II SA/Ke 673/23

II SA/Ke 673/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1420/24 - Wyrok NSA z 2025-06-11
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 § 1,  art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2023 poz 901
art. 111a ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 204
art. 14, art. 18, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr XXXII/32/2023 w przedmiocie wprowadzenia zmian do statutu miejsko-gminnego ośrodka pomocy społecznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Stopnica na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 10 sierpnia 2023 r. Rada Miejska w Stopnicy, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", oraz z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 204 ze zm.), dalej jako "u.o.d.", podjęła uchwałę nr XXXII/32/2023 w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stopnicy, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XVI/2/2021 Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 22 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stopnicy (Dz.Urz. Woj. Święt. 2021 r. poz. 1471 ze zm.), dodając po Rozdziale III tego Statutu Rozdział IIIa zatytułowany "Klub Dziecięcy".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę złożył Wojewoda Świętokrzyski, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i wnosząc o zasądzenie od skarżonego organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił rażące naruszenie:
1. art. 111a ust. 1 u.p.s. poprzez zmianę Statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stopnicy polegającą na dodaniu Klubu Dziecięcego do struktury organizacyjnej tego Ośrodka,
2. art. 40 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego do jej podjęcia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s. w gminach zadania pomocy społecznej wykonują jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1818), zwanej dalej "u.r.u.", i Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Stopnicy (dalej "MGOPS") należy do takich jednostek. Kluby dziecięce nie są natomiast jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, są bowiem tworzone na podstawie przepisów u.o.d., która to ustawa reguluje zagadnienia inne niż pomoc społeczna, będąca instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Skarżący, powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Ke 116/20, oraz oddalający skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2022 r., I OSK 2238/20, podniósł, że obecnie katalog jednostek, które mogą być łączone określa art. 111a ust. 1 u.p.s. i nie ma wśród nich klubów dziecięcych, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie ma charakter zamknięty, co uzasadnia wniosek, że nie dotyczy łączenia wyłącznie placówek pomocy społecznej, ale wszelkich jednostek, a więc też tych, które realizują inne zadania. Zaskarżona uchwała formalnie nie dotyczy połączenia dwóch jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w art. 6 pkt 5 u.p.s., wprowadza jednak zmianę skutkiem której jest połączenie dwóch form działalności o odmiennym charakterze i funkcji, kierowanych do różnych grup ludności, które zgodnie z obowiązującymi przepisami powinny być realizowane w ramach odrębnych jednostek organizacyjnych. Ewentualne wspólne ich funkcjonowanie można rozważać jedynie w przypadku utworzenia centrum usług społecznych, o którym mowa w przepisach u.r.u., co w tej sprawie nie ma miejsca. Umiejscowienie klubu dziecięcego w strukturze ośrodka pomocy społecznej jest więc niedopuszczalne, a w konsekwencji przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 111a ust. 1 u.p.s.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Gmina Stopnica mając zamiar przystąpić do realizacji Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2023-2029 podjęła staranne czynności mające wyjaśnić w jakich formach prawnych takie zadania mają być realizowane. W tym celu zwróciła się w dniu 3 lutego 2023 roku o udzielenie wyjaśnień do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, a zatem organu wprowadzającego i nadzorującego ten program. W odpowiedzi udzielonej pismem znak: DSR.1.82.3.28.2023.AM wyżej wymienione Ministerstwo wyraźnie wskazało iż "..ośrodki pomocy społecznej mogą prowadzić instytucje opieki dla dzieci w wieku do lat 3". W związku z tym uchwałą nr XXXI/20/2023 z dnia 15 czerwca 2023 roku w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stopnicy (Dz.Urz.Woj.