uwagi na to, że organ nadzoru do stwierdzenia zgodności z prawem wymaga podjętej uchwały taka uchwała tj. uchwała o nieudzieleniu wotum została przygotowana. Po odbytych sesjach Rady Miejskiej, pracownik ds. obsługi rady zawsze przygotowuje uchwały do podpisania Przewodniczącemu Rady. Podjęta (ex lege) uchwała o nieudzieleniu wotum nie została przygotowana przez pracownika urzędu. Przewodnicząca Rady zwróciła się 2 września 2020 r., do pracownika najpierw telefonicznie, następnie osobiście, a po odmowie pisemnie. Treść pisma dotyczyła wyjaśnień z jakiego powodu nie została przygotowana do podpisania podjęta uchwała oraz zawierała prośbę o przygotowanie tej uchwały. Poza ustną odmową przygotowania uchwały do dnia dzisiejszego brak pisemnego ustosunkowania się do przedłożonego pisma. W obliczu zaistniałej sytuacji i konieczności przesłania do organu nadzoru uchwały w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, Przewodnicząca Rady samodzielnie przygotowała uchwałę wraz z uzasadnieniem korzystając z wiedzy, którą posiadała w tym zakresie. Organ podkreślił, że w art. 28aa ustawodawca nie zobowiązał Rady Gminy do sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania burmistrzowi, w tym jednak przypadku uzasadnienie zostało przygotowane i obrazuje stan prawny i faktyczny zaistniałych okoliczności.
W sprawie niniejszej, na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r., Sąd dopuścił dowód z [...] sprawy WSA w Kielcach o sygn. II SA/Ke [...]. Z [...] tej sprawy wynika, że WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. [...] II SA/Ke [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania.
Postanowieniem zapadłym na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. skarga A. K. w przedmiocie niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały z dnia 14 sierpnia 2020 r. w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie Gminy K. za 2019 r. i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania została, na podstawie art. 57 § 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a., wyłączona do odrębnego rozpoznania.
W sprawie niniejszej, na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r., skarżąca poparła skargę i precyzując ją oświadczyła, że domaga się stwierdzenia nieważności uchwały o nieudzielaniu Burmistrzowi wotum zaufania, która jej zdaniem została podjęta na skutek niepodjęcia uchwały o udzieleniu jej wotum zaufania. Zarzuciła przede wszystkim brak merytorycznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, to jest wskazania motywów, jakimi kierowali się radni nie udzielając jej wotum zaufania. Zarzuciła też brak merytorycznej debaty, która powinna poprzedzić głosowanie uchwały. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczyła, że nie zaskarżyła skargą kasacyjną wyroku, który zapadł w dniu 4 sierpnia 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke [...]. Zdaniem skarżącej, uchwała o nieudzielaniu wotum zaufania, o jakiej mowa w art. 28 aa ust. 9 zdanie 3 u.s.g. powinna zostać zmaterializowana, tj. powinien powstać spisany projekt takiej uchwały z uzasadnieniem. Taki projekt nie powinien podlegać osobnemu głosowaniu.
Przewodnicząca Rady Miasta A. O. wniosła
o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że organ nie zaskarżył wyroku WSA w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2021r. sygn. [...] II SA/Ke [...], ponieważ z nim się zgadza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. skarżąca sprecyzowała skargę oświadczając, że domaga się stwierdzenia nieważności uchwały o nieudzielaniu burmistrzowi wotum zaufania, która jej zdaniem została podjęta na skutek niepodjęcia uchwały o udzieleniu jej wotum zaufania.
W związku z tak sprecyzowanym przedmiotem zaskarżenia, rolą Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, była w pierwszej kolejności ocena wzajemnej relacji tej sprawy ze sprawą zakończoną wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. [...] II SA/Ke [...], którym Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że cyt.: " Przedstawiona regulacja pozwala, zdaniem Sądu, na stwierdzenie, że uchwała, o jakiej mowa w art. 28aa ust. 10 u.s.g. ma charakter szczególny, przejawiający się w tym, że źródłem jej powstania i wejścia do obrotu prawnego jest niepodjęcie przez organ stanowiący gminy innej uchwały (tj. uchwały o udzieleniu wotum zaufania), co jest zamierzonym zabiegiem ustawodawcy mającym na celu uniknięcie potrzeby podejmowania uchwały o przeciwstawnej treści. Innymi słowy, niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie oznacza, że została podjęta uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania, lecz jest równoznaczne w skutkach z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Skoro przy tym skutek ten następuje z mocy art. 28aa ust. 9 zd. 2 u.s.g., tj. z mocy samego prawa, to nie jest, zdaniem Sądu, ani potrzebne, ani dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie. Potrzeby takiej nie aktualizuje również, zdaniem Sądu, wynikający z art. 90 u.s.g. obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy wojewodzie. Nie może on bowiem dotyczyć takich uchwał, jak ta, o której mowa w art. 28aa ust. 9 zd. 2 u.s.g., skoro jej specyfika polega na tym, że nie jest ona uchwalana przez radę gminy, lecz tylko jest następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania". W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że "rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie nie odnosi się do sprawy ze skargi A. K. w przedmiocie niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały z dnia 14 sierpnia 2020 r. w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie Gminy K. za 2019 r. i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. Ta sprawa bowiem, również, w ocenie Sądu, objęta skargą z 26 kwietnia 2021 r., postanowieniem zapadłym na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. została na podstawie art. 57 § 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a. wyłączona do odrębnego rozpoznania. W tamtej też sprawie aktualne będzie odnoszenie się do pozostałych, nieomówionych wyżej zarzutów skargi".