Św. z 2023 r. poz. 2639) w § 5 ust. l dodano pkt 24) o treści "prowadzenie klubu dziecięcego" zaś w § 4 dodano pkt 26) o treści "ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3". Tak więc to ta uchwała – która nie spotkała się z jakąkolwiek negatywną oceną i reakcją organu nadzoru – ustalała, iż MGOPS ma realizować zadania związane z prowadzeniem Klubu Dziecięcego. Na tej podstawie Gmina Stopnica uzyskała dofinasowanie na przygotowanie pomieszczeń oraz terenu przyległego do Klubu na potrzeby dzieci oraz wykonała konieczne prace. Klub funkcjonuje od września 2023 roku zapewniając profesjonalną opiekę dzieciom. Zaskarżona uchwała była zatem aktem uzupełniającym w stosunku do uchwały nr XXXI/20/2023, stanowiąc tylko uszczegółowienie zadań MGOPS. Skarżący zaniechał wskazania, iż wobec zaskarżonej uchwały wszczęto postępowanie nadzorcze, w toku którego przedstawiono wyjaśnienia Rady Miejskiej oraz prowadzono korespondencję z Ministerstwem Rodziny i Polityki Społecznej. Wojewoda Świętokrzyski uzyskał w piśmie nr DSR.I.82.3.302.2023.PK podtrzymanie stanowiska wyrażonego uprzednio przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej. Zdaniem organu Ministerstwo trafnie oceniło sytuację uznając, że skoro MGOPS funkcjonuje w formie jednostki budżetowej, a zgodnie z art. 8 ust. 2 u.o.d. to jest właściwa forma prowadzenia klubów dziecięcych, to nie ma przeszkód prawnych aby Klub Dziecięcy funkcjonował w strukturze organizacyjnej MGOPS. Rada Miejska nie mogła zaskarżoną uchwałą naruszyć art. 111a ust. 1 u.p.s., gdyż nie dokonywała żadnego połączenia jakiejkolwiek innej jednostki z MGOPS. Nie można zatem podzielić poglądu pełnomocnika Wojewody, że "...umiejscowienie klubu dziecięcego w strukturze ośrodka pomocy społecznej nie jest dopuszczalne, a więc przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 111a ust. 1...", a Rada Miejska ".... z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego uchwaliła zmianę Statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stopnicy polegającą na dodaniu Klubu Dziecięcego do struktury organizacyjnej tego Ośrodka".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. Nr 2022, poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1364 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga Wojewody Świętokrzyskiego jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.
Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął okres jednego roku, w związku z czym nie było przeszkód do stwierdzenia jej nieważności.
Zaskarżona uchwała wprowadza zmianę w Statucie MGOPS poprzez dodanie Rozdziału IIIa zatytułowanego "Klub Dziecięcy", w którym unormowano zadania i sposób funkcjonowania tegoż Klubu Dziecięcego w strukturze MGOPS. Jest to konsekwencją uprzedniego podjęcia przez Radę Miejską w Stopnicy uchwały nr XXXI/20/2023 z dnia 15 czerwca 2023 roku w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stopnicy (Dz.Urz.Woj.Św. z 2023 r. poz. 2639), którą to uchwałą zdecydowano o tym, że w strukturze MGOPS funkcjonuje klub dziecięcy (dodany § 9a Statutu). W ocenie Sądu rację ma Wojewoda, że tego rodzaju rozwiązanie jest niedopuszczalne z powodów, które zaprezentowano poniżej, zaś podważenie koncepcji dotyczącej możliwości funkcjonowania klubu dziecięcego w strukturze MGOPS powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako regulującej taki sposób funkcjonowania klubu – niezależnie od braku jednoczesnego zakwestionowania ww. uchwały z 15 czerwca 2023 r.
Jak słusznie zauważył skarżący, zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. O ile przy tym w przypadku centrów usług społecznych realizowane przez nie zadania mogą obejmować – bo takie jest założenie ostatnio powołanej ustawy i sama idea tych jednostek – szeroko rozumiane usługi społeczne wymienione w art. 2 ust. 1 u.r.u., w tym m.in. działania z zakresu pomocy społecznej, polityki prorodzinnej czy wspierania rodziny, o tyle zakres działań ośrodków pomocy społecznej został uregulowany w u.p.s. i ograniczony w przywołanym wyżej art. 110 tej ustawy do zadań pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak zaś stanowią art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Art. 36 pkt 2 wymienia następujące świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej: praca socjalna, bilet kredytowany, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenia społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia i w rodzinnych domach pomocy oraz usługi sąsiedzkie, specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, mieszkanie treningowe lub wspomagane, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, w tym usługi wsparcia krótkoterminowego, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych. Art. 110a ust. 1 u.p.s. stanowi, że w ramach struktury organizacyjnej ośrodka pomocy społecznej może zostać wyodrębniony:
1) zespół realizujący zadania w zakresie pracy socjalnej;
2) zespół realizujący zadania w zakresie usług pomocy społecznej;
3) zespół realizujący zadania, o których mowa w pkt 1 i 2.