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie przez WSA w Kielcach nieważności uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania w zmaterializowanej (pisemnej) postaci, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu powołanego wyroku, nie eliminuje prawnej dopuszczalności sądowej kontroli uchwały istniejącej w drodze fikcji prawnej wynikającej z art. 28 aa ust. 9 u.s.g. o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest uchwałą w znaczeniu ogólnym, a zatem [...] stanowiącym wyraz woli organu kolegialnego (art. 15 w zw. z art. 14 u.s.g.), wynikającym z faktu, że poddana pod głosowanie uchwała w sprawie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania (uchwała pozytywna) nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady. Tak rozumiana uchwała tego organu nie była przedmiotem kontroli WSA w Kielcach w sprawie o sygn. [...] II SA/Ke [...], co umożliwia Sądowi jej kontrolę w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym "uchwałą organu samorządu jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest [...] woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym, regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym" (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. [...] II OSK [...]). Podpisany przez przewodniczącego dokument nie stanowi uchwały sensu stricto, ponieważ - jak wskakuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie - pozostaje on jedynie swoistym odpisem uchwały przygotowanym po ustaleniu wyników głosowania. Znaczenie prawne dokumentu podpisanego przez przewodniczącego rady gminy jest wtórne w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności przegłosowania uchwały przez radnych. Uchwała zostaje bowiem podjęta w momencie jej przegłosowania (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. [...] II GSK [...] oraz K. Wlaźlak (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, W. 2013, komentarz do art. 14, uwaga nr [...]).
Z uwagi na powyższe, sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęto zaskarżoną uchwałę Rady Miasta z dnia 14 sierpnia 2020 r. w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania - istniejącą w drodze fikcji prawnej wynikającej z art. 28 aa ust. 9 u.s.g. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter szczególny, gdyż jej źródłem jest niepodjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania. Kontrolowana uchwała - której treścią jest nieudzielenie burmistrzowi wotum zaufania - zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały o treści poddanej pod głosowanie (uchwały pozytywnej o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania). Specyficzne źródło zaskarżonej uchwały nie wpływa, w ocenie Sądu, na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, gdyż pozostaje ona w obrocie prawnym jako wyraz woli organu uchwałodawczego i wywiera skutki równorzędne z podjęciem przez Radę uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania (art. 28aa u.s.g.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na [...] organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrolując tego rodzaju [...] sąd stosuje kryterium zgodności z prawem. Uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność [...] w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 p.p.s.a.).
Uchwała w przedmiocie wotum zaufania dla wójta (burmistrza) mieści się w kompetencjach rady gminy (miejskiej), a w związku z tym należy ją zaliczyć do uchwał "z zakresu administracji publicznej".
Odnośnie do legitymacji skargowej skarżącej, to niewątpliwie skarżąca mieści się w grupie podmiotów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego. Bez wątpienia z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można zatem uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (tak: WSA w Lublinie w wyroki z dnia 18 marca 2021 r. sygn. [...] III SA/Lu [...]).
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r., sygn. [...] I GSK [...] oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. [...] V SA/Wa [...]). Wsparciem takiego stanowiska jest brzmienie art. 28aa ust. 10 u.s.g., według którego, w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, przy czym z mocy art. 11a ust. 3 u.s.g. ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.
Mając na uwadze wskazane regulacje u.s.g., w przekonaniu Sądu, nieudzielenie burmistrzowi wotum zaufania może rodzić dla adresata takiej uchwały konsekwencje prawne mogące skutkować podjęciem uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie jego odwołania.
Stwierdzając istnienie legitymacji skargowej po stronie A. K. w sprawie niniejszej Sąd miał na uwadze, że interes prawny skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z jej przymiotu jako obywatela i jednocześnie osoby pełniącej stanowisko Burmistrza [...] i Gminy K., której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżąca posiadała legitymację skargową do zaskarżenia niniejszej uchwały.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania jest zgodna z prawem.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa.