Kluby dziecięce z kolei funkcjonują w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, która w art. 2 ust. 2 stanowi, że w ramach opieki realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna, zaś celem klubów dziecięcych jest opieka nad dziećmi w wieku od ukończenia 1 roku życia do lat 3. Tak określone funkcje nie mieszczą się w zadaniach opieki społecznej.
W przywołanym przez skarżącego wyroku tut. Sądu z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ke 116/20, zauważono że przepis art. 111a ust. 1 u.p.s. z dniem 15 października 2016r., na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1583), uzyskał następujące brzmienie: "Gmina może połączyć: 1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych" (z dniem 1 stycznia 2020 r. dodano jeszcze pkt 1a, przewidujący możliwość połączenia centrum usług społecznych, o którym mowa w u.r.u., z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy zmieniającej z dnia 15 października 2016 r. podniesiono m.in.: "Wskazać należy również, że ustawodawca, w ustawie o pomocy społecznej, celowo wyodrębnił różne rodzaje jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, kierując się specyfiką zadań które realizują, różnymi standardami usług oraz specyfiką świadczeniobiorców korzystających z danych usług. Pełna dowolność w tworzeniu różnych wielofunkcyjnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej powoduje utrudnienia w dostępie do świadczeń. Wielofunkcyjne jednostki organizacyjne łączące różne jednostki organizacyjne pomocy społecznej są mniej identyfikowalne przez świadczeniobiorców. Jako argument przeciwny pełnej dowolności w łączeniu jednostek organizacyjnych pomocy społecznej należy podać również kwestię trudności w wypełnieniu, a co za tym idzie również w egzekwowaniu, określonych standardów od takich niezdefiniowanych ustawowo jednostek realizujących zadania, które należą dziś do różnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Podmioty kontrolujące mają trudności w zidentyfikowaniu z jaką jednostką mają do czynienia, jakie zadania realizującą, jakie są źródła finansowania (budżet własny czy budżet państwa). Łączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zasadne jest jedynie wówczas gdy nie tylko jest to uzasadnione ekonomicznie ale również jest to uzasadnione merytorycznie i daje gwarancje realizacji zadań zgodnie obowiązującymi standardami (chroniącymi osoby wymagające wsparcia), a co nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla świadczeniobiorców pomocy społecznej". W efekcie, w wyniku zmiany ustawy, "wykluczono możliwość łączenia placówek wsparcia dziennego, z wyjątkiem ww. przypadków, zarówno z placówkami instytucjonalnej pieczy zastępczej jak i jakimikolwiek jednostkami organizacyjnymi pozostałych systemów". W piśmiennictwie podniesiono, że rozwiązanie istniejące przed dniem 15 października 2016 r., przewidujące dowolność łączenia placówek, zasługiwało na krytykę z kilku powodów. Po pierwsze, było to sprzeczne z typizacją jednostek organizacyjnych, zachowujących swoją odrębność ze względu na specyfikę realizowanych zadań i ich odbiorców. Po drugie, wielofunkcyjność połączonych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej powodowała trudności w ich identyfikacji, przez co utrudniała dostęp do świadczeń. Po trzecie, ulegały zatarciu standardy realizacji zadań, opracowane odrębnie dla różnych typów usług. Powyższe względy zaważyły na zmianie komentowanego przepisu, poprzez wskazanie możliwości łączenia tylko określonych typów jednostek pomocy społecznej (por. I. Sierpowska, "Pomoc społeczna. Komentarz", wyd. IV, opubl. WKP 2017, kom. do art. 111a u.p.s.).
Jakkolwiek w zaskarżonej uchwale, co przyznał także skarżący Wojewoda, nie doszło do formalnego połączenia jednostek organizacyjnych pomocy społecznej (czy spoza tej pomocy), to jednak włączono w struktury ośrodka pomocy społecznej działanie klubu dziecięcego, a zatem skutkiem dokonanej zmiany statutu było faktyczne połączenie dwóch form działalności o odmiennym charakterze i funkcji, zmierzających do realizacji różnych celów i skierowanych do różnych grup ludności.
Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że także szczegóły regulacji przyjętych w zaskarżonej uchwale pozostawiają wątpliwości co do należytej realizacji założeń przepisów u.o.d. dotyczącej funkcjonowania klubów dziecięcych. Zgodnie z art. 14 tej ustawy osobą kierującą pracą klubu dziecięcego może być osoba posiadająca kwalifikacje, o których mowa w art. 16, tj. szczegółowo opisane kwalifikacje wymagane w przypadku opiekuna w klubie dziecięcym. Poza tym dodatkowe wymagania dla osoby kierującej pracą klubu dziecięcego określono w art. 18 u.o.d. Zastrzeżenia w tej sytuacji budzą regulacje wprowadzone w zaskarżonej uchwale, zgodnie z którymi bezpośrednim przełożonym pracowników Klubu Dziecięcego jest kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stopnicy (§ 9b ust. 3 zmienionego Statutu MGOPS), a nadto że kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stopnicy skreśla dziecko z listy dzieci w przypadku rezygnacji rodziców z uczęszczania dziecka do Klubu Dziecięcego (§ 9d ust. 2 zmienionego Statutu; trzeba odnotować, że § 9d ust. 1 określa przypadki kiedy dziecko może zostać skreślone z listy, nie wskazując przy tym kto tego skreślenia dokonuje). Poza tym zgodnie z art. 21 ust. 1 u.o.d. organizację wewnętrzną żłobka lub klubu dziecięcego określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora żłobka lub osobę kierującą pracą klubu dziecięcego. Tymczasem w zaskarżonej uchwale przyjęto, że szczegółową organizację wewnętrzną w Klubie Dziecięcym określa Regulamin Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stopnicy (§ 9d ust. 3 zmienionego Statutu). Uregulowanie to nie tylko budzi zasadnicze wątpliwości co do zgodności z ustawą, ale też dodatkowo potęguje zastrzeżenia w zakresie przejrzystości funkcjonowania Klubu Dziecięcego w strukturze MGOPS.
W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że nie bez powodu możliwość realizowania szerokiego spektrum usług społecznych przewidziano w odrębnej ustawie, tj. u.r.u., w ramach specjalnie w tym celu tworzonej jednostki, która ma zaspokajać potrzeby wspólnoty samorządowej w zakresie określonych usług społecznych oraz koordynacji tych usług (art. 8 ust. 1 u.r.u.), tj. centrum usług społecznych. Jednostka taka posiada własny statut nadawany przez radę gminy, który określa m.in. rodzaj usług społecznych przekazanych do realizacji centrum, a w ramach struktury organizacyjnej centrum wyodrębnia się w szczególności m.in. dyrektora centrum, który musi spełniać określone wymogi, w tym związane z wykształceniem związanym z zarządzaniem i organizacją usług społecznych, oraz zespół do spraw organizowania usług społecznych. To wszystko dodatkowo pokazuje, że organizowanie usług społecznych, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 u.r.u. nie może być kumulowane w dowolny sposób w innych jednostkach niż centrum usług społecznych, w tym – jak w rozpatrywanym przypadku – w ramach ośrodka pomocy społecznej.
Powyższa argumentacja świadczy również o tym, że nie ma znaczenia dla prawidłowości prezentowanego stanowiska pogląd wyrażony w powoływanych w odpowiedzi na skargę pismach Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, zgodnie z którym "ośrodki pomocy społecznej mogą prowadzić instytucje opieki dla dzieci w wieku do lat 3". Stwierdzenie to zostało wyrażone wyłącznie w kontekście faktu, że zarówno ośrodki pomocy społecznej jak i kluby dziecięce działają w formie jednostek budżetowych. Czym innym jest zaś możliwość łączenia jednostek budżetowych w świetle przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), a czym innym możliwość łączenia tych jednostek z punktu widzenia ich materialnoprawnych celów i określonego ustawowo sposobu funkcjonowania, o czym była wyżej mowa. Trzeba zresztą podkreślić, że w piśmie Ministerstwa wyraźnie zaznaczono, iż zgodnie ze stanem prawnym normującym system opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 minister właściwy do spraw rodziny nie jest organem kompetentnym do formułowania i wydawania wiążących stanowisk prawnych w odniesieniu do uchwał wydawanych przez właściwy organ gminy.
Całokształt powyższych rozważań w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała, przyjmująca założenie włączenia klubu dziecięcego w strukturę ośrodka pomocy społecznej, narusza w istotny sposób nie tylko wskazany przez Wojewodę art. 111a ust. 1 u.p.s., ale przede wszystkim przywołane wyżej przepisy tej ustawy dotyczące funkcjonowania i zadań ośrodka pomocy społecznej oraz przepisów u.o.d. odnoszących się do organizowania klubów dziecięcych.
Ze wskazanych wyżej powodów zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).