Wyrażenie przez radę gminy wotum zaufania dla burmistrza jest instytucją wprowadzoną do u.s.g. na mocy ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). W dodanym na mocy tej ustawy do u.s.g., przepisie art. 28aa został przewidziany obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przedstawienia radzie gminy co roku do 31 maja raportu o stanie gminy, który podlega rozpatrzeniu podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Raport, jak stanowi art.28aa ust. 2 ustawy, obejmuje podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, przy czym rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę, w której radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych a mieszkańcy gminy mogą zabierać glos, po zgłoszeniu do przewodniczącego rady chęci zabrania głosu, odpowiadającym wymogom określonym w przepisie (art. 28aa ust. 4 – 7 u.s.g.).
Zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.
W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10).
Z art. 28aa u.s.g. wiązać należy przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a tej ustawy stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Treść tych przepisów wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania. Rada gminy rozpatruje raport i podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, która może być uchwałą pozytywną (za udzieleniem wotum zaufania oddano bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady gminy) lub negatywną (w głosowaniu nad uchwałą oddano więcej głosów "przeciw" niż "za"). Jak już wskazano powyżej, niepodjęcie uchwały o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż jak wynika z protokołu z sesji z dnia 14 sierpnia 2020 r. w głosowaniu imiennym nad projektem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania brało udział 14 radnych, spośród których 5 głosowało za udzieleniem wotum zaufania, 9 głosowało przeciw, nikt nie wstrzymał się od głosu. Projekt uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania nie uzyskał zatem wymaganej przez ustawę większości głosów.
Mając na uwadze powyższe regulacje wskazać należy, że ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął konstrukcję, w świetle której, niepodjęcie jednej uchwały (pozytywnej) jest równoznaczne z podjęciem innej (negatywnej). W związku z tym niewadliwe procedowanie nad pierwszą z uchwał w całości wyczerpuje procedurę dla drugiej.
W realiach tej sprawy nie ma wątpliwości, że Rada Miasta w dniu 14 sierpnia 2020 r. nie podjęła uchwały o udzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania, co jest równoznaczne w skutkach z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. Tym samym, w ocenie Sądu, nie zachodziła konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa (por. art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke [...]). Z przepisów normujących instytucję wotum zaufania jednoznacznie wynika bowiem, że procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania (uchwała pozytywna), a nie uchwała negatywna (o nieudzielnemu burmistrzowi wotum zaufania).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, co potwierdza protokół z sesji Rady. W ocenie Sądu, w rozpatrywanym przypadku Rada zrealizowała w sposób prawidłowy całą ścieżkę proceduralną określoną w art. 28 aa u.s.g.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione. Przede wszystkim, wbrew argumentacji skargi, organ nie miał obowiązku odrębnego uzasadniania uchwały, której podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały. Jak już wskazano wyżej, nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem i sporządzeniem uzasadnienia, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa. Uzasadnienie kontrolowanej uchwały wynika w istocie z protokołu sesji Rady, który obrazuje debatę nad raportem o stanie gminy oraz głosowanie nad uchwałą w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania.
Zgodnie z art. 28aa ust. 4 u.s.g. rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Zgodnie zaś z art. 28aa ust. 5 u.s.g. w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych.
W kontrolowanej sprawie wymogi wynikające ze wskazanych przepisów, w tym wymogi formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Burmistrza zostały w całości przez Radę wypełnione. Z protokołu z posiedzenia Rady z dnia 14 sierpnia 2020 r. wynika jednoznacznie, że w ramach debaty nad raportem o stanie gminy głos zabierali radni ( pkt 6 protokołu sesji Rady).
Stosownie do art. 24 ust. 1 u.s.g., radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W orzecznictwie sądowym oraz literaturze przedmiotu, na gruncie tego przepisu zwraca się uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, podkreśla się, że obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Po drugie zwraca się uwagę, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest jednak poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (tak: Cz. Martysz [w:] Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, W. 2018, System Informacji Prawnej LEX). Tzw. udział bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest z kolei sankcjonowany prawnie. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem wójta o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. [...] II OSK [...] oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. [...] II SA/Gd [...], dostępne: CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku, każdy z radnych, może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania burmistrza. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywały przewodniczącemu rady gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania.
Końcowo podkreślić należy, że Rada jest organem kolegialnym, a nieudzielenie wotum zaufania pozostawione zostało jej swobodzie. Na proces decyzyjny tego organu składa się suma głosów radnych. W ocenie Sądu, z uwagi na specyficzny charakter tego typu uchwały sporządzenie pisemnego jej uzasadnienia nie znajduje podstaw prawnych.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